Региональное законодательство и реформы местного самоуправления в Российской Федерации

УДК 342.25

Страницы в журнале: 27-39

И.В. Выдрин,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и международного права Уральского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Екатеринбург inst-vidrin@mail.ru

Д.А. Ефременкова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Уральского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Екатеринбург efremenkovada@e1.ru

А.С. Морозова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Уральского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Екатеринбург morozovaas@mail.ru

Т.В. Слюсаренко,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Уральского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Екатеринбург gospravdis@mail.ru

Исследуется роль регионального законодательства в регламентации самоуправленческих отношений в Российской Федерации вообще, а также в процессе очередного реформирования местного самоуправления, начатого в мае 2014 года. Актуальность заявленной темы исследования обусловлена обстоятельствами современного этапа муниципальной реформы, основными «правовыми инструментами» реализации которой являются законодательные акты субъектов Российской Федерации. Цель исследования состоит в изучении особенностей нормативного воздействия субъектов Федерации на территориальные, функциональные и организационные параметры местного самоуправления. Поставленной цели соответствуют нашедшие применение логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и статистический методы исследования. Признается, что законодательство субъектов Федерации образует самостоятельный нормативный блок в правовой основе (системе) местного самоуправления наряду с нормами международного и федерального законодательства, муниципальными правовыми актами.  Формулируется вывод о том, что регионы участвуют в регулировании общих принципов организации местного самоуправления в рамках конституционно-правовой конструкции совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Выделяются разные временные этапы законодательного регулирования института местного самоуправления, анализируются их специфика и степень влияния, связанные с попеременным усилением или ослаблением роли органов государственной власти субъектов Федерации в регламентации отношений местного самоуправления. Отмечается, что в настоящее время под воздействием федерального центра субъекты Федерации в значительной мере усилили свое нормативное влияние на местное самоуправление, придав ему дополнительные черты единообразия и унификации. Предложенные  авторами выводы и рекомендации могут быть использованы органами федеральной и региональной государственной власти при разработке и принятии законодательных и иных правовых актов по распределению полномочий в сфере организации и оптимизации местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные реформы, региональное законодательство, конституционно-правовая конструкция местного самоуправления, общие принципы организации местного самоуправления, совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации, территориальное устройство местного самоуправления, функциональные основы местного самоуправления, компетенция муниципальных образований,  организационные модели местного самоуправления.

Введение. До сих пор обстоятельства возникновения и даже терминологическое обозначение такого социального явления, как местное самоуправление, не имеют достаточно полного научного объяснения. Немецкие исследователи Г. Штимпфл и Х. Шоллер датируют его «рождение» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству [12, с. 17]. Другой немецкий специалист, Х. Шеер, характеризуя прусскую городскую реформу 1808 года, отстаивает противоположное мнение: «Она (реформа. — Примеч. авторов) не была продуктом идейного влияния французской революции, а скорее являлась продуманным политическим противоядием по отношению к революционным идеям» [13, с. 60]. Спорные вопросы свойственны многим другим аспектам самоуправленческой тематики, в том числе касающимся нормативно-правового регулирования института местного самоуправления.

В этом регулировании серьезная роль отводится региональному законодательству, оказывающему постоянное воздействие на местное самоуправление, степень которого, как свидетельствует  опыт реформ, может быть переменчивой. Это воздействие было довольно высоким в середине 1990-х — начале 2000-х годов, когда субъекты Российской Федерации активно влияли на разные стороны местного самоуправления, в особенности на его территориальную организацию. Именно регионы определяли тогда порядок создания, реорганизации и упразднения муниципальных образований, принимали законы о статусе глав и депутатов местного самоуправления, государственной регистрации уставов муниципальных образований1.

Такая тенденция была характерна не только для России, но и для некоторых других стран, например Республики Беларусь, Азербайджанской Республики, Республики Грузия, Республики Молдова и др. [17, p. 18—23].

Данный период в России отличался слабостью федеральной власти и, как следствие, федерального законодательства, переуступившего многие права в регулировании самоуправленческих отношений субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Это обстоятельство прямо сказывалось на содержании федеральных актов, положения которых, случалось, носили пробельный характер, отличались неоднозначностью и возможностью широких интерпретаций.

Принимая во внимание эти обстоятельства, В.И. Васильев остроумно назвал Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «сборником шарад и загадок» [2, с. 53]. Субъекты Федерации привнесли в местное самоуправление региональную специфику, иногда расходящуюся с конституционным и текущим федеральным законодательством, что неоднократно признавалось Конституционным Судом РФ.

Затем последовал спад активности регионов, длившийся с 2004  по 2014 год. С принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) доля федерального участия в нормативном обеспечении самоуправленческих отношений ощутимо выросла. Стало очевидно, что правовые регуляторы сместились в пользу федерального центра, резко усилилось унифицированное начало, породившее сопутствующее ему единообразие в самоуправленческой сфере [4, с. 51]. У части специалистов возникли даже опасения, что подобные новации подорвут своеобразие местного самоуправления, его историческую и национальную специфику, гарантированную Конституцией РФ.

В этой связи проф. В.В. Невинский так прокомментировал произошедшие изменения: «Идеология нового закона обнаруживает очевидный крен федеральной законодательной власти в сторону централизации и унификации правового регулирования осуществления публичной власти на местах при одновременном отказе от ряда демократических положений ранее действовавшего законодательства» [9, с. 62]. В целом это справедливое утверждение, имеющее отношение к общей характеристике закона и его отдельным положениям.

Региональный законодательный массив в этот период заметно сузился. Названные нами ранее законы субъектов Федерации о создании, преобразовании и ликвидации муниципалитетов утратили силу. Такая же участь постигла региональные «статусные» законы о главах муниципальных образований и депутатах местных представительных органов. Процедура государственной регистрации муниципальных уставов с 2005 года регламентируется не региональными актами, а специальным федеральным законом. В это же время регионы отказались от комплексных законов с обобщенным наименованием «о местном самоуправлении в субъекте Федерации», которые прежде были распространены повсеместно1.

Приведенный перечень утративших силу законов не исчерпывающий, он в большей степени служит иллюстрацией ограничения прав субъектов Федерации в самоуправленческой сфере. Нет необходимости доказывать, что «ущемление» регионов пришлось на время резкого усиления федеральной власти во всех сегментах государственной и общественной жизни. 

В 2014 году начался новый этап самоуправленческой реформы, ознаменовавшийся наделением органов государственной власти субъектов Российской Федерации довольно широкими полномочиями по ключевым аспектам самоуправленческой проблематики. Для него характерна высокая степень централизации административных, политических и финансовых ресурсов, мощное влияние федерального центра, привлекшего регионы к реформированию института местного самоуправления. Создав необходимую нормативную базу, федеральный законодатель реализует новшества через субъекты Федерации, которые за непродолжительное время ревизовали часть муниципальных полномочий, начали процесс дробления имеющих районное деление городов на самостоятельные муниципальные образования, отменили прямые выборы глав муниципалитетов — это ключевые направления современной муниципальной реформы в России.

Действуя по федеральному шаблону, российские регионы формируют новый облик местного самоуправления, менее самостоятельного, с ограниченной компетенцией, не столь демократического в сравнении с недавним прошлым. Прежде чем сказать об этом подробнее, обратимся к конституционно-правовой конструкции участия субъектов Российской Федерации в регламентации местного самоуправления. Ведь именно государство должно быть тем субъектом, который вносит основной вклад в правовое регулирование местного самоуправления, и первым делом развитие местного самоуправления должно осуществляться на основе конституционных принципов [18, с. 127].

Участие субъектов Российской Федерации в регулировании отношений местного самоуправления: конституционно-правовая конструкция. Включение регионального компонента в механизм правового регулирования местного самоуправления обусловлено конституционной конструкцией совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, санкционировавшей обязательное участие регионов в «установлении общих принципов организации системы органов местного самоуправления» (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Анализ этой довольно громоздкой формулировки, в которой к тому же улавливается тавтология, позволяет сделать вывод, что предметом совместного ведения выступают «общие принципы», имеющие отношение к организации и функционированию муниципальных органов власти как в отдельности, так и в их совокупности. Буквальное прочтение данной нормы дает основание считать, что эти принципы распространяются исключительно на организационную сферу местного самоуправления, к регулированию которой как раз и допускаются субъекты Федерации.

Примеры такого толкования «общих принципов» дал КС РФ, признав в постановлении от 16.10.19972, что установленный федеральным законом порядок досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований является принципом, определяющим статус органов и должностных лиц местного самоуправления. Поскольку формулирование таких принципов относится к совместному ведению федеральных и региональных органов власти (ст. 72 Конституции РФ), федеральный законодатель имел полное право осуществлять собственное нормативное регулирование порядка прекращения полномочий. Между тем заявители настаивали на процедурном характере оспариваемой нормы, никоим образом не имеющей значение принципа.

Сколь велико ни было бы искушение квалифицировать «общие принципы» единственно в качестве организационных основ местного самоуправления, это все-таки не так. Принципы деятельности органов власти не могут не охватывать территориальные пределы их функционирования и подведомственности. Они не могут не касаться компетенции органов местного самоуправления в части фиксации принадлежащих ему предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий по их решению. А это, в свою очередь, напрямую связано с финансово-экономическими основами местного самоуправления. Словом, «общие принципы» объективно требуют расширительной трактовки, распространения своего влияния не только на организационную, но и на иные стороны данного института.

Дополнительным аргументом в пользу этого служит существующая с 1995 года практика принятия федеральных законов «об общих принципах организации местного самоуправления», нормы которых, как известно, регулируют самые разные аспекты самоуправленческих отношений. Соответствующий подход нашел отражение и в региональном законодательстве. Так, в ст. 87 Устава Свердловской области указывается, что местное самоуправление осуществляется на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов, установленных Конституцией РФ и федеральными законами1. Значит, и региональному законодателю не чужд максимально широкий взгляд на принципиальные устои местного самоуправления.

Возможно, мы имеем дело с несовершенством формулировки п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, которая (даже если это несовершенство с достоверностью подтвердится) вряд ли будет скорректирована в обычном порядке, т. е. путем внесения нормативных изменений. Выход известен: гибкое толкование «общих принципов» в первую очередь силами органов конституционной юстиции, «вырабатывающих и транслирующих в систему права интерпретированные доктринальные положения» [7, с. 33] — хорошо освоенный на практике прием, позволяющий избежать правки конституционного текста. Существует уверенность, что такое толкование неминуемо приведет к выводу о максимально широком содержании «общих принципов» местного самоуправления, представляющих собой совокупность конституционно-правовых норм, устанавливающих организационно-правовые, территориальные, функциональные и финансово-экономические начала муниципальной власти.

Собственно, такие соображения уже высказывались. В особом мнении к постановлению КС РФ от 30.05.19962  судья Э.М. Аметистов определил самоуправленческие принципы как совокупность двух групп конституционных норм. Первая вобрала установления, гарантирующие реализацию закрепленных в Конституции РФ основ местного самоуправления: его самостоятельность в пределах отведенных полномочий (ст. 12), осуществление самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131), запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133). Вторая включила нормы, составляющие основы конституционного строя России и гарантирующие права народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст. 3), участие в управлении государством непосредственно и через своих представителей (ч. 1 ст. 32), формирование выборных муниципальных органов (ч. 2 ст. 32).

Нет сомнений в том, что это верное направление в оценке «общих принципов», хотя нам они представляются еще более широкой категорией вследствие включения в них, помимо конституционных норм, установок текущего законодательства. Речь в первую очередь идет о нормах Закона № 131-ФЗ. Он изменил «расстановку сил» в правовом регулировании самоуправленческих отношений, заметно усилил роль федеральной власти в установлении не только общих положений местного самоуправления, но и многих его деталей, по существу дав понять, что принципы — категория многогранная и очень емкая. Под  стандарты принципов попали нормы, устанавливающие, к примеру, периодичность проведения заседаний представительного органа муниципального образования, сроки проведения его первого после выборов заседания (пункты 1.1, 1.2 ст. 35 Закона № 131-ФЗ). Казалось бы, нюансы, «мелочи», но приобретшие со временем значение принципа, а также «ответной реакции» федерального законодателя на имевшую место практику срывов депутатских заседаний, неоправданную оттяжку их проведения и т. п.

В конституционной конструкции совместного ведения федеральный законодатель оставил за собой регулирование львиной доли самоуправленческих правовых отношений. Общеизвестно, что компетенцию местного самоуправления в части предметов ведения разных типов муниципальных образований определяет исключительно Закон № 131-ФЗ. Корректируются предметы ведения только путем внесения изменений и дополнений в данный закон, и никак иначе (ч. 1 ст. 18). В ведении Российской Федерации находятся требования к территориальной организации местного самоуправления, типологии муниципальных образований, системе местных органов власти, системе и видам муниципальных правовых актов, механизму передачи муниципалитетам отдельных государственных полномочий, финансово-экономическим основам местного самоуправления. 

Правовой ресурс субъектов Федерации поначалу ограничивался санкционированным федеральным центром принятием региональных законов о наименовании органов местного самоуправления, об условиях контрактов для глав местных администраций, о регистре муниципальных правовых актов, границах самоуправляющихся территорий, преобразовании муниципальных образований, создании и упразднении поселений. Законами субъектов Федерации до сегодняшнего дня устанавливаются статусы (типы) муниципальных образований. Территориальная сфера местного самоуправления до недавнего времени оставалась, пожалуй, единственной, где субъекты Федерации были внушительно представлены собственными законами. Именно этот законодательный сегмент в конструкции совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составлял региональную часть правовой основы местного самоуправления в период 2004—2014 годов.

Совершенно не впечатляет круг муниципальных вопросов, находящийся в исключительном ведении органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ). Особенность этих вопросов в том, что они регулируются субъектами Федерации в силу принадлежащего им права, а не обязанности, возложенной федеральным законодательством. Примером такого регулирования может служить уже упоминавшийся Закон Тюменской области о местном самоуправлении. Прежде принятие таких законов вменялось субъектам Федерации в обязанность, теперь их появление целиком зависит от потребностей самого региона, т. е. это его право, а не обязанность.

Итак, предметом совместного ведения федеральных и региональных органов власти в части правового регулирования местного самоуправления являются его «общие принципы», представляющие собой объемный перечень конституционно-правовых норм, устанавливающих организационно-правовые, территориальные, функциональные и финансово-экономические основы муниципальной власти. Первенство в регламентации отношений местного самоуправления в границах совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) безоговорочно принадлежит Российской Федерации. При этом региональное регулирование осуществляется по воле федерального центра, с его разрешения и по его усмотрению. Регламентация местного самоуправления по инициативе собственно органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ) встречается крайне редко.

Законы субъектов Российской Федерации о территориальном устройстве местного самоуправления. В 1990-е годы  регионы подходили к выбору муниципальных территорий произвольно, руководствуясь большей частью предпочтениями губернаторов в этом вопросе. В итоге сложилась довольно пестрая муниципальная картина. Местное самоуправление, построенное исключительно на уровне районов, функционировало в 16 субъектах Федерации; в 37 регионах оно складывалось в районах и городах; на уровне районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах. В 5 регионах местное самоуправление строилось в сельских округах и поселках, еще в 2 — в городских районах и сельских округах. В 5 субъектах Федерации в тот период так и не сумели произвести «нарезку» муниципальных территорий [11, c. 41]. Всего тогда в Российской Федерации было создано 12 тыс. муниципалитетов.

Закон № 131-ФЗ привел к двукратному увеличению самоуправленческих территорий. В пик реформ (2006—2007 годы) их насчитывалось около 24,5 тыс. В последние годы наблюдается сокращение количества муниципальных образований за счет упразднения либо объединения небольших поселений, главным образом сельских, как самых недееспособных в экономическом отношении самоуправленческих территорий. По данным бывшего министра регионального развития России В. Басаргина, уже в 2010 году в стране было 23 940 муниципалитетов, на 1 января 2011 г. их стало еще меньше — 23 243 [8, с. 8]. Далее эта тенденция только набирала силу: в 2012 году в России насчитывалось 23 118 самоуправляющихся территорий, в 2013 — 23 001, а в 2014 — 22 7771. 

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ