Регламент контрольно-счетного органа муниципального образования как источник регулирования его организации и деятельности

УДК 342.55:340.130.567

Страницы в журнале: 42-48

И.Г. Федоров,

аспирант Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Новосибирск abdurazakov1982@gmail.com

Анализируются положения законодательства, определяющие предмет правового регулирования регламента контрольно-счетного органа муниципального образования и других муниципальных нормативных правовых актов, а также  практика муниципального нормотворчества в муниципальных образованиях Сибирского  федерального округа. Регламент контрольно-счетного органа муниципального образования рассматривается в качестве источника правового регулирования организации и деятельности этого органа.  Впервые предпринята попытка раскрыть содержание понятия «регламент контрольно-счетного органа муниципального образования» и дать определение этого понятия. 

Ключевые слова: контрольно-счетные органы муниципальных образований, источники правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, регламент контрольно-счетного органа муниципального образования.

Вопрос об источниках регулирования организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования в условиях становления муниципального бюджетного контроля представляет особый интерес, поскольку правовое регулирование наряду с иными условиями развития указанной сферы оказывает определяющее влияние на использование местных ресурсов для эффективного развития муниципальных образований.

Согласно нормам Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее — Закон № 6-ФЗ) по общему правилу правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется федеральным законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами.

В Законе № 6-ФЗ определяется, какие именно вопросы и какими муниципальными правовыми актами регулируются. Согласно Закону № 6-ФЗ регламентом контрольно-счетного органа муниципального образования регулируются следующие вопросы:

— компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) контрольно-счетного органа муниципального образования (ч. 10 ст. 5);

— порядок направления контрольно-счетными органами запросов о предоставлении информации (ч. 2 ст. 15);

— порядок опубликования в средствах массовой информации или размещения в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетных органов (ч. 3 ст. 19).

Указанные вопросы регулируются также нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, муниципальными нормативными правовыми актами. При этом законодатель устанавливает следующее соотношение названных видов нормативных правовых актов: вопрос, предусмотренный ч. 10 ст. 5, регулируется нормативным правовым актом представительного органа и (или) регламентом контрольно-счетного органа; вопросы, предусмотренные ч. 2 ст. 15 и ч. 3 ст. 19, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами, нормативными правовыми актами представительного органа и регламентом контрольно-счетного органа.

Проблема определения правовой природы и сущности регламента контрольно-счетного органа муниципального образования специально не исследовалась. В то же время, например, Ю.А. Крохина отмечает, что в деятельности контрольно-счетных органов возникают вопросы, связанные с принятием регламента и обусловленные неопределенностью его правового статуса [9, с. 19].

Обратимся к содержанию понятий  «регламент» и «сущность». Сущность есть суть вещи, совокупность ее существенных свойств, в отличие от меняющихся и второстепенных ее черт [22, с. 444]. Регламент (франц. reglement от regle — правило) — устав, свод правил, устанавливающий порядок работы или деятельности [4, с. 926], правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности [19, с. 662]. Из приведенных определений понятия «регламент» следует, что ключевым его признаком является содержание в нем правил, которыми регулируется порядок деятельности. Однако с точки зрения юридической науки данные определения не позволяют выделить регламент из ряда схожих явлений, поскольку наличие норм в нормативном правовом акте есть его конституирующий признак. Регулирование порядка какой-либо деятельности является более характерным признаком и согласуется с аналогичным предметом регулирования, указанным законодателем в качестве основного для регламента контрольно-счетного органа, но в то же время существует множество правовых актов, регулирующих порядок какой-либо деятельности. Однако приведенные определения относят регламент к числу актов, содержащих нормы поведения, и очерчивают сферу их воздействия, т. е. задают ориентиры для определения интересующего понятия, признаки которого следует сопоставлять с признаками нормативного правового акта.

В юридической литературе отмечается, что понятие муниципального нормативного правового акта в законодательстве отсутствует [3, с. 54—58].

В теории права под нормативным правовым актом понимается правовой акт, принятый полномочным на то органом и содержащий правовые нормы, т. е. предписания общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение [10]. Из данного определения вытекают несколько признаков нормативного правового акта. Вообще определение понятия нормативного правового акта не вызывает проблем, и существенные признаки этого акта содержатся в материалах судебной практики. Так, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [8]. Все эти признаки можно разделить на две группы, первая из которых касается субъекта, издавшего нормативный правовой акт, а вторая раскрывает обязательные признаки содержащихся в нем норм.

В специальной литературе указываются сущностные признаки регламента органа муниципального образования, относимые к регламенту контрольно-счетного органа муниципального образования и позволяющие определить его правовую природу. Так, С.А. Авакьян, затрагивая вопрос об источниках муниципального права, отмечает, что в практике встречаются регламенты представительных органов муниципального образования, местных администраций и других органов местного самоуправления. Регламент он называет процедурно-процессуальным документом [11]. В работе Д.И. Голушкова, посвященной регламенту представительных органов муниципальных образований, отмечается, что регламент определяет процедуру принятия решения коллегиальным органом и позволяет принять решение несмотря на наличие диаметрально противоположных позиций по тому или иному вопросу [6].

Закон № 6-ФЗ системно не определяет предмет регулирования регламента контрольно-счетного органа. В его тексте встречаются лишь упоминания об отдельных вопросах, которые могут или должны быть урегулированы регламентом. Думается, что назначение регламента контрольно-счетного органа в целом не сводится лишь к регулированию деятельности коллегии контрольно-счетного органа муниципального образования, но в отмеченной части регламент может отвечать критерию, который выделил Д.И. Голушков.

К.А. Гринченко, рассматривая источники муниципального права, выделяет группу муниципальных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих по поводу внутриорганизационной деятельности самих органов местного самоуправления, именует их локальными и признает за ними свойства нормативности [7]. Иллюстрируя свой тезис, К.А. Гринченко в качестве примера не называет регламент контрольно-счетного органа, но совершенно очевидно, что регламент контрольно-счетного органа регулирует вопросы, касающиеся организации деятельности данного органа.

А.Н. Козырин относит регламент Счетной палаты РФ и регламенты контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации к числу локальных нормативных актов, а регламенты контрольно-счетных органов муниципальных образований — к локальным актам, принимаемым самими контрольно-счетными органами, которыми осуществляется правовое регулирование деятельности указанных органов [8, с. 20].

Не совсем ясно, какое именно содержание вкладывают А.Н. Козырин и К.А. Гринченко в свойство локальности регламента контрольно-счетного органа. Думается, что с предположением о его локальном характере нельзя согласиться, поскольку К.А. Гринченко указывает в качестве признака локальности ограниченность такого нормативного акта узкой территорией его действия, пределами одной организации. Представляется, что регламент контрольно-счетного органа не ограничивается в своем регулирующем воздействии только внутренними вопросами указанного органа, его «территорией», и осуществляет регулирующее воздействие на поведение всех субъектов правоотношений, где одной из сторон является контрольно-счетный орган, на территории всего муниципального образования.

Исходя из указанного в Законе № 6-ФЗ круга вопросов, регулируемых регламентом контрольно-счетного органа, и упоминания регламента в качестве альтернативы нормативному правовому акту представительного органа муниципального образования при регулировании данных вопросов, можно сделать вывод о придании законодателем регламенту контрольно-счетного органа муниципального образования качества нормативного правового акта и распространении действия его норм на круг субъектов, внешних по отношению к нему. Не совсем верным в данном случае является использование при определении пределов действия локального нормативного правового акта категории «территория», поскольку этот нормативный акт будет действовать на всей территории муниципального образования, имея лишь ограничение по сфере действия.

Как было отмечено ранее, ученые, затронувшие данный вопрос, считают, что регламенты контрольно-счетных органов муниципальных образований принимаются самими контрольно-счетными органами. В Законе № 6-ФЗ отсутствует прямое указание на орган, который принимает регламент контрольно-счетного органа муниципального образования. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) не включает в систему муниципальных правовых актов регламент контрольно-счетного органа муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 17, статьям  43 и 44 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования наделяются собственной компетенцией не только по решению вопросов местного значения, но и по вопросам правотворческой деятельности (как способу реализации своей основной обязанности решать вопросы местного значения) [2].

Исходя из указанных норм права, контрольно-счетный орган обладает полномочием на издание муниципальных правовых актов, поскольку в соответствии со статьями 14, 15 и 16 Закона № 131-ФЗ в его компетенцию входит решение вопросов местного значения. Думается, что при этом контрольно-счетный орган муниципального образования не будет вмешиваться в сферу деятельности представительного органа муниципального образования, основной функцией которого является нормотворчество.

Некоторые ученые предлагают особо выделить в качестве предмета правового регулирования вопросы организации деятельности органов местного самоуправления [23, с. 18—23].

В практической деятельности органов местного самоуправления вопрос об органе, принимающем регламент контрольно-счетного органа, решается весьма разнообразно. В муниципальных образованиях — центрах субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округ, складывается следующая практика: регламент может приниматься решением представительного органа муниципального образования [16], коллегией [21] или председателем [17] контрольно-счетного органа муниципального образования. Причем контрольно-счетный орган муниципального образования принимает регламент своей деятельности самостоятельно в подавляющем большинстве случаев.

Таким образом, практика муниципальной деятельности выявляет возможность дифференцированного подхода к решению вопроса об органе, принимающем регламент контрольно-счетного органа муниципального образования, и вызванную этим необходимость урегулирования указанного вопроса во избежание ситуаций принятия акта неправомочным органом.

Законодатель не определяет прямо орган, полномочный принимать регламент контрольно-счетного органа муниципального образования, но очерчивает некоторые вопросы, входящие в предмет регулирования муниципальных правовых актов, отнесенных к источникам регулирования организации и деятельности контрольно-счетных органов.

Согласно пунктам 5 и 9 ч. 1 ст. 44 Закона № 131-ФЗ лишь наименование и полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования, порядок осуществления контроля за исполнением местного бюджета должны определяться уставом муниципального образования. В соответствии с ч. 6 ст. 3 Закона № 6-ФЗ наряду с наименованием, полномочиями и составом порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с данным законом.

Из упомянутого перечня вопросов наибольший интерес представляет порядок деятельности контрольно-счетного органа, поскольку в зависимости от содержания используемого законодателем термина может быть определен орган, принимающий регламент контрольно-счетного органа муниципального образования.

Деятельность определяется как занятия, труд, работа каких-нибудь органов, а также сил природы [19, с. 160]. В этимологическом словаре деятельность также определяется через схожий синонимичный ряд [24, с. 214, 222]. Деятельность — понятие, фиксирующее в своем содержании акт столкновения целеполагающей воли субъекта с одной стороны и объективных закономерностей бытия — с другой. В зависимости от их свойств, соотношения выделяются разновидности деятельности [12, с. 311]. Порядок — правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь; последовательный ход чего-нибудь; правила, по которым совершается что-нибудь [19, с. 612].

Как видно, значение слова «деятельность» определяется через самый широкий круг явлений, т. е. какое-либо ясное его толкование отсутствует. Думается, что это вызвано его широким значением, которое отражает любую активность субъекта. В то же время законодатель употребляет этот термин в тексте закона, что определяет возможность его применения в практической деятельности и наличие сопряженных с этим проблем.

Таким образом, порядок деятельности как предметная сфера регулирования может быть представлен в виде процесса, определенной последовательности осуществления контрольно-счетным органом муниципального образования своих функций и отнесен законодателем к сфере регулирования нормативного правового акта представительного органа муниципального образования. Этот предмет регулирования в некоторой степени является всеобъемлющим и неопределенным.

Как отмечалось выше, регламент является процедурно-процессуальным документом, регулирующим порядок деятельности. Поскольку законодатель при конструировании правовых норм использует слишком широкие по объему понятия, при поверхностном рассмотрении это позволяет сделать вывод, что регламент контрольно-счетного органа муниципального образования, имеющий своим назначением регулирование порядка деятельности, исходя из требований ч. 6 ст. 3 Закона № 6-ФЗ является нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Но в соответствии с упомянутой нормой, носящей диспозитивный характер, порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования может быть урегулирован только уставом муниципального образования. Значимость общественных отношений, складывающихся в сфере осуществления муниципального бюджетного контроля, не вызывает сомнений, однако сомнительным является целесообразность отведения данному вопросу весьма объемной части устава муниципального образования. Так, представляется, что порядок деятельности является достаточно широкой сферой правового регулирования и охватывает весь комплекс активности контрольно-счетного органа муниципального образования. В данном случае регламент контрольно-счетного органа муниципального образования как обязательный источник правового регулирования деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования так или иначе затронет порядок деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования.

Следует также учитывать, что, согласно нормам Бюджетного кодекса РФ, отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на муниципальном уровне регулируются муниципальными правовыми актами только представительных органов муниципальных образований. Уставы муниципальных образований в данной норме не упоминаются.

Круг вопросов, входящих в предмет регулирования устава муниципального образования, определен Законом № 131-ФЗ. Закон № 6-ФЗ не называет определенный предмет регулирования в сфере организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований для регламента контрольно-счетного органа и нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования. Законодатель в данном случае избрал путь фрагментарного изложения отдельных вопросов в тексте Закона № 6-ФЗ, т. е. существующее нормативное регулирование не позволяет определить орган, правомочный принимать регламент контрольно-счетного органа муниципального образования.

Однако законодатель при выделении предметов регулирования нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования и регламента контрольно-счетного органа муниципального образования указывает, что некоторые вопросы регулируются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и регламентом контрольно-счетного органа, т. е. по воле законодателя регламент не является нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При противоположном подходе названные выше нормы законодателю следовало бы сконструировать иначе.

О причинах, по которым один и тот же вопрос регулируется разными нормативными правовыми актами, в тексте Закона № 6-ФЗ не говорится. В теории права нормативные правовые акты могут быть классифицированы в зависимости от органа, их принявшего, либо в зависимости от предмета регулирования [1]. Если один и тот же вопрос будет урегулирован двумя нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, то очевидно, что предмет этих актов должен отличаться. В данном случае это возможно за счет различной степени детализации регулирования. Но при этом остается неясным вопрос о необходимости принятия представительным органом помимо нормативного правового акта, посвященного контрольно-счетному органу муниципального образования, еще и регламента последнего органа, — ведь все вопросы можно урегулировать в одном нормативном правовом акте. Это также свидетельствует в пользу возможности принятия регламента самим контрольно-счетным органом.

Думается, что само по себе выделение такой разновидности источника регулирования, как регламент вызвано попыткой выделения нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность контрольно-счетного органа муниципального образования с разной степенью детализации такого регулирования. Например, в положениях о контрольно-счетных органах часто определяются полномочия всего органа в целом, а в регламентах контрольно-счетного органа того же муниципального образования уже определяется правовой статус конкретных должностных лиц [17; 18; 21]. Безусловно, осуществление правового регулирования является прерогативой представительного органа муниципального образования. В противовес данному положению в ч. 4 ст. 3 Закона № 6-ФЗ содержится норма, согласно которой контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Таким образом, действующее законодательство не позволяет сделать вывод об органе, правомочном принимать регламент контрольно-счетного органа. При отсутствии явного указания на такой орган нормы, косвенно затрагивающие данный вопрос, содержат слишком широкие по объему понятия либо противоречат друг другу. Так, БК РФ в иерархии нормативных правовых актов занимает более высокое место по сравнению с Законом № 6-ФЗ, и нормы последнего нормативного правового акта по вопросам регулирования контроля за исполнением бюджета не должны противоречить нормам, имеющим высшую юридическую силу. В то же время следует учитывать, что нормы Закона № 6-ФЗ направлены преимущественно не на построение контрольной стадии бюджетного процесса даже в части определения статуса ключевых участников процесса, а на организацию деятельности контрольно-счетных органов.

Думается, что регламент контрольно-счетного органа также характеризуется этой направленностью. В любом случае,  следует учитывать не только нормативно-правовое регулирование этого вопроса, которое не отличается определенностью, но и сложившуюся муниципальную практику, а также доктринальные разработки, которые допускают возможность принятия регламента контрольно-счетного органа самим органом.

Подводя итог, необходимо отметить, что рассматривать контрольно-счетный орган муниципального образования в качестве субъекта, принимающего свой регламент, позволяет системное толкование названных выше правовых норм, а также проявления сущности регламента контрольно-счетного органа. Вторая группа основных признаков регламента контрольно-счетного органа муниципального образования в качестве нормативного правового акта очерчена законодателем в Законе № 6-ФЗ путем перечисления вопросов, входящих в предмет регулирования регламента.

Таким образом, регламент контрольно-счетного органа муниципального образования может быть определен как нормативный правовой акт, принятый контрольно-счетным органом муниципального образования с целью детализации регулирования порядка деятельности контрольно-счетного органа,  в том числе компетенции и порядка работы коллегиального органа (коллегии), порядка направления запросов о предоставлении информации и вопросов опубликования или размещения информации о его деятельности.

С целью совершенствования правового регулирования организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования, более системного изложения норм, посредством которых осуществляется такое регулирование, представляется возможным включить приведенное определение в текст Закона № 6-ФЗ.

Список литературы

1. Абдулаев М.И. Теория государства и права: учеб. для высших учебных заведений. М.: Магистр-Пресс, 2004. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: моногр. Екатеринбург: УрГЮА, 2012.  Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Баранов П.М. О проблеме полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 54—58.

4. Большой толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. М.: АСТ; Астрель, 2004. С. 926.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. Голушков Д.И. Некоторые вопросы правового регулирования правотворческой деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2014.

7. Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации / под ред. С.Е. Чаннова. М.: ДМК Пресс, 2015.

8. Козырин А.Н. Правовые основы государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации // Реформы и право. 2014. № 1. С. 20, 66—76.

9. Крохина Ю.А. Реализация Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»: науч.-метод. пособие. М.: НИИ СП, 2011. С. 19.

10. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. М.: Юристъ, 2004.

11. Муниципальное право России: учеб. / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

12. Новейший философский словарь. 2-е изд. М.: Интерпрессервис, 2011. С. 311.

13. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: федер. закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Об утверждении Регламента Контрольно-счетной палаты города Улан-Удэ: решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 08.12.2011 № 502-39 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Об утверждении Регламента Контрольно-счетной палаты города Омска: приказ Контрольно-счетной палаты города Омска от 28.02.2012 № 14-О // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. Об утверждении регламента контрольно-счетной палаты города Красноярска: решение Коллегии Контрольно-счетной палаты города Красноярска от 10.04.2014 № 5. URL: http://krasksp.ru/normative/localacts/ (дата обращения: 22.12.2015).

19. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка / под общ. ред. Л.И. Скворцова. М.: Оникс, 2006. С. 160, 612, 662.

20. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» / А.А. Бельтюкова, В.Ю. Вобликов, Ю.В. Гинзбург и др.; под ред. А.А. Ялбулганова. СПС «КонсультантПлюс», 2011.

21. Регламент контрольно-счетной палаты города Кемерово: протокол от 01.06.2015 № 7. URL: http://kemksp.ru/base/reglament-kontrolno-schetnoj-palatyi-goroda-kemerovo.html (дата обращения: 22.12.2015).

22. Философский энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 444.

23. Шаломенцева Е.Г. Проблемы совершенствования системы муниципально-правового регулирования // Юридический мир. 2009. № 9. С. 18—23.

24. Этимологический словарь современного русского языка: в 2 т. Т. 1. М., 2010. С. 214, 222.