Реализация права на предоставление жилья отдельным категориям граждан: программно-целевой подход

УДК 342.723

Страницы в журнале:  98-102

М.В. Асачёва,

аспирантка Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы Россия, Новосибирск taras-13@bk.ru

Рассмотрено предоставление жилья социально незащищенным категориям граждан. Автором выявлено отсутствие системного подхода, разрозненность нормативных правовых актов, неудовлетворительное правовое обеспечение федеральных целевых программ, на основании чего предложено разработать и принять комплексную целевую программу предоставления жилья данной категории населения.

Ключевые слова: предоставление жилья, целевая программа, нуждающийся в улучшении жилищных условий, федеральный закон, подход.

Действующее законодательство обеспечивает возможность реализации права на предоставление жилья малоимущим и нуждающимся гражданам. В то же время комплекс социального законодательства в исследуемой сфере сложно назвать системой, так как законодательные акты, принятые в разные годы в развитие положений статей 2, 7, 40 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ), не всегда взаимосвязаны и не образуют концептуального единства. Методологические подходы их разработки также были различными. В связи с этим встает вопрос об отсутствии системности в применении указанного законодательства, а значит, и возможности полной реализации прав в жилищной сфере отдельных, так называемых социально незащищенных категорий граждан.

Для преодоления определенной разобщенности в применении указанного законодательства вопросы функционирования и развития жилищной сферы комплексно решались на основе программно-целевого подхода, который, как метод решения социально-экономических задач, признается «весьма удобным инструментом госрегулирования социально-экономических процессов» [4, с. 142]. В то же время наполнение реальным содержанием программно-целевого подхода в России началось относительно недавно и существенно отстало от момента декларирования конституционных прав на жилье.

Программно-целевой подход. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина имеют прямое действие и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность властей всех уровней. Это в полной мере относится и к праву на жилье отдельных категорий граждан. При этом указанный программно-целевой подход в деле обеспечения жильем стал формироваться не с принятием действующей Конституции РФ в начале 1990-х годов, а существенно позже — с наступлением экономической и политической стабилизации на рубеже 1990 и 2000-х годов. Таким образом, закрепление конституционных гарантий не стало приоритетом, а возможность реализации прав определялась исходя из экономических возможностей государства.

Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 была утверждена федеральная целевая программа (далее — ФЦП) «Жилище» на 2002—2010 годы» (далее — Программа), направленная на переход к стабильному функционированию и развитию сферы жилья, обеспечение доступности жилья для граждан, безопасности и комфортного проживания в нем. Программа была нацелена на обеспечение населения жильем через увеличение объемов жилищного строительства, развитие финансово-кредитных институтов рынка жилья, улучшение его качества и коммунальной инфраструктуры. Ряд задач Программы был сформулирован явно некорректно, что сказалось на ее выполнении. Так, не была обеспечена доступность жилья и коммунальных услуг «в соответствии с платежеспособным спросом граждан», что вообще противоречит здравому смыслу, так как стоимость услуг определяется исходя из других параметров. В действительности сегодня население имеет кредиты, в том числе по ипотеке, и имеет астрономические долги за коммунальные услуги.

В плане реализации прав категорий граждан, упомянутых в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, Программой был предусмотрен ряд подпрограмм по выполнению государственных обязательств по обеспечению жильем таких категорий граждан, установленных федеральным законодательством, как ликвидаторы радиационных аварий, отселяемые с комплекса «Байконур», беженцы и вынужденные переселенцы, молодые семьи, выезжающие из районов Крайнего Севера, молодые ученые.

Таким образом, комплексный программно-целевой подход должен был создать прочную основу для реализации права на жилище в соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, однако в полной мере этого сделано не было. Одной из причин стала множественность и разноплановость федеральных и региональных программ, что затруднило согласованное управление и бюджетное планирование в сфере обеспечения жильем. Ликвидировать данный недостаток представляется возможным путем разработки единой федеральной долгосрочной программы, направленной на реализацию прав граждан, указанных в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, то есть малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих право на получение жилища. В такой программе целесообразно закрепить общие принципы и условия формирования целевого подхода к обеспечению жильем отдельных категорий граждан, разделить требования, предъявляемые к подпрограммам по конкретным сегментам, установить, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по предметам, находящимся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации. В число государственных заказчиков программы должны быть обязательно включены государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых реализуется федеральная программа. Принятие комплексной ФЦП также не гарантирует ее эффективное исполнение. Одну из причин мы видим в отсутствии законодательной регламентации разработки ФЦП.

Проблема законодательной регламентации разработки ФЦП. Указанные выше положения могли бы войти в закон, регламентирующий в целом разработку и реализацию ФЦП. С инициативой принятия такого акта в 2001 году уже выступала группа депутатов Государcтвенной Думы Федерального Собрания. Проект был принят в первом чтении, но затем снят с обсуждения [2]. Частично попытка регламентации ФЦП была предпринята в Федеральном законе от 13.12.1994 № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее — Закон № 60-ФЗ), но развития не получила. Фактически законодательная регламентация разработки и реализации ФЦП ограничивается сегодня положениями ст. 2 Закона № 60-ФЗ, в которой закреплены основные принципы разработки и реализации ФЦП. Законодатель регламентировал лишь моменты, которые необходимо предусматривать при разработке ФЦП (ч. 2 ст. 2 Закона № 60-ФЗ), а именно:

— решение приоритетных задач в сфере экономики, обороны, научно-технического развития, экологии и др.;

— согласование распределения всех видов ресурсов для их эффективного использования;

— экономическую безопасность и комплексность мероприятий;

— согласование федеральных и региональных задач;

— достижение требуемого конечного результата в установленные сроки.

Фактически речь идет об основных принципах ФЦП, хотя в положениях Закона № 60-ФЗ они не обозначены. Статья 1 Закона № 60-ФЗ предусматривает, что порядок разработки и реализации ФЦП определяется Правительством РФ, не приводя какой бы то ни было конкретизации. Учитывая масштабы, значение ФЦП, а также обширный негативный опыт их реализации (в том числе в жилищной сфере), данное положение нельзя признать удовлетворительным.

В бюджетном законодательстве ежегодно планируется распределение бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных (федеральных) целевых программ, тогда как разработка и реализация самих ФЦП законодательно не регламентирована, что представляется неправильным. Закрепление принципов, порядка разработки, утверждения и реализации ФЦП в специальном федеральном законе было бы наиболее оптимальным. Разработка конкретных предложений по проекту такого закона выходит за пределы данного исследования, так как касается широкого круга программ, предмет регулирования которых шире жилищной сферы. Поэтому в данной работе такие предложения представлены лишь концептуально, в плане постановки вопроса.

Как отмечено выше, действующее федеральное и региональное законодательство достаточно полно и всеобъемлюще регламентирует вопросы предоставления жилья отдельным категориям граждан. Это первая, базовая составная часть модели юрисдикционного обеспечения прав социально незащищенных категорий граждан на жилище. В качестве второй ее составной части в литературе представлены ФЦП, что представляется верным, но лишь отчасти. Мы критически относимся к утверждениям о том, что созданный в рамках реализации Программы механизм управления имеет собственную правовую основу [1, с. 3]. Цели и задачи программы обеспечиваются федеральными законами, в рамках и по профилю которых она принята, поэтому говорить о «собственной правовой основе», на наш взгляд, некорректно.

В целом вторая составная часть модели юрисдикционного обеспечения прав социально незащищенных категорий граждан на жилище — это программно-целевые инструменты, которые, как показывают многочисленные экспертные оценки, имеют низкую эффективность реализации, не достигают запланированных целей и задач, распыляют средства федерального бюджета [3, с. 12]. Причина негативных явлений, на наш взгляд, заключается в отсутствии концептуального единства федерального и регионального законодательства.

На сегодняшний день в России используются две системы государственного стратегического планирования социально-экономического развития жилищной сферы:

1) на федеральном уровне — государственное долгосрочное программирование;

2) в субъектах Российской Федерации — индикативное среднесрочное планирование.

Законодательная и методические основы указанных систем различаются, что мешает согласованности в разработке и реализации программ, а значит, и в реализации прав граждан.

Задачу системного регулирования указанных вопросов предлагалось решить путем разработки и принятия нового федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [1, с. 9], так как действующий Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» в значительной мере устарел и не корректировался с 1999 года. И.А. Заворотченко, критикуя действующую сегодня систему и структуру федеральных органов государственной исполнительной власти, которая, по его мнению, не обеспечивает эффективность процедур стратегического и программно-целевого планирования, фактически предлагает возродить Госплан как «федеральный орган исполнительной власти, ответственный за формирование и разработку Государственных стратегических программ» для реализации «самостоятельной функции комплексного стратегического прогнозирования, программирования, мониторинга и статистического обеспечения». Он же предлагает фактически возродить советские пятилетние планы путем принятия Государственной Думой среднесрочной комплексной программы социально-экономического развития Российской Федерации. В этом направлении уже предпринят ряд шагов: на базе Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстроя), входившего в систему Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегион России), создано Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой России), что явилось завершением формирования «снизу» из субъектов Российской Федерации модели управления в этой сфере. При этом, как мы полагаем, не был учтен опыт США, где подобный федеральный орган (Департамент жилищного строительства и городского развития США — United States Department of Housing and Urban Development) действует с 1965 года. В департаменте работает специальный отдел (the Office of Fair Housing and Equal Opportunity (FHEO) — служба справедливого жилищного обеспечения и равных возможностей), контролирующий обеспечение соблюдения федеральных законов и определяющий политику в сфере обеспечения всем американцам равного доступа к жилью.

Следует отметить особенности деятельности таких структур за рубежом. Так, FHEO имеет специальное подразделение и программу по обеспечению равных прав в жилищной сфере сексуальным меньшинствам — ЛГБТ-сообществу, что для России представляется немыслимым как по ментальным соображениям, так и по причине того, что по указанному признаку в России дискриминация в жилищной сфере не фиксировалась.

В России контроль за соблюдением законности в сфере предоставления социального жилья, в сфере реализации национальных проектов возложен на прокуратуру. В то же время современные исследования показывают, что такой контроль не всегда эффективен [5, с. 5]. В связи с этим представляется полезным создать в Минстрое России специальный отдел, занимающийся контролем в сфере реализации прав на жилье отдельных категорий граждан, предусмотренных ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.

В то же время наметившаяся тенденция возвращения к советской модели (среднесрочные планы, профильное министерство и т.п.) настораживает. Данные подходы исторически показали свою неэффективность. Даже от перспективного планирования бюджета Правительство РФ на фоне кризиса было вынуждено отказаться. Кроме того, сложно представить правовой статус таких программ.

Обеспечить единообразное применение законов может единая федеральная долгосрочная программа, направленная на реализацию прав граждан, указанных в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.

Список литературы

1. Заворотченко И.А. Государственное управление реализацией Федеральной целевой программы (на примере программы «Социальное развитие села до 2012 года»): автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2010.

2. Проект Федерального закона № 68749-3 «О федеральных целевых программах регионального развития»: принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении 27.06.2001. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Рогова Т.А. Оценка эффективности реализации долгосрочных федеральных целевых программ развития регионов: дис. ... канд. экон. наук. — Тула, 2009.

4. Фатеева И.Е. Федеральные целевые программы как инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов: дис. ... канд. экон. наук.  — М., 2004.

5. Феоктистова Е.А. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере долевого строительства многоквартирных домов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2010.