Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств: экономико-правовой анализ

УДК 342.536.5

Страницы в журнале: 73-78

В.В. Бехер,

 кандидат юридических наук, зав. кафедрой правосудия и процессуального права Саратовского филиала Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова Россия, Саратов bekher@mail.ru

Рассматриваются понятие бюджетной политики государства, вопросы повышения эффективности бюджетных расходов, предлагается методика эффективности расходования бюджетных средств. Автором анализируются финансовая деятельность государства, международные традиции бюджетных реформ в области эффективности и результативности бюджетных расходов, исследуются место и роль принципа эффективности и результативности расходования бюджетных средств в финансовой политике государства.

Ключевые слова: политика, право, бюджетная политика, финансовая деятельность, эффективность, государственный финансовый менеджмент.

На сегодняшний день, когда весь мир подвержен перманентным реформам во всех областях своей жизнедеятельности, у многих ученых в области политической, экономической, юридической науки встает вопрос о том, из каких элементов складывается образ сильного и успешного государства. Ответов на этот вопрос можно найти великое множество, но единство мнений выражается в следующем. Государство по праву может называться «прогрессивным», если оно имеет интегрированное экономическое пространство; если в нем идет устойчивый процесс демократизации и либерализации; если на территории государства ведется толерантное взаимодействие различных социальных, этнических, религиозных групп; если у государства имеется четкая и системная социальная политика; если государство воспринимается в мире в качестве надежного и ответственного партнера; если государство признает и выполняет свою роль в укреплении глобальной безопасности; если государство имеет современную армию и правоохранительные органы; активно проводит политику форсированной индустриализации. Показатели по данным критериям не могут не отражаться на бюджетной политике и механизме государства, поскольку фундаментом успеха государства является бюджет, а точнее, его функциональное состояние.

На проводимом осенью 2013 года саммите в г. Санкт-Петербурге G20 было отмечено, что экономические, социальные и политические дисбалансы в мире сохраняются, что характеризуется такими явлениями, как неустойчивость финансовых, фондовых рынков, высокий уровень безработности. Страны поставили ряд задач для решения этих проблем. Необходимо проводить мероприятия по стимулированию экономического роста, что повлечет за собой появление новых рабочих мест, активизацию работы с долгосрочными инвестициями, повышение результативности, прозрачности финансовых рынков и государственных финансов.

Российская Федерация за последние пять лет является активным участником процесса глобализации, многие из заявленных требований в нашем государстве проводятся в жизнь. Так, одним из приоритетных направлений финансовой политики в настоящее время является повышение эффективности бюджетных расходов. Данный принцип получил свое отражение в ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации 1998 года (далее — БК РФ). Бесспорно, его реализация ведет, в первую очередь, к применению долгосрочного бюджетного планирования, делает возможным качественный анализ выбора актуальных направлений будущих расходов и их эффективности, тем самым осуществляется переход к среднесрочному планированию.

В течение последних шести лет (а данный принцип появился в БК РФ впервые в 2007 году) в процесс оказания бюджетных услуг все чаще стали вступать участники частного сектора, более того, была запущена и реформа бюджетных учреждений, многие из которых стали автономными, то есть самостоятельными в отношении использования своих денежных фондов, а следовательно, и более ответственными за свои расходы, что в итоге приводит к необходимости соблюдения принципа эффективности бюджетных расходов (спусковым рычагом этих реформ явились Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003—2004 годах и на период до 2006 года, подготовленные Министерством финансов РФ, позднее были внесены изменения в БК РФ и появился Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»).

По верному замечанию Д.Л. Комягина, «к сожалению, в настоящее время данный принцип не имеет какого-либо четкого методологического и методического наполнения ввиду сложности и неопределенности категорий эффективности и результативности [2, c. 19]. Сущность этого принципа в настоящее время такова, что эффективность расходов зависит от их специализации, то есть каждый произведенный расход должен соответствовать всем регистрам кода бюджетной классификации. 

В положениях Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» говорится, что при достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Некоторая методика эффективности расходования бюджетных средств, возможная к практическому применению, содержалась в действовавшем ранее постановлении Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». В перечне показателей для указанной оценки были такие блоки, как экономическое развитие, здравоохранение и здоровье населения, образование, жилищно-коммунальное, жилищное строительство и обеспеченность граждан жильем, хозяйство, обеспечение безопасности граждан, организация государственного и муниципального управления, охрана окружающей среды, дорожное хозяйство. По каждому из этих блоков использовались различные индикаторы, которые в суммированном формулизированном виде приводили к заключительной экономико-социальной оценке региона.

В настоящее время действует более совершенное постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». В нем содержатся Правила предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данный нормативный правовой акт, по мнению многих специалистов в области экономики и права, является настоящим прорывом, который значительно смещает акценты от «подарочного» финансирования к грантированию по заслугам и результатам органов, управляющих регионом.

Решение о выделении грантов принимается Правительством РФ с участием Министерства регионального развития РФ и заинтересованными федеральными органами на основании итогов комплексной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетный уровень выделения грантов — уровень федерального бюджета.

Все субъекты Российской Федерации в зависимости от значений проведенной комплексной оценки эффективности классифицируются по категориям. Регион, получивший наибольшую оценку, получает 1-ю категорию.

На сегодняшний день получить гранты могут только первые соответствующие 20 субъектов Российской Федерации. Размер гранта для субъекта Российской Федерации определяется по формуле, в которой изначально учитываются сводные индексы значения показателя: ожидаемой продолжительности жизни при рождении, объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств), соотнесенного с показателем численности населения, оборота продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями, соотнесенного с показателем численности населения, налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, соотнесенного с показателем численности населения, уровня безработицы в среднем за 1 год, а также реальных располагаемых денежных доходов населения, удельного веса введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда, доли выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, смертности населения (без показателя смертности от внешних причин), доли детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе переданных неродственникам (в приемные семьи, на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство), в семейные детские дома и патронатные семьи), находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов, оценки населением деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Помимо указанных индикаторов, используются еще две группы показателей для проведения оценки: так называемые «общие» показатели (например, ожидаемая продолжительность жизни при рождении, численность населения, объем инвестиций в основной капитал и др.) и индивидуальные показатели (например, индекс производительности труда, отношение числа занятых в экономике региона к численности населения региона в трудоспособном возрасте, общая площадь жилых помещений, приходящаяся в  среднем на 1 жителя субъекта Российской Федерации, и многие другие).

Анализ указанных нормативных правовых актов показал, что бюджетная политика нашего государства основательно встала на путь формирования современного бюджетного процесса, процесса, который характерен для большинства развитых стран мира, сущность которого заключается во вкладывании бюджетных средств в перспективные и активные регионы. В регулировании межбюджетных отношений государство решительно стало отказываться от бесконечных дотаций.

Таким образом, международные традиции бюджетных реформ в области эффективности и результативности бюджетных расходов, воспроизводимые и у нас, сводятся к следующим основным направлениям: 1) внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат; 2) реформирование бюджетного сектора (реструктуризация бюджетной сферы); 3) совершенствование финансового менеджмента в государственном секторе.

Особого внимания заслуживает третье направление. Несмотря на то что с момента законодательного перехода от административно-командной экономики к рыночной прошло около двадцати лет, называться государством с рыночной экономикой мы можем не в полном объеме. Неоднократно заявлялось, что России необходим новый вектор развития бюджетных процессов, это развитие должно проходить с применением современных достижений экономической науки. Еще в постановлении Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» было заявлено о том, что в первую очередь при реформировании бюджетного процесса должна использоваться система финансового менеджмента в общественном секторе. Предполагается, что органы «финансовой власти» действуют через четко слаженный финансовый механизм, заключающийся в управлении финансами государства и имеющий своей целью организацию взаимодействия финансовых отношений и фондов денежных средств, что приведет к  эффективному их воздействию на конечные результаты деятельности.

Результатом такого использования современного экономического инструментария явился приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

Финансовый менеджмент в управлении государственными финансами — это  профессиональная координационная деятельность по оценке производственных и финансовых направлений функционирования государства, органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в контексте организации денежных потоков государства, формирования и использования государственных денежных фондов — доходов и расходов, необходимых для достижения стратегических и тактических целей развития государства. Целью финансового менеджмента в государственном секторе являются разработка и использование методов, инструментов, средств для достижения целей финансовой деятельности всего государства и его субъектов.

Проводя анализ бюджетного законодательства, можно сделать вывод о том, что финансовая политика государства в настоящее время преследует определенные цели, среди которых оптимизация расходов, константное положение в условиях конкурентной борьбы между государствами, рост объемов производства и реализации, устойчивые темпы роста экономического потенциала государства и др.

В задачи государственного финансового менеджмента входит поиск наилучшего соотношения между тактическими и стратегическими целями развития государства и принимаемыми решениями в краткосрочном и долгосрочном финансовом управлении. Более того, во многом бюджетная политика в настоящий период определяет приоритеты и поиск взаимоудовлетворяющих условий для наиболее благоприятного сочетания интересов различных хозяйственных субъектов и государства в принятии инвестиционных проектов и выборе источников их субсидирования.

Более семи лет с нарастающим успехом реализовывается стратегическое финансовое планирование, свидетельством тому являются многочисленные программы по развитию различных секторов жизнедеятельности государства, к примеру, постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 № 50 утверждена федеральная целевая программа «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010—2015 годов и на перспективу до 2020 года», постановлением Правительства РФ от 14.01.2008 № 10 утверждена федеральная целевая программа «Юг России (2008—2013 годы)» и др. В Бюджетном послании Президента РФ от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010—2012 гг.» указывается на интенсификацию применения  программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета. Расходную часть бюджета преимущественно должны составлять долгосрочные государственные программы, федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Об эффективности разрабатываемых программ следует говорить уже на стадии их проектирования, что является очень важным индикатором при наличии частного инвестора в программе. В таком случае первостепенной целью для него будет являться финансовая прибыль. В том случае, если среди участников нет представителей частного сектора, то конечной целью для государства является эффективный и целевой расход бюджетных средств.

Также к задачам государственного финансового менеджмента можно отнести и определение ценовой политики плюс прогнозирование экономически выгодных направлений для развития государства. Как справедливо отмечает Г.Р. Гафарова, «ценовая политика — это деятельность центральных и местных органов исполнительной власти, которая направлена на достижение трех основных целей: последовательное проведение ценовой либерализации, государственная регуляция цен (тарифов) на отдельные виды товаров (услуг) и осуществление контроля за их сдерживанием» [1, с. 30]. Многие факторы влияют на формирование цен в государстве. Среди них и налоговая политика, и политика управления в сферах-монополистах, и уровень государственной поддержки определенных секторов экономики, уровень внешней торговли, инвестиционный климат, и состояние антимонопольного законодательства.

Проведение эффективного государственного менеджмента невозможно без обеспечения источниками финансирования. Классическая модель и путь финансирования государственных мероприятий — это, безусловно, выделение денежных средств из бюджета. Вместе с тем, особую актуальность все больше стали приобретать механизмы государственно-частного партнерства, при котором государственная власть и предпринимательские структуры образовывают определенный союз для реализации проектов в наиболее значимых сферах жизнедеятельности государства и его субъектов. С 01.01.2013 действуют новые правила по порядку распределения и предоставления за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на реализацию проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30.10.2010 № 880. Бюджетные ассигнования предоставляются в виде субсидий. Инвестиционные проекты должны отвечать следующим требованиям: создание объекта капитального строительства государственной собственности субъекта Российской Федерации и (или) муниципальной собственности, с одной стороны, и объекта (объектов) капитального строительства частной собственности инвестора, с другой стороны; создание объекта (объектов) капитального строительства в рамках концессионного соглашения; разработка проектной документации на объект (объекты) капитального строительства, создание которого предполагается в рамках концессионного соглашения, и создание указанного объекта (указанных объектов); участие в реализации регионального инвестиционного проекта инвестора должно составлять не менее 50% стоимости регионального инвестиционного проекта; срок реализации проекта не должен превышает 5 лет; проект должен соответствовать критериям финансовой, бюджетной и экономической эффективности (согласно расчетной методике); инвестиционный проект соответствует приоритетным направлениям предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ и т.д. Данные правила являются определенным прорывом в стагнирующих инвестиционных отношениях по субъектам Российской Федерации, они показывают, прежде всего, важность для государства повышения эффективности инвестиционной политики регионов и их влияние на бюджетную политику. В настоящее время стратегические программы государственной инвестиционной поддержки изменяют свой курс на региональные приоритеты, осуществляется отказ от дифференциации субъектов и центра и субъектов между собой, постепенно устраняются территориальные диспропорции.

Государственный менеджмент предполагает также и эффективность управления финансовыми ресурсами, управления денежными средствами на счетах, в расчетах, управления портфелями ценных бумаг. В настоящее время примером активизации этих процессов являются приказ Министерства финансов РФ от 29.08.2013 № 227 «Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года», постановление Правительства РФ от 17.09.2013 № 816 «Об осуществлении операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) иностранной валюты» и постановление Правительства РФ от 04.09.2013 № 777 «О порядке осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете федерального бюджета в части покупки (продажи) ценных бумаг по договорам репо», согласно которому в целях повышения эффективности управления средствами суверенных фондов и минимизации валютных рисков, в том числе отрицательной курсовой разницы, по предложению Центрального банка РФ покупка (продажа) иностранной валюты (долларов США, евро и фунтов стерлингов) будет осуществляться Федеральным казначейством за счет остатков средств на едином счете федерального бюджета у Центрального банка РФ, а не на открытом рынке. Купленная иностранная валюта будет размещаться на банковских счетах, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке РФ, на основании договора банковского счета. При этом на остатки денежных средств, размещенных на банковских счетах в иностранной валюте, будут уплачиваться проценты в размере, определенном договором банковского счета. Операции по покупке (продаже) иностранной валюты, исходя из их экономического содержания, относятся к операциям с финансовыми активами, их проведение будет способствовать созданию инструментов для поддержания ликвидности счета федерального бюджета.

Одной из важных составляющих государственного менеджмента является бюджетный учет, контроль и анализ. После реформирования системы бюджетных учреждений, о котором говорилось ранее, при появлении трех типов — казенных, бюджетных, автономных — бюджетный учет стал различным для них. Каждый тип учреждения имеет свой приказ Министерства финансов РФ. Бюджетная отчетность всех типов включает отчет об исполнении бюджета, баланс исполнения бюджета, отчет о финансовых результатах деятельности, отчет о движении денежных средств, пояснительную записку. В целях реализации принципа, указанного в ст. 34 БК РФ, Министерство финансов РФ приняло активную позицию по внедрению в российскую бюджетно-учетную политику международных стандартов, что подтверждается изданием постановления Правительства РФ от 25.02.2011 № 107 «Об утверждении Положения о признании Международных стандартов финансовой отчетности и Разъяснений Международных стандартов финансовой отчетности для применения на территории Российской Федерации». Международные стандарты финансовой отчетности (англ. International Financial Reporting Standards (IFRS)) — комплект документов (интерпретаций и стандартов), регламентирующих правила составления финансовой отчетности, необходимой внешним пользователям для принятия ими экономических решений в отношении предприятия. С 1972 по 2001 год стандарты создавались Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности (Board of the International Accounting Standards Committee (IASC)) и выпускались под названием International Accounting Standards (IAS). В 2001 году прошла реорганизация IASC и появился Совет по Международным стандартам финансовой отчетности (IASB). В апреле 2001 года IASB принял реализуемые IAS и продолжил работу, выпуская вновь создаваемые стандарты под названием IFRS. На сегодняшний день в России используется 37 таких стандартов.

Исследуя место и роль принципа эффективности и результативности расходования бюджетных средств в финансовой политике государства, можно сделать вывод о том, что происходит перманентное усовершенствование бюджетных процессов, активно используются основные и современные достижения экономической науки. В конечном итоге основная задача финансового менеджмента в управлении государственными финансами заключается в принятии решений по обеспечению наиболее эффективного движения финансовых ресурсов между государством, его регионами, муниципальными образованиями, учреждениями, предприятиями и источниками его финансирования, как внешними, так и внутренними.

Список литературы

1. Гафарова Г.Р. Правовые аспекты ценовой политики в системе финансовой политики государства // Налоги. 2012. № 1.

2. Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. № 4.

3. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.09.2013).