Реализация поощрительных норм на государственной службе: состояние и перспективы развития

УДК 342.95

Страницы в журнале: 70-74

В.В. Волкова,

кандидат юридических наук, доцент Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия Россия, Краснодар www.truba.ru@mail.ru

Рассматривается вопрос о состоянии и перспективах развития института поощрительных норм на государственной службе. Формулируется вывод, что реализация поощрительных норм на государственной службе тесным образом связана с возможностью дальнейшего раскрытия правовыми методами всего стимулирующего потенциала. Крайне необходимо детальное определение таких понятий, как «заслуги государственного служащего», «безупречная и эффективная гражданская служба», «поощрение государственного служащего» и т. п., которое ограничит возможности субъективизма в поощрительной деятельности и придаст реальную действенность применению мер поощрения на государственной службе. Эволюция системы государственной службы должна быть связана с внедрением системы мотивации, ориентированной на развитие как внешних, так и внутренних мотивационных факторов государственных служащих.

Ключевые слова: поощрительные нормы, поощрение на государственной службе, меры поощрения, стимулирование, государственный служащий, поощрительные санкции, заслуга, поощрительное законодательство, основания поощрения, развитие поощрения.

Деятельность нашего государства по обеспечению безопасности и правопорядка осуществляется системой государственной службы Российской Федерации, эффективность которой зависит от установления в законодательстве и реализации на практике системы поощрительных норм. Реализация на практике такой системы называется поощрительно-правовой политикой государства [18, с. 381—388].

Важнейшим фактором обеспечения эффективной и добросовестной деятельности государственных служащих (далее также — госслужащие) является мотивация. Использование моральных и материальных мотивационных факторов на современной гражданской службе явно недооценено. Отсутствуют системный подход и критерии мотивации гражданских служащих, позволяющие адекватно оценить потенциал конкретного госслужащего и сформировать для него наиболее эффективную карьерную траекторию. Составленная таким образом карьерная траектория должна использоваться кадровыми службами государственных органов при составлении плана профессионального развития, рассмотрении в ходе аттестации гражданского служащего вопроса о включении в кадровый резерв в порядке должностного роста, а также определении форм и размеров материального стимулирования.

Зачастую механизмы материального стимулирования, обеспечивающие поддержку мотивационной составляющей, применяются несистемно, что не обеспечивает не только развитие кадрового состава, но и справедливую оценку результатов труда.

На государственной службе важнейшее значение имеет не только императивное обязывание, но и применение мер поощрения, являющихся мотивирующим, стимулирующим и побудительным фактором для каждого государственного служащего. Именно реализация поощрительных санкций способна стимулировать деятельность госслужащих, направленную не только на добротное выполнение своих служебных обязанностей, но и на достижение высоких результатов. Также косвенным образом меры поощрения предупреждают возможность совершения правонарушений на государственной службе [2, с. 62—65].

Одной из проблем и в то же время перспектив развития законодательства о поощрении госслужащих является детальная правовая регламентация процедуры применения указанных мер, определение оснований их применения. По каждому виду государственной службы принято изрядное количество нормативных правовых актов не только федерального, но и регионального уровня, регулирующих порядок применения мер поощрения.

В первую очередь правоприменителю трудно понять смысл и содержание терминов, через которые раскрываются основания для поощрения служащих. Для исследования данной проблемы обратимся к Федеральному закону от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ) [14] и Закону Краснодарского края от 31.05.2005 № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» (далее — Закон № 870-КЗ) [6]. Статья 55 Закона № 79-ФЗ и ст. 29 Закона № 870-КЗ содержат одинаковую правовую дефиницию, выступающую в качестве основания применения мер поощрения и награждения — «безупречная и эффективная гражданская служба». Обратимся к ст. 48 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ) [17], согласно которой к сотруднику органов внутренних дел применяются меры поощрения «за добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности».

Содержание понятий «безупречная и эффективная служба», «добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности», а также «успешное выполнение задач повышенной сложности» не раскрывается в анализируемых законах. Поэтому в настоящее время правоприменитель в той или иной степени поступает по своему усмотрению. И.В. Панова задается вопросом о том, будет ли поощрительное законодательство более продуктивным и упорядоченным, если ввести единый критерий оценки деятельности госслужащих — «выше среднего уровня» [10, с. 13—14]. В частности, следует полагать: такое основание применения поощрения к государственному служащему, как «безупречная и эффективная гражданская служба», что закреплено в ст. 55 Закона № 79-ФЗ и в ст. 29 Закона № 870-КЗ, не соответствует стимулирующим целям поощрения. Ведь на самом деле за безупречную и эффективную профессиональную деятельность государственный служащий получает заработную плату.

Именно заслуга должна стать главным основанием применения мер поощрения [3, с. 83—85], выступать юридическим условием применения поощрения, т. е. своеобразной гипотезой, стержнем всех поощрительно-правовых норм.

В качестве позитивного момента можно отметить, что некоторые нормативные правовые акты идут по правильному пути применения заслуги как условия в механизме поощрения служащих: в Федеральном законе от 04.03.2002 № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» [13] уделяется внимание заслуге, а в Положении о государственных наградах Российской Федерации (утв. указом Президента РФ от 02.03.1994 № 442) [16] выделяются различные виды заслуг, такие как заслуги перед Отечеством, военные заслуги, выдающиеся, исключительные, особые заслуги и др. Но в настоящее время ни законодательство, ни юридическая наука не выработали содержание понятия «заслуга».

Пример дефекта законодательства можно увидеть в Законе № 79-ФЗ. Так, несмотря на то что в этом нормативном акте не раскрывается дефиниция «заслуга государственного гражданского служащего», в ст. 60 указано: формирование кадрового состава гражданской службы обеспечивается с учетом заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств.

Далее следует отметить отсутствие логичности в правовом регулировании продвижения по службе, которое часто применяется как вид поощрения. Например, такой вид поощрения прямо предусмотрен для служащих органов внутренних дел (пункты 7 и 8 ч. 1 ст. 48 Закона № 342-ФЗ) и военнослужащих [8]. Согласно этим нормам процедура продвижения по службе как поощрение реализуется путем досрочного присвоения очередного звания или посредством присвоения очередного звания на одну ступень выше звания, предусмотренного штатом для занимаемой должности.

К сожалению, такие механизмы не реализованы в Законе № 79-ФЗ. В указе Президента РФ от 01.02.2005 № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» [15] закреплено, что федеральному гражданскому служащему может быть присвоен классный чин за особые отличия в гражданской службе. Однако и здесь возникает вопрос о том, что следует считать особыми отличиями. В таких условиях решение вопроса о продвижении по службе — субъективная точка зрения непосредственного начальника. Субъективное отношение к применению поощрения может вызвать обратный эффект, спровоцировав недовольство на самом деле заслуживших поощрение госслужащих. На наш взгляд, целесообразно закрепить в ст. 55 Закона № 79-ФЗ с детальными разъяснениями порядок применения таких поощрений, как присвоение очередного классного чина в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы либо повышение в должности за особые заслуги государственного гражданского служащего.

По мнению А.А. Гришковец, несмотря на значительный пласт поощрительно-правовых норм в системе законодательства о государственной службе, существует так называемая группа неформальных поощрений [4, с. 174], т. е. поощрений, явно не названных в законодательстве, но активно используемых на практике. На данную проблему обращает внимание профессор С.Н. Братановский, указывая, что часто на практике бывают случаи, когда руководство поощряет своих подчиненных, предоставляя им дополнительные отгулы, отдельные кабинеты, новую офисную технику и мебель. Кроме того, оказывается, что неформальные меры поощрения часто бывают более эффективными, чем те, которые предусмотрены законом [1, с. 136].

Развивая проблематику реализации поощрительно-правовых норм на государственной службе, необходимо выяснить, располагает ли государственный служащий таким правом, как право на поощрение? В.М. Манохин в своей работе приходит к выводу о наличии такого права у государственного служащего [7, с. 196—197]. Но в таком случае возникает логичный вопрос: если такое право есть у госслужащего, то почему нет ни законодательного закрепления этого права, ни гарантий по реализации этого права в действительности. На самом деле в процессуальном законодательстве Российской Федерации не содержится указаний на возможность госслужащего в судебном порядке оспорить решение начальства о применении или неприменении мер поощрения.

При таком положении дел открывается широкое поле для руководства при использовании неформальных мер поощрения не на основе закона, а по своему усмотрению, что уже отмечалось. Проанализировав в целях исследования данной проблематики ст. 55 Закона № 79-ФЗ, можно уловить обратную мысль законодателя о наделении полномочием применения мер поощрения не госслужащего, а «представителя нанимателя» госслужащего, что тоже не отвечает истинным целям и задачам поощрительно-правовой политики.

Рассмотрим другой вид неформального поощрения, когда поощряющим субъектом выступает должностное лицо либо орган, не указанный в законе. Так, постановлением главы администрации Краснодарского края от 09.01.2002 № 7 «О поощрении сотрудников прокуратуры края» [11] за многолетнюю добросовестную службу, высокий профессионализм, большой вклад в укрепление законности и правопорядка в крае и в связи с 280-летием со дня образования российской прокуратуры были награждены различные работники прокуратуры края. Такая форма поощрения для сотрудников прокуратуры не предусмотрена Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [12], но на практике применяется.

Перспективы развития поощрительно-правовой политики России не оставлены без внимания не только научными работниками, но и органами государственной власти. Так, Министерством труда и социальной защиты РФ подготовлен проект указа Президента РФ «О федеральной программе “Развитие государственной службы Российской Федерации” и плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года» [9], согласно которому одной из базовых задач является развитие многофакторной системы мотивации госслужащих.

Основные проблемы создания многофакторной системы мотивации служащих носят долговременный и комплексный характер и обусловлены отсутствием взаимосвязи материальной и нематериальной мотивации, слабым использованием мотивационных возможностей оплаты труда и преобладающим компенсационным характером государственных социальных гарантий. Уровень материального обеспечения одного вида государственной службы (например, гражданской) по сравнению с иными видами государственной службы и между государственными органами значительно различаются, что не мотивирует служащих к эффективной служебной деятельности, не способствует противодействию коррупции.

В системе оплаты труда на гражданской службе сложилась уникальная для мировой практики ситуация, когда должностной оклад гражданского служащего составляет около 20—35% денежного содержания, при этом совокупный размер денежного содержания формируется за счет большого числа надбавок и дополнительных выплат, по сумме существенно превышающих должностной оклад. В результате выплата надбавок и премий гражданским служащим потеряла свой изначальный смысл и носит четко выраженный компенсационный характер с целью удержания их на замещаемых должностях, а не выступает мотивацией и стимулированием к достижению высоких результатов в профессиональной деятельности. Существующая система оплаты труда не позволяет широко применить современные технологии кадровой работы в отношении тех гражданских служащих, которые непосредственно оказывают государственные услуги, и ориентировать их на достижение качественных результатов.

Современное состояние материальной мотивации гражданских служащих характеризуется диспропорцией в предоставлении государственных гарантий гражданским служащим различных категорий и государственных органов, в том числе неодинаковым уровнем оплаты по аналогичным должностям гражданской службы в различных государственных органах, недостаточным объемом финансирования для обеспечения гарантированного законодательством уровня предоставления ряда значимых государственных гарантий гражданским служащим различных категорий и групп должностей.

Диспропорции в уровне оплаты труда гражданских служащих и в обеспечении государственными гарантиями нарушают принцип единства условий прохождения гражданской службы, установленный Законом № 79-ФЗ; препятствуют мотивации большинства федеральных гражданских служащих к эффективной и добросовестной работе; повышают коррупционные риски и теневую нагрузку на бизнес; стимулируют отток наиболее квалифицированных кадров с федеральной гражданской службы в бизнес-структуры, которые могут предоставить конкурентоспособную заработную плату и «социальный пакет» [5, с. 72—74].

В этой связи предлагается с учетом бюджетных возможностей оптимизировать предусмотренные законодательством механизмы мотивации гражданских служащих, которые могут стабилизировать кадровый состав как в целом корпуса гражданских служащих, так и на конкретных должностях с обеспечением эффективной профессиональной деятельности гражданских служащих. Указанные механизмы включают усовершенствованную систему оплаты труда, развитую систему государственных социальных гарантий, вариативную систему наград и поощрений, гибкую систему присвоения классных чинов, участие в принятии управленческих решений.

Реализация мероприятий по данному направлению программы предусматривает достижение следующих результатов:

— государственные органы будут использовать мотивационные стратегии, интегрирующие профессиональный и личностный потенциал гражданских служащих, выявленный посредством современных технологий комплексной оценки, с элементами материального и морального стимулирования;

— будет усовершенствована система оплаты труда гражданских служащих и предоставления им социальных гарантий в виде дифференцированного «социального пакета», установлено их пропорциональное соответствие иным видам государственной службы;

— будут разработаны методики материального стимулирования гражданских служащих, учитывающие результативность и эффективность их деятельности.

К сожалению, пока данные мероприятия являются лишь планируемыми и вероятность их воплощения невысока.

Таким образом, перспективы реализации поощрительных норм на государственной службе тесным образом связаны с возможностью дальнейшего раскрытия правовыми методами всего стимулирующего потенциала. Крайне необходимо детальное формулирование таких понятий, как «заслуги государственного служащего», «безупречная и эффективная гражданская служба», «поощрение государственного служащего», которое ограничит возможности субъективизма в поощрительной деятельности и придаст реальную действенность применению мер поощрения на государственной службе. Наличие в правоприменительной практике мер поощрения, не предусмотренных законом, являющихся эффективными, дает надежду на то, что развитие системы поощрений на государственной службе будет направлено и на расширение перечня мер стимулирования и поощрения государственных служащих всех видов государственной службы. Эволюция системы государственной службы должна быть связана с внедрением системы мотивации, ориентированной на развитие как внешних, так и внутренних мотивационных факторов государственных служащих.

Список литературы

1. Братановский С.Н., Стрельников В.В. Административно-правовое регулирование службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации / под ред. С.Н. Братановского. Саратов, 2007. С. 136.

2. Волкова В.В. О механизме применения мер поощрения к государственным служащим // Бизнес в законе. 2012. № 6. С. 62—65.

3. Волкова В.В. Основание для применения поощрения государственных служащих // Современное право. 2013. № 6. С. 83—85.

4. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 174.

5. Гукова Ж.А. Эффективность механизма поощрения государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 72—74.

6. Кубанские новости. 2005. 4 июня.

7. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 196—197.

8. Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации (вместе с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, Уставом гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил Российской Федерации): указ Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 47 (ч. 1). Ст. 5749.

9. О федеральной программе «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015—2018 годы)» и плане мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года: проект указа Президента РФ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Панова И.В. Продвижение по государственной службе // Государство и право. 1998. № 2. С. 13—14.

11. Сборник законов и нормативно-правовых актов Краснодарского края. 2002. № 2.

12. Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

13. Собрание законодательства РФ. 2002. № 10. Ст. 964.

14. Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

15. Собрание законодательства РФ. 2005. № 6. Ст. 440.

16. Собрание законодательства РФ. 2010. № 37. Ст. 4643.

17. Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.

18. Сытюгина В.А. Доктрина наградной политики современной России: проблемы теории и практики // Вестник ТГУ. 2013. № 11 (127). С. 381—388.