Регистрационный учет как одно из средств урегулирования внутренней миграции

Л.В. ИВАНОВА,

начальник Центра подготовки специалистов по делам миграции Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России, майор милиции

Противодействие незаконной миграции — одна из важнейших задач, стоящих перед ФМС России и органами внутренних дел. Она сопряжена с вопросами законодательного регулирования, совершенствования таких институтов, как депортации и выдворения, создания центрального банка данных учета иностранных граждан, введения паспортно-визовых документов нового поколения. Оценивая положительно результаты эксперимента по функционированию в ряде субъектов Федерации иммиграционной инспекции, государство планирует продолжить работу в этом направлении.

В государствах—участниках СНГ, для которых нелегальная миграция также является проблемой, но, безусловно, менее насущной, чем для России, сформированы или создаются подразделения по противодействию незаконной миграции. Многое делается и для совершенствования работы постов иммиграционного контроля.

В России действует большое количество федеральных законов, подзаконных актов в области миграции. Россия взяла на себя обязательства следовать общепринятым принципам и нормам международного права и международных соглашений, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ включены в национальную правовую систему.

Трудности в правоприменительной практике миграционного законодательства будут множиться в связи с тем, что возникнут проблемы взаимодействия МВД России, ГУВД, УВД субъектов Федерации и сформированных территориальных органов ФМС России. Решению проблем будет способствовать и согласованность действий государств—участников СНГ. Однако многие принятые документы не выполняются, особенно это касается унификации и сближения национальных законодательств, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организацию контроля, синхронизацию визовой политики в отношении граждан, въезжающих из третьих стран, а также объединение усилий в борьбе с незаконной миграцией. Для обеспечения единых подходов в реализации миграционной политики высказывается предложение о принятии модельных законов.

Считается, что все проблемы, связанные с внутренней миграцией российских граждан, решены с точки зрения как законодательства, так и правоприменительной практики. Но это не так. Более того, решение этих проблем стало бы хорошей основой для становления системы миграционного учета иностранных граждан.

Круг проблем сосредоточен в области регистрационного учета граждан, который должен базироваться на принципах обязательности и платности, носить уведомительный характер, способствовать реализации прав граждан на свободу передвижения, вместе с тем быть действенной мерой в обеспечении общественного порядка, государственной и национальной безопасности.

Право только тогда имеет смысл, когда существует механизм его реализации. Закрепив право гражданина России на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, государство вменило ему в обязанность регистрироваться по месту пребывания, жительства, введя регистрационный учет. Внутренняя миграция если не активизируется, то остается на прежнем уровне. Об этом свидетельствует официальная статистика. Так, по данным ФМС России, в 2005 году по месту жительства было зарегистрировано 11 297 965 человек, по месту пребывания — более 4 029 907 человек.

Что же мешает гражданам выполнить свою обязанность зарегистрироваться при существующем в стране уведомительном порядке регистрации? К числу основных препятствий можно отнести следующие: неразграничение процессов вселения и регистрации; искусственные препятствия по сбору согласий, подсчету метров в случаях, когда это не предусмотрено; сроки регистрации по месту пребывания. По сути, все это напоминает разрешительный порядок, а это уже не регистрация, а прописка.

Центр подготовки специалистов по делам миграции ВИПК МВД России проводит исследования по различным вопросам, связанным с миграцией, в том числе регистрационного учета граждан. С этой целью была разработана анкета, позволяющая проанализировать концептуальные вопросы осуществления регистрационного учета, административной ответственности граждан, проблемы правоприменительной практики.

Интересно сопоставить законодательное регулирование и практику его применения. Респонденты отвечали на два вопроса.

«Как Вы думаете, существует ли разница в законодательном регулировании процессов ранее существовавшей прописки и регистрации?»:

· да, существует — 65%;

· принципиальной разницы нет — 30%;

· затруднились ответить — 5%.

«Как Вы думаете, существует ли разница в реальном осуществлении процессов прописки и регистрации?»:

· да, существует — 50%;

· принципиальной разницы нет — 45%;

· затруднились ответить — 5%.

Ответы позволяют сделать два вывода. Во-первых, в основном существует принципиальное понимание сущности законодательства, его новых подходов. Во-вторых, как только речь заходит о правоприменении, респонденты подтверждают ранее высказанную мысль о существовании ограничений, часто в завуалированной форме.

Необоснованные ограничения приводят к нарушениям прав граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Граждане, столкнувшиеся с бюрократическими барьерами, предпочитают жить без регистрации. Очевидны отрицательные последствия этого явления. Регистрационный учет — действенная мера по установлению преступников и лиц, находящихся в розыске, выявлению лиц, представляющих оперативный интерес. Не следует забывать при этом об угрозах и вызовах, в частности о терроризме.

Во многом серьезнейшим препятствием объективного учета граждан является отсутствие централизованной базы данных по всем зарегистрированным. Это приводит к двойному учету, не способствует упорядочению учета населения, не содействует рациональному размещению производительных сил и трудовых ресурсов и тем самым не обеспечивает защиту прав и законных интересов личности, не позволяет эффективно работать механизму выявления и розыска лиц, подозреваемых в совершении преступлений и административных правонарушений, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, а также уклоняющихся от исполнения уголовного наказания.

Гражданин России может быть зарегистрирован и снят с учета по нескольким адресам (в том числе по месту пребывания). Так, в 2005 году зарегистрировано по месту жительства 11 297 965 человек, снято с учета — 6 672 106 человек.

В 2004 году законодатель ввел норму о проживании гражданина без регистрации до 90 дней. Казалось бы, это должно только способствовать реализации прав и свобод граждан. Однако с чем мы сталкиваемся? Вряд ли речь идет о людях, приехавших в гости. Граждане России в поисках работы приезжают в столичный регион, Московскую область и ряд других регионов, не регистрируются; работодатель освобожден от всякой ответственности за прием граждан России без регистрации (ранее существовала административная ответственность за прием на работу без регистрации). Приезжающие селятся на стройках, оказываются в абсолютно непригодных для проживания условиях. Во многом их положение не отличается от положения иностранных мигрантов.

Все это в конечном счете приводит к невыполнению одной из главных задач регистрации — статистическому учету населения. Именно эту задачу поставили на первое место респонденты опроса (70%); на втором месте — условие для реализации прав граждан (20%); на третьем — обеспечение безопасности (10%).

Не осуществляется рациональное размещение трудовых ресурсов (как при этом устанавливаются квоты на привлечение иностранной рабочей силы?), планирование и развитие инфраструктуры. Может ли идти речь о взвешенных подходах к процессам добровольного переселения соотечественников, приему трудовых мигрантов?

Во многих странах не существует систем регистрационного учета собственных граждан. Но поиск гражданина (если требуется контроль) осуществляется принципиально иными способами, которые в силу слабого материально-технического оснащения пока не доступны для нас. Это подтверждают следующие ответы респондентов на вопрос «В чем, на Ваш взгляд, главная проблема в осуществлении регистрационного учета?»:

· несовершенство законодательства — 42%;

· неэффективность деятельности ФМС России — 3%;

· личная позиция гражданина — 12%;

· слабое материально-техническое оснащение — 36%;

· плохая работа лиц, ответственных за регистрацию, — 7%.

Ожидаемым был выбор ответов «слабое материально-техническое оснащение», «несовершенство законодательства».

Отказ гражданину в регистрации (что незаконно) объясняется стремлением сократить поток приезжих, навести порядок, защитить чьи-то интересы и т. д. Очень часто сотрудники сетуют на законодательство, вернее, его несовершенство. Зная об этом, респондентам был задан вопрос: «Расширили бы Вы существующий в ст. 8 Закона РФ “О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” перечень ограничений на свободу передвижения?» 70% опрошенных считают, что перечень достаточный, 30% — затруднились ответить. Полученные результаты показали отсутствие четкой позиции о возможности совершенствования законодательства.

При тенденции либерализации законодательства стал очевиден тот факт, что эффективный контроль за соблюдением правил регистрации, которым должна была сопровождаться либерализация, практически неосуществим. Исключив предупреждение как административную ответственность из ст. 19.15 КоАП РФ (60% опрошенных — за его возвращение), законодатель повысил штрафы. Однако трудно доказать, что гражданин живет без регистрации по месту пребывания. Мало того что 90 дней можно находиться без нее, действует принцип презумпции невиновности, так еще формулировка «по истечении указанного срока» (см. Постановление Правительства РФ от 22.12.2004 № 825 «О внесении изменений в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713») очень неопределенна и создает поле для маневра гражданину.

Интересно проанализировать ответы на вопрос «Как Вы думаете, кто из перечисленных лиц может сыграть наибольшую роль в предупреждении правонарушений по ст. 19.15 КоАП РФ?»:

· участковые уполномоченные милиции — 55%;

· сотрудники ФМС России — 25%;

· должностные лица, ответственные за

регистрацию, собственники жилых помещений — 10%;

· сами граждане — 10%.

По мнению опрошенных, главную роль в предупреждении проживания граждан без регистрации призваны сыграть участковые уполномоченные милиции. Сами граждане или лица, ответственные за их регистрацию, не являются главным фактором, обеспечивающим осуществление регистрационного учета, сталкиваются на практике с массой

неудобств, начиная от требований большого количества ненужных документов и заканчивая несовершенством организации этого процесса.

Не в нашей компетенции устранять социально-экономические причины миграции. Даже при улучшении качества жизни люди будут продолжать менять места пребывания и проживания. Однако нужно стремиться к усовершенствованию правового регулирования и осуществления регистрационного учета. Для того, чтобы учет стал действенной мерой, необходимо:

· четко и неукоснительно соблюдать законодательство, при этом акцент делать на заявленном уведомительном характере регистрационного учета;

· при трудоустройстве гражданам обязательно предоставлять жилье из специализированного жилищного фонда, что устранит препятствия их регистрационного учета;

· улучшить материально-техническое оснащение деятельности подразделений ФМС России, создать центральный банк данных регистрационного учета российских граждан;

· осуществлять действенный контроль за соблюдением правил регистрации, устранить из законодательства расплывчатые формулировки;

· активизировать процесс повышения квалификации и профессиональной подготовки сотрудников, осуществляющих регистрационный учет граждан и контроль.