Региональные механизмы системы управления высшего профессионального образования

К.В. МЕЩЕРИНОВА

В статье анализируются организация и механизмы управления региональной системой высшего образования в условиях модернизации образовательного процесса. Автор предлагает внести определенные изменения в Регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования.

Ключевые слова: система высшего профессионального образования, региональное управление, правовой мониторинг, взаимодействие федеральной и региональной власти, модернизация образовательного процесса.

В  современных условиях система образования является одним из социальных институтов, которые потенциально способны вывести страну из социокультурного и экономического кризиса[1]. 

Как отметил Президент РФ Д. Медведев в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., «решающую роль в формировании нового поколения профессиональных кадров должно сыграть возрождение российской образовательной системы. Ее прежние успехи были признаны во всем мире. Сегодня, несмотря на некоторые позитивные сдвиги, положение дел в образовании оставляет желать лучшего… И это становится самой серьезной угрозой нашей конкурентоспособности»[2].

В этой связи очевидна необходимость усиленного внимания со стороны государства к каждому элементу системы образования, расширение государственной поддержки исходя из стратегических интересов страны[3].  Особое значение в этом процессе приобретают управление и организация деятельности высших учебных заведений.  

Организация деятельности высшего учебного заведения представляет собой один из видов административной деятельности, характеризующей структурно-управленческие механизмы, направленные на выполнение государственных функций, осуществление которых невозможно без грамотного формирования различных структурных единиц[4].  Среди таких управленческих единиц все большее значение и самостоятельность приобретают региональные органы управления высшим профессиональным образованием.

Регионализации образования, как отмечает Л.А.  Миндибекова, способствуют следующие факторы:

· перемещение основной тяжести социально-экономических проблем из центра в регионы;

· стремление субъектов Российской Федерации к самостоятельности;

· снижение активности населения в межтерриториальных перемещениях;

· необходимость подготовки кадров, ориентированных на решение новых региональных,  политических, экономических и социальных задач;

· потребность в региональном центре научных и общественных идей, в открытой демократической площадке, в точке притяжения для учебных и научных учреждений, стремящихся к единению[5].

Возникновение у региональных властей новых задач и изменение содержания регионального управления ведут к росту количества проблем, связанных, прежде всего, с отсутствием должного правового регулирования, материального и кадрового обеспечения процесса образования и воспитания, а также с усложнением этого процесса.  В силу этого можно утверждать, что именно от качественного решения проблем высшего образования на региональном уровне в значительной степени зависят особенности высшего профессионального образования в стране[6]. 

Своевременным и актуальным представляется  исследование составляющих системы управления высшего профессионального образования в субъектах Российской Федерации.

При этом следует заметить, что само понятие «механизмы управления» представляется довольно сложным, комплексным явлением. Р.Ф. Абдеев дает следующее определение механизма управления: «Механизм управления есть закономерно возникшая в процессе эволюции специфически организованная форма движения материи, заключающаяся в целенаправленном многоцикличном преобразовании информации, в двух взаимосвязанных, замкнутых обратными связями (ОС) контурах и функционально реализующая как сохранение устойчивости, управляемого объекта, системы (I контур ОС), так и развитие, дальнейшее повышение уровня ее организации (или создание новых структур) путем отбора и накопления информации (во II контуре ОС)»[7]. 

Несмотря на то, что представленное выше определение носит общефилософский характер, тем не менее, посредством его анализа возможно раскрыть базовые элементы механизма управления[8]:

1) субъект управления (управляющий объект);

2) объект управления (управляемый объект);

3) цели и задачи управления;

4) методы и концепции управления.

Перенося указанные элементы в сферу образования, механизм системы управления высшим профессиональным образованием в обобщенном виде можно представить как множество взаимосвязанных элементов (звеньев), составляющих единое целое, реализующих процесс управления высшим профессиональным образованием для достижения поставленных целей управления.

Как правило, выделяют следующие основные требования к организации управления:

1. Адаптивность — приспособление к сложившимся условиям.

2. Оптимальность состава звеньев управления и взаимосвязей между ними в процессе управления.

3. Правомерность, равномерное распределение работ по звеньям и этапам.

4. Гибкость — восприимчивость к нововведениям, инновациям.

5. Соответствие целям управления.

6. Своевременность управленческого воздействия (оперативность).

7. Совершенствование-наличие и реализация потенциальных возможностей и опережающего развития.

8. Рациональное сочетание централизации и децентрализации, специализации и интеграции функций управления,

9. Бесперебойность и достоверность передачи информации (надежность).

10. Экономичность-достижение требуемой эффективности управления при минимальных затратах.

11. Гибкое и сбалансированное распределение обязанностей, прав и ответственности.

12. Исключение возвратно-поступательных действий, согласованность процедур и операций[9]. 

Внешними субъектами механизма системы управления высшими профессиональным образованием выступают государственные (федеральные и региональные) и муниципальные органы власти, а также общественные структуры. При этом управление высшим образованием рассматривается и как важная социокультурная функция государственных органов, определяющая многие перспективы развития общества[10], и традиционная миссия общественных структур. 

В субъектах Федерации управление высшим профессиональным образованием возлагается, как правило, на главу субъекта и отраслевой орган исполнительной власти. Например, в Республике Карелия действует Министерство образования[11], в Липецкой области — Управление образования и науки[12]. Объектом механизма системы управления выступает сфера высшего профессионального образования. Указанная категория несет в себе многоаспектную смысловую нагрузку: ее можно рассматривать, с одной стороны, как сферу жизнедеятельности субъектов, а с другой — как социально-экономическую систему, призванную обеспечивать условия жизнедеятельности субъектов и одновременно удовлетворять образовательные потребности человека, общества, государства.

В масштабе страны и общества сфера высшего профессионального образования представляет собой область общественной жизни, его подсистему; на уровне региона — социально-экономическую подсистему, являющуюся отраслью экономики и составным элементом социальной структуры территориального сообщества[13]. Предметом управления в рассматриваемой сфере зачастую выступают высшие учебные заведения (ВУЗы). Управление и организация деятельности ВУЗов находят свое место в аспекте формирования государственной политики по оптимизации высшей школы, поиска структурно-управленческой системы, действующей в рамках конкретного ВУЗа и в целом ВУЗов как единиц системы[14].

Что касается целей, задач, методов и концепций управления, то они характеризуются значительной мобильностью, зависят от многих политических, социальных и экономических факторов. Кроме того, они взаимосвязаны с уровнем управления.

Основными задачами системы управления высшим профессиональным образованием на региональном уровне на современном этапе являются:

1) обеспечение, совместно с федеральным уровнем управления образованием, перехода российской образовательной системы в новое качество — к образовательному федерализму, органически сочетающему в себе два встречных процесса: регионализацию и интеграцию образования, повышение уровня самостоятельности, комплексности образовательного развития регионов;

2) обеспечение конституционных прав граждан на образование, равенства их образовательных возможностей;

3) формирование региональной образовательной политики и региональных программ развития образования, их нормативно-правовое и финансово-экономическое обеспечение;

4) создание целостных региональных образовательных систем с едиными органами управления, координация деятельности всех компонентов этих систем;

5) организация межрегионального сотрудничества в сфере образования;

6) научно-методическое и информационное обеспечение образовательных учреждений;

7) поддержка и развитие инновационной деятельности в образовании, инновационных образовательных учреждений;

8) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров;

9) привлечение общественности (регионального сообщества) к решению проблем развития образования;

10) превращение образования (региональной системы образования) в действенный фактор социокультурного развития регионов[15].

Комплекс указанных задач возможно реализовать с помощью нормативных и организационно-управленческих условий, отвечающих интересам развития данной системы нормативных правовых актов. При этом главной задачей остается сохранение единого конституционного пространства, подразумевающего реализацию гарантий государственной целостности России, уважение человека, его прав и свобод.

Управление образованием в субъектах РФ в правовом отношении обеспечивается большой группой нормативных правовых актов различного уровня, базовыми при этом являются: Конституция РФ,  Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 — 2010 годы»,  а также конституции (уставы) субъектов РФ и региональные законы об образовании[16]. Региональные законы могут приниматься также по отдельным организационным, социальным, экономическим и финансовым вопросам деятельности образовательных учреждений (в том числе высшего профессионального образования). В ряде случаев такие региональные законы «компенсируют» недостатки федеральных законодательных актов, восполняют пробелы федерального образовательного права. 

Анализ современного регионального законодательства в сфере высшего профессионального образования позволяет выявить следующие тенденции[17]:

1) стадиальность в развитии регионального образовательного законодательства и формирование институтов, не характерных для федерального законодательства об образовании[18]; 

2) механическое заимствование при масштабном копировании региональным законодателем норм, закрепленных федеральным (если в 1990-х гг стремление субъектов Федерации к самостоятельности приводило к тому, что в вопросах правового регулирования они зачастую выходили за рамки своих полномочий, определенных статьями 71, 72 и 73 Конституции РФ, то на сегодняшний день региональный законодатель не в полной мере использует предоставленные ему возможности дополнения законодательства в сфере образования);

3) отсутствие стабильности и неполнота регулирования образовательных отношений (например, в Закон Владимирской области от 10 ноября 2006 г. №161-ОЗ «Об образовании»[19] изменения и дополнения вносились более десяти раз, аналогичная ситуация наблюдается и в Краснодарском крае[20]).

В силу этих недостатков представляется необходимым в каждом субъекте Российской Федерации внедрить механизмы правового мониторинга, провести систематизацию массива региональных нормативных правовых актов по вопросам образования на основе принципов соответствия правовых норм реально складывающимся отношениям, общим позициям формирования системы права, внутренней целостности и системности законодательства, современным требованиями юридической техники и правовой технологии. При этом, как отмечает Т.Я. Хабриева, «правовая диагностика, дающая возможность предвидеть, оценить и вовремя изменить в случае необходимости правовую ситуацию, сложившуюся в той или иной области административной реформы, требует крупных и новаторских правовых решений»[21]. В субъектах Федерации работа по организации правового мониторинга в основном проведена, однако его нормативная основа находится на начальном этапе своего развития и касается преимущественно определения статусных вопросов. Вместе с тем, например, законодатели Липецкой области приняли первый и единственный пока в России Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области»[22]. 

Что касается организационно-управленческих условий, то они находят свое отражение в следующих функциях управления высшим профессиональным образованием:

1. Функция принятия решений, которая реализуется в форме распоряжений, рекомендаций, приказов, планов и т.п.

2. Функция организации выполнения принятых решений, включающая в себя:

· доведение принятого решения до конкретного исполнителя, высшего учебного заведения;

· материально-техническое обеспечение выполнения решения;

·  согласование принятого решения с особенностями регионального развития и личностными установками исполнителя.

3. Функция предварительного, текущего и итогового контроля.

4. Функция координирования деятельности исполнителей на основе информации, полученной в ходе контроля.

5. Функция учета результатов деятельности, анализа и оценки ее эффективности на основании полученных результатов[23]. 

6. Функция разработки перспективных направлений развития системы высшего профессионального образования в регионе на основе обобщенных данных.

Исходя из вышеизложенного, региональный механизм системы управления высшего профессионального образования можно определить как организованную в соответствии с  Конституцией РФ, Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»  и иными федеральными и региональными нормативными правовыми актами  форму движения информации через принятие решений, согласование, контроль, координирование, учет результатов, оценку эффективности, планирование от региональных органов власти, направленную на обеспечение конституционных прав граждан на образование, равенства их образовательных возможностей, преобразование и повышение уровня сферы высшего профессионального образования, формирование региональной образовательной политики и региональных программ развития образования,  организацию межрегионального сотрудничества в сфере образования, поддержку инновационной деятельности в образовании, привлечение общественности к решению проблем развития образования, социокультурное развитие региона.

Проводимая в настоящее время административная реформа, по мнению Т.Я. Хабриевой, «одна из самых трудных в истории современной России, в том числе и потому, что до сих пор не удалось разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты… недостаточность имеющейся теоретической базы проявляется не только в отсутствии ясности в определении основных, базовых понятий, все большем приспособлении понятийного аппарата к нуждам отдельных законов, потере своей универсальности, но и в отсутствии ответов на ряд концептуальных, принципиально важных для практики вопросов (например, о соотношении рыночных и государственных механизмов регулирования, о формах взаимодействия между государством и структурами гражданского общества...)»[24].

Указанное относится не только к административной реформе в целом, но и ее составляющим. В частности, оптимально процесс модернизации управления  высшим образованием должен осуществляться с учетом индивидуальных особенностей субъектов Российской Федерации[25], т. е. в тесном единстве со средой: его направленность, цели, механизмы и их соотношения должны зависеть от социально-экономической среды, в которой он функционирует и развивается. При этом стратегически важно понимать, что управление осуществляется ни как разовая акция, ни как неизменное, а как непрерывный ход развития, качественного совершенствования в образовательной области, влияющий на всю региональную экономику и общество[26]. 

При анализе региональной политики в области высшего профессионального образования представляется возможным выделить несколько управленческих подходов, которые условно можно рассматривать как своеобразные управленческие модели:

· высшее образование — ведущий компонент развития культуры в регионе;

· высшее образование — один из компонентов регионального культурного и экономического развития;

· высшее образование не является существенным объектом регионального управления.

Первая управленческая модель, при которой администрация региона рассматривает высшее профессиональное образование как главный ресурс развития культуры и экономики, имеет значительное количество положительных аспектов, так как может способствовать быстрому и качественному развитию высшего образования. С другой стороны, недостаточно разработанные механизмы управления могут привести к серьезным проблемам в этой сфере. Так, поддержка новых высших учебных заведений и открытия факультетов должна сочетать в себе жесткий мониторинг качества образования. В противном случае может возникнуть ситуация, когда выпускники высших учебных заведений будут не в состоянии выполнять работу высокого уровня сложности.

Именно такая ситуация сложилась в России в настоящее время: наша страна «опередила многие развитые страны по показателю доли лиц с высшим… профессиональным образованием в структуре занятых в экономике… это не оказывает заметного влияния на развитие технологического уровня большинства российских предприятий, который в среднем остается невысоким»[27]. Впрочем, реализация этого варианта управленческой модели таит в себе также угрозу своеобразной заорганизованности и отказа от принципа общественно-государственного соуправления образовательными процессами, что в социальном государстве недопустимо[28]. Указанное отмечается и во многих региональных программах развития образования. Так, в Постановлении Правительства Калининградской области от  25 декабря 2006 г. № 979 «О целевой программе Калининградской области «Развитие образования на 2007—2011 гг.» неоднократно подчеркивается значение оперативного принятия мер, направленных на увеличение роли гражданского общества в развитии образования[29]. 

В то же время последняя из представленных управленческих моделей в современных российских условиях кажется более опасной, так как фактически попустительствует инерционным процессам, что в условиях отсутствия ресурсной поддержки способствует дезорганизации системы. Тем не менее, она со всеми очевидными недостатками преобладала на значительной части России на протяжении приблизительно 15 лет.

Основой же современного механизма повышения конкурентоспособности страны и конкретных регионов в сфере высшего образования становится инновационная идея развития. Она заключается в необходимости построения многофункциональной и комплексной системы взаимодействия разных уровней управления с постоянной адаптацией к внешней среде и повышением эффективности использования материальных, интеллектуальных и финансовых ресурсов[30].

В силу указанного наиболее оптимальной является вторая управленческая модель, которая, с одной стороны, рассматривает высшее профессиональное образование как важный объект управления, а с другой стороны, не злоупотребляет административными рычагами воздействия на него, позволяя ему быть гибким и восприимчивым к модернизационным процессам. При выборе данной управленческой модели необходимо также исключить ее нецелостность, что возможно сделать путем комплексного использования современных механизмов управления системой высшего профессионального образования.

Как отмечалось ранее, в рамках системы управления высшего профессионального образования существующий комплекс механизмов выполняет различные специфические функции. Причем этот комплекс не является закрытым, появление новых механизмо