Реализация права на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации: эффективность и исполнимость решений

УДК 342.72
 
А.В. ГАГИЕВА,
аспирант кафедры государственного строительства и права Российской Академии государственной службы при Президенте РФ
 
Право на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации считается реализованным в полной мере после принятия решения данным органом государственной власти субъекта Федерации.
Решение является не только итогом конституционного процесса, но и своеобразным показателем деятельности суда, оно направлено на защиту частных и публичных интересов и реализацию права на обращение в полном объеме.
 
Итоговые решения, принимаемые конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, позволяют не только оценить состояние конституционной законности на территории субъектов, но и формируют ориентиры по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Такие ориентиры используются законодательными (представительными) органами при совершенствовании законодательства с целью увеличения объема мер правовой защиты и расширения круга лиц, в отношении которых осуществляется дополнительная правовая защита.
Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации в целях обеспечения верховенства конституции (устава) субъекта Российской Федерации признают правовые акты не соответствующими конституции (уставу). Однако назначение конституционной юстиции не сводится к удалению из правовой системы неконституционных положений, а заключается в формировании соответствующего основному закону правового поля субъекта Российской Федерациии. Следовательно, решения и правовые позиции конституционных (уставных) судов должны соблюдаться, исполняться и применяться субъектами права, подтверждая тем самым эффективность реализации права на обращение и доступность конституционного правосудия. Вполне очевидно, что неисполнение постановлений указанных органов государственной власти ставит под сомнение весь процесс защиты прав и законных интересов субъектов права обращения, и тем более право на доступ к конституционному правосудию.
В настоящей статье предпринята попытка определить, насколько эффективно реализуется право на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации сквозь призму исполнения решений указанных органов.
Наиболее простым способом оценки возможной эффективности постановлений конституционных (уставных) судов является эмпирический, при котором по окончании действия акта определяется, достигнут ли предполагаемый результат. Данный подход наиболее нагляден, убедителен и точен, хотя может оказаться и бесполезным. Другой способ — изучение зарубежного опыта — является в большей степени щадящим, но в такой же степени и неточным. Наконец, третий способ — аналитический — наиболее безопасен, дешев, может быть использован еще на стадии принятия судом решения. Для более полного анализа проблемы мы используем все три способа.
Конституционные (уставные) суды занимают особое положение в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу ст. 6 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, вступившие в законную силу, подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Решения конституционных (уставных) судов являются окончательными и не могут быть пересмотрены другим судом. Особенности реализации актов органов конституционного правосудия субъектов Федерации охватывают целый ряд вопросов. Это объясняется спецификой дел, подлежащих рассмотрению данными судами, определенными пробелами законодательного и правоприменительного механизма осуществления этих решений, а также низкой правовой культурой исполнителей, не стремящихся самостоятельно и добровольно выполнять входящие в их компетенцию действия по реализации решений конституционных судов[1].
Европейский суд по правам человека неоднократно отмечал, что по смыслу ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года исполнение судебного решения должно рассматриваться как составляющая судебного разбирательства. Основываясь на данной позиции Европейского суда по правам человека, мы считаем, что исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации является наиболее интересной стадией конституционного процесса как с теоретической, так и с практической точки зрения. Именно на этой стадии конституционное правосудие претворяется в жизнь.
Итоговые акты конституционных (уставных) судов субъектов Федерации оказывают непосредственное воздействие и на нормотворческую, и на правоприменительную деятельность субъектов права. Исходя из этого посыла стоит рассмотреть проблемы исполнения данных решений. Исполнение постановления конституционного (уставного) суда о признании нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) заключается, во-первых, в том, что никакие субъекты права не могут применять нормы, признанные неконституционными, а во-вторых, в отсутствии необходимости подтверждения действия решения суда другими органами власти. Безусловно, исполнение некоторых постановлений может требовать нормативных решений, особенно когда дело касается восполнения пробела или устранения коллизии в праве. Ведь зачастую решения конституционных (уставных) судов Федерации, выполняя важную функцию устранения противоречий нормативного акта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, оказываются неэффективными, поскольку создают пробел в правовом регулировании, а правотворцы и правореализаторы затягивают с восполнением данного пробела[2].
Как же решается данный вопрос действующими конституционными (уставными) судами в Российской Федерации? В настоящее время основными источниками, регулирующими порядок исполнения решений конституционных (уставных) судов Федерации, являются законы субъектов Федерации об этих судах и ряд федеральных законов. Большинство законов о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации содержат норму о непосредственном применении конституции (устава) субъекта Российской Федерации в случае создания пробела в правовом регулировании в связи с принятием решений суда о признании акта неконституционным[3]. А всегда ли возможно руководствоваться основным законом в частных, конкретных случаях?! Интересен и положителен в этом плане опыт Башкирии, Республики Саха (Якутия), Тывы и Чечни в данном вопросе. Законы этих субъектов Российской Федерации о конституционных судах предусматривают особый и достаточно конкретный порядок исполнения решений суда органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях устранения пробелов в праве. Некоторые же законы о конституционных (уставных) судах вообще не содержат порядка исполнения решения в случае создания судом пробела в правовом регулировании на территории данного субъекта Федерации[4].
Анализ итоговых решений органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерациии показывает, что, несмотря на отсутствие законодательно установленного права, конституционные (уставные) суды сами рекомендуют соответствующему органу осуществить необходимое правовое регулирование. Приведем несколько выдержек из резолютивных частей постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации:
—«Государственному Собранию… надлежит определить правовой механизм (здесь и далее выделено мной. — А.Г.)...»[5] ;
— «органам государственной власти Республики надлежит принять нормативные правовые акты…»[6];
— «Совету народных депутатов муниципального образования… привести признанное неконституционным постановление в соответствие с Конституцией республики и с учетом пункта 5 настоящего постановления»[7], т. е. с учетом правовой позиции суда;
— «Исполнительному комитету муниципального образования… при установлении тарифов на банные услуги на очередной период следует сохранять и предусматривать дополнительные меры материальной поддержки определенным наиболее нуждающимся категориям граждан, руководствуясь при этом принципом адресности»[8]. Данная выдержка содержится в постановлении о признании акта соответствующим конституции субъекта, но даже в этом случае суд посчитал необходимым определить действия органов государственной власти с целью недопущения нарушения прав и законных интересов субъектов права в будущем.
К сожалению, это лишь единичные примеры, большинство же постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации не определяют действия соответствующих органов государственной власти субъекта Федерации по исполнению решений. Возможно, суды намеренно не устанавливают порядок исполнения решений из политических побуждений.
Признавая акт не соответствующим конституции (уставу), суды не определяют, как быть с актами, принятыми на основании неконституционного акта? Такого рода упущение Уставного суда Санкт-Петербурга породило множество проблем в правоприменительной практике[9], что неоднократно обсуждалось в средствах массовой информации. Как представляется, данная проблема может быть решена следующими путями:
1) конституционный (уставный) суд Федерации в своем решении может указать на утрату юридической силы как самого акта, так и основанных на нем нормативных правовых актов. Так поступил Конституционный суд Республики Адыгеи, указав в одном из своих постановлений на то, что «правовые акты, принятые органами местного самоуправления на основании вышеназванного постановления, признанного противоречащим Конституции Республики… утрачивают юридическую силу с момента принятия данного постановления»[10];
2) конституционный (уставный) суд Федерации может обязать орган, принимающий акт, привести нормативную базу в соответствие решению суда[11].
Также можно заимствовать опыт некоторых зарубежных стран, которые в своем законодательстве прямо предусматривают право органов специализированного конституционного контроля давать указания нормотворческим органам в случае выявления пробелов в правовом регулировании. Так, Конституционный трибунал Польши уведомляет компетентные законодательные органы о выявленных несогласованностях и пробелах в законодательстве, устранение которых необходимо для обеспечения целостности правовой системы республики. Аналогичным полномочием наделен Конституционный суд Молдовы[12].
Совершенно иначе обстоит дело в случае признания судом акта полностью не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. При этих обстоятельствах акт считается утратившим силу с момента принятия решения и не требует дополнительного признания его недействующим представительными органами власти. Реализации данной нормы способствует тесное сотрудничество органов конституционной юстиции с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, наиболее «сознательные» субъекты государственной власти и местного самоуправления, получив информацию о слушании дела в конституционном (уставном) суде по вопросу конституционности какого-либо акта, до принятия судом итогового решения отменяют акт, подлежащий проверке[13]. В любом случае исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации требует активных действий обязанных субъектов[14].
Особенности исполнения решений конституционных (уставных) судов, как уже говорилось, проявляются в рекомендациях не только законодательным, но и правоприменительным органам. Суд должен выдвинуть правило, исходя из положений конституции (устава) субъекта Федерации. Практика же показывает, что правоприменители зачастую не утруждают себя изучением правовых позиций конституционных (уставных) судов, а тем более выявлением их сути. К примеру, Верховный суд Республики Татарстан своим решением от 31.03.2004 пересмотрел правовую позицию о суверенитете республики, изложенную Конституционным судом Республики Татарстан в постановлении от 07.02.2003 № 8-П, и пришел к выводу об ее идентичности нормам учредительных актов других субъектов Российской Федерации, ранее признанных Конституционным судом РФ не соответствующими Конституции РФ[15].
Исполнение решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации зачастую требует от органов государственной власти и органов местного самоуправления принятия определенных мер, изменения практики применения нормативных правовых актов. Существенное влияние на правоприменительную практику оказывает исполнение решений, связанных с рассмотрением обращений в порядке конкретного нормоконтроля. Законы о конституционных (уставных) судах субъектов Федерации устанавливают, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных не соответствующими конституции (уставу), не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленный законом срок. Анализ же процессуальных кодексов Российской Федерации показывает, что унифицированной процедуры исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в части, касающейся судебного правоприменения в отношении лиц, непосредственно обратившихся в суд, нет. Конституционный суд Республики Карелии в определении от 10.05.2007 об официальном разъяснении постановления от 17.05.2006 указал, что социальная защита граждан в немалой степени зависит от действий правоприменителей, которые обязаны применять законоположения, исходя из их конституционно-правового смысла, выявленного Конституционным судом Республики Карелии[16]. Думается, что обеспечение единства и согласованности в отношениях конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и судов общей юрисдикции позволит придать их деятельности большую устойчивость, станет важной предпосылкой повышения эффективности функционирования органов конституционной юстиции и судебной системы России в целом[17].
Помимо рассмотренных выше внешних проблем, связанных с реализацией решений конституционных (уставных) судов, существуют и внутренние проблемы, связанные с деятельностью самих судов. Большинство регламентов действующих конституционных (уставных) судов обязывают суд в лице его структурных подразделений следить за состоянием реализации итоговых решений суда. Думается, что данный вид деятельности либо игнорируется работниками аппаратов судов, либо сопряжен с серьезными трудностями, иначе не возникало бы проблем, рассматриваемых в настоящей статье.
В общем, анализ проблем исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации позволил выявить следующие недостатки: отсутствие инициативности конституционных уставных судов; недопустимая медлительность законодательных (представительных) органов в исполнении постановлений; продолжение действия норм, производных и основанных на актах, признанных неконституционными; игнорирование должностными лицами и органами постановлений по делам, связанным с конкретным нормоконтролем.
Для решения данных проблем некоторые авторы предлагают разработать проект закона «О механизме исполнения решений Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, иных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации»[18]. О.Б. Мироновский, например, предлагает придать российской конституционной юстиции системность, которая обеспечит координацию ее деятельности на федеральном и региональном уровнях5. Однако такое регулирование требует внутренней согласованности законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, а пока субъекты  Федерации самостоятельно решают вопросы конституционного судебного процесса на региональном уровне.
С учетом важности стадии исполнения судебных постановлений, как составляющей реального обеспечения каждому права на доступ к конституционному правосудию, преодоление указанных недостатков и решение проблем требует системного, комплексного подхода. Недостаточно просто адаптировать общие принципы исполнения решений Конституционным судом России к субъектам Российской Федерации [20] или возложить обязанность исполнения решений органов конституционной юстиции на исполнительную власть.
Представляется, что гарантом исполнения решений конституционных (уставных) судов должны быть сами конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Целесообразно, чтобы порядок исполнения этих решений непосредственно фиксировался в резолютивной части решения[21]. В решение может включаться истолкование нормы конституции (устава) или указание на норму, подлежащую применению по аналогии. В Особом мнении к постановлению Конституционного суда РФ от 14.11.2005 № 10-П судья Н.С. Бондарь отметил, что отсутствие в резолютивной части ясного порядка исполнения принятого решения создает угрозу произвольного правоприменения и нарушения конституционных прав и свобод граждан. Согласно выработанной практике, суд должен предусмотреть в решении порядок вступления его в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения, если немедленное исполнение принятого решения создает угрозу нарушения баланса конституционно значимых интересов, стабильности правоотношений, прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина[22].
Таким образом, установление законодательного механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов должно дополняться установлениями, включаемыми в эти решения. В целях наиболее полной реализации права на обращение и доступности правосудия необходимо использовать другие возможные рычаги влияния на исполнимость решений, например:
1) средства прокурорского реагирования
как один из способов обеспечения исполнения решений конституционных (уставных) судов, ведь одной из целей деятельности органов прокуратуры является защита прав и свобод граждан;
2) воздействие через средства массовой информации на уровень правосознания в обществе, так как исполнимость решений суда во многом зависит именно от состояния общественного правосознания;
3) использование субъектами Федерации положительного опыта региональных конституционных (уставных) судов;
4) публикация в официальных региональных СМИ информации о реализации постановлений;
5) публикация правовых позиций конституционных (уставных) судов[23].
Осуществление данных предложений несомненно обеспечит прозрачность и доступность конституционного правосудия, окажет влияние на общественное доверие к конституционным (уставным) судам субъектов Федерации, поможет достижению целей конституционной юстиции субъектов Федерации с наименьшими затратами и тем самым эффективной реализации права на обращение и защиту прав и законных интересов субъектов права.
 
Библиография
1 См.: Кальяк А.М. К вопросу об особенностях исполнения решений конституционных судов (на материале постсоциалистических государств) // Российский судья. 2006. № 12. С. 18.
2 См.: Дмитриев В.В. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации: Дис.… канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 76.
3 В законах о конституционных судах Кабардино-Балкарской и Чеченской республик установлено непосредственное применение Конституции РФ в указанных случаях.
4 См.: Закон Республики Бурятия от 25.10.1994 № 42-1 «О Конституционном суде Республики Бурятия»; Закон Республики Карелия от 07.07.2004 № 790-ЗРК «О Конституционном суде Республики Карелия»; Закон Свердловской области от 06.05.1997 № 29-ОЗ «Об Уставном суде Свердловской области».
5 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 19.12.2007 № 9-П.
6 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 14.06.2007 № 6-П.
7 Постановление Конституционного суда Республики Адыгея от 06.09.2006 № 4-П.
8 Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 06.03.2008 № 28-П.
9 См. определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 20.05.2005 № 127-ПР «О разъяснении Постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 14.03.2005 № 127-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений постановления Правительства Санкт-Петербурга от 18.11.2003 № 43 “Об Администрации Губернатора Санкт-Петербурга” по жалобе гражданина Е.В. Голованова».
10 Постановление Конституционного суда Республики Адыгея от 06.09.2006 № 4-П.
11  См.: Малгин И. Как исполнить решение уставного суда? // Эж-Юрист. 2008. № 10. С. 14.
12 См.: Кальяк А.М. Указ. ст.
13 См.: Корнюшенков Г. Уставный суд постановил (беседу вела Е. Борисова) // Ваше право в Калининграде. 2008. № 6 (18); Послание Конституционного суда Республики Карелия Законодательному собранию Республики Карелия от 12 марта 2008 г. // Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2008. № 7. С. 84.
14 См.: Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль в России: проблемы методологии, теории и практики: Дис.… канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 199.
15 См.: Мухаметшин Ф.Х. О месте решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в правовой системе Российской Федерации и об отдельных проблемах их применения // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства (выпуск III): Сб. науч. тр. — Казань, 2008. С. 38—39.
16 См.: Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2008. № 7. С. 84.
17 См.: Мухаметшин Ф.Х. Указ. соч. С. 39.
18 См., например: Гусейнова Д. Г.-Р. К проблеме исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 9. С. 14; Абдурашидова З.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: конституционно-правовой анализ организации и деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 21.
19 См.: Мироновский О.Б. Современные тенденции и перспективы оптимизации конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5. С. 26—27.
20 См.: Малгин И. Указ. ст. С. 15.
21 См.: Бенидзе О. Решения Конституционного суда и их исполнение // Конституционное правосудие. 1999. № 3 (5). С. 74.
22 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 1. С. 18—19.
23 См.: Вестник Уставного суда Свердловской области. 2007. № 1. С. 49, 60—62.