Регулирование вопроса трансграничной поставки телекоммуникационных услуг в рамках ВТО (на примере дела США—Мексика)

И.И. ЗЕНКИН,

кафедра публичного права Всероссийской академии внешней торговли

В данной статье рассматривается вопрос регулирования трансграничной поставки телекоммуникационных услуг в рамках ВТО. Примером послужило дело США—Мексика, рассмотренное органом по разрешению споров ВТО.

Ключевые слова: ВТО, орган по разрешению споров, ГАТС, трансграничная поставка услуг, телекоммуникационные услуги.

Regulation of transnational delivery of telecommunication services within the WTO frameworks (on an example of USA vs. Mexico case)

This article describes the problem of regulation of transnational delivery of telecommunication seervices within the frameworks of WTO. USA vs. Mexico case solved by WTO's disputes settlement body was used as an example.

Keywords: WTO, Dispute settlement body, GATS, transnational delivery of services, tariffs, telecommunication services.

В  рамках системы ВТО действует прецедентное право. Исходя из пункта 2 статьи 3 Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров [2], «члены признают, что система урегулирования споров имеет целью… вносить ясность в отношении действующих положений» международных договоров системы ВТО. Это делает крайне важным и практически значимым изучение любого дела, рассмотренного в рамках ОРС ВТО. Дело  США против Мексики по вопросам о мерах, затрагивающих телекоммуникационные услуги, стало первым делом в рамках Органа по разрешению споров (ОРС) ВТО, предметом которого была торговля услугами. Это было также первое дело, в рамках которого анализировались телекоммуникационные ус-луги. В результате отдельные положения решения ОРС ВТО по данному спору сейчас являются составными элементами права ВТО в области телекоммуникаций.

В рамках данной статьи нас интересует только один аспект этого спора: установление неспособности Мексики обеспечить (на трансграничной основе) межсетевое взаимодействие крупного мексиканского поставщика телекоммуникационных услуг (компании Telmex) с поставщиками из США, что поможет нам раскрыть суть понятия «трансграничная по-ставка» с точки зрения ВТО.

Требования США относились (в интересующем нас аспекте данного спора) к признанию способа поставки, применявшимся американскими поставщиками телекоммуникационных услуг в Мексику, способом поставки по ГАТС, известному как трансграничная поставка. Под трансграничной поставкой услуг, исходя из пункта 2(а) статьи I ГАТС, понимается поставка услуг с территории одного члена ВТО на территорию другого члена ВТО.

В процессе слушания дела Мексика не согласилась с тем, что имела место трансграничная поставка. По ее мнению, рассматриваемые в деле услуги не поставлялись трансгранично, так как один оператор передавал другому (иностранному) оператору трафик на границе, а не поставлял его самостоятельно в пределах территории другого государства (например, через свой филиал). Для трансграничной (в соответствии с пунктом 2а статьи I ГАТС) передачи разговорной речи и текстов пользователя поставщик, по мнению Мексики, должен сам передавать их в пределах территории другого члена ВТО. Мексика полагала, что передача трафика на границе равносильна предостав-лению телекоммуникационных услуг с использованием только половины канала, при том, что такая поставка вообще не регулируется ГАТС. Только предоставление услуг при ис-пользовании всего канала, то есть «сквозная» поставка одним и тем же оператором, является трансграничной поставкой в значении пункта 2 (а) статьи I ГАТС.

Специальная группа не согласилась с подобной трактовкой трансграничной поставки по отношению к телекоммуникационным услугам. По ее мнению, трансграничная поставка телекоммуникационной услуги включает в себя и ее поставку до территории этого государства с присоединением на границе к иностранному оператору. Логика анализа проблемы «трансграничности» телекоммуникационной услуги Специальной группой может быть сведена к следующему.

1. Подпункт 2(а) статьи I ГАТС содержит определение трансграничной поставки (или первого способа поставки) услуг. Речь идет о поставке услуг с территории одного члена на территорию другого члена. Подпункт 2(а) ничего не говорит о поставщике услуг, а равно не содержит указания на то, где такой поставщик услуги должен осуществлять деятельность или присутствовать на территории того члена ВТО, куда поставляется услуга. Таким образом, место, где сам поставщик осуществляет деятельность или присутствует, не имеет прямого отношения к определению трансграничной поставки.

2. Формулировка подпункта 2 (а), в которой не содержится указаний на присутствие поставщика, принципиально отличается от описаний способов поставки в подпунктах 2(с) («коммерческое присутствие») и 2(d) («перемещение физических лиц»). В этих случаях присутствие поставщика на территории, где происходит поставка услуги, специально конкретизируется. Следовательно, в тех случаях, когда для определения конкретного способа поставки требуется присутствие поставщика, это явно фиксируется в ГАТС.

3. Еще одним доказательством того, что трансграничная поставка рассматриваемых услуг не предусматривает присутствия поставщика по обе стороны границы, является определение «телекоммуникационной услуги общего пользования», которое содержится в Приложении к ГАТС по телекоммуникациям. Эти услуги включают в себя передачу в реальном времени предоставленной пользователем ин-формации между двумя или более пунктами без изменения формы или содержания этой информации между начальным и конечным пунктом передачи (пункт 3(в) Приложения).

Данное определение включает в себя два таких взаимосвязанных элемента, как сама передача, и то, что передается (информация). По мнению Специальной группы, при толковании только одного слова «передача» как составляющего услугу, как это делает Мексика, не учитывается эта взаимосвязь. Телекоммуникационные услуги поставляются между двумя или более пунктами, и самое главное, чтобы информация прошла между этими пунктами. Нигде в определении не указано, что осуществлять передачу между пунктами должен один оператор.

Фраза «между двумя или более пунктами» скорее предполагает обратное: для передачи в разные пункты необходимо иметь доступ к разветвленной передающей инфраструктуре. Было бы неправильно предположить, что определение телекоммуникационных услуг общего пользования применяется только к случаям, когда поставщик сам контролирует всю глобальную инфраструктуру, позволяющую ему иметь доступ к любой потенциальной «точке», запрошенной его клиентами.

4. Специальная группа также отметила, что подавляющее большинство членов ВТО, включая и Мексику, составляли свои Списки обязательств и изъятий по ГАТС с использованием Временного классификатора основных продуктов ООН 1991 года (CPC). Позиция Специальной группы в отношении того, что трансграничная поставка не требует присутствия по-ставщика по обе стороны границы, также подтверждается и содержащимся в CPC описанием «услуг международной голосовой телефонной связи общего пользования» (75212): «Услуги по включению и передаче, необходимые для установления и технического обслуживания связи между разными пунктами. Этот вид услуг предназначается (используется) главным образом для установления разговорной связи, но может применяться и в других видах связи, таких как передача текста (факсимиле или телекс), и может предоставляться на основе оплаты каждого телефонного разговора или единообразных ставок. Этот вид услуг обеспечивает абоненту доступ к общей телефонной сети…».

Из данного определения следует, что услуга дальней телефонной связи состоит в обеспечении доступа для абонента ко всей телефонной сети. Определение предполагает взаимодействие сетей в целях оказания услуги. Ни один из элементов определения не предусматривает или не требует «сквозного» предоставления услуги одним и тем же оператором. Следовательно, из этого определения можно сделать вывод, что если в предоставлении услуги участвует более одного оператора, то услуга включает в себя доступ ко всем сетям всех операторов.

5. Как правило, оператор основных телекоммуникационных услуг должен соединяться с другими операторами для поставки услуги своим клиентам в полном объеме. Другие операторы также будут подсоединяться к нему для поставки услуги в полном объеме своим клиентам. Если бы соединение с другим оператором подразумевало, что инициирующий вызов оператор более не поставляет услугу, то это привело бы к абсурдным результатам, поскольку в таком случае подобного рода услуги не постав-лялись бы не только трансгранично в значении пункта 2(а) статьи I ГАТС, но они не поставлялись бы и любым другим способом, предусмотренным пунктом 2 статьи I ГАТС. В этом случае подавляющая часть телекоммуникационных услуг, в настоящее время поставляемых через границу, выпала бы из сферы действия ГАТС. При этом либерализация данной формы международной торговли телекоммуникационными услугами была бы невозможна в рамках ВТО без принятия нового договора или внесения изменений в существующий договор. Такая интерпретация не соответствовала бы тому факту, что ГАТС «применяется к … торговле услугами», и что «торговля услугами» определяется в общем виде как поставка услуг четырьмя способами поставки (пункты 1 и 2 статьи 1 ГАТС). ГАТС представляет собой всеобъемлющее соглашение, охватывающее все услуги и способы поставки в целях содействия постепенной либерализации торговли услугами.

6. Потребитель телекоммуникационной услуги платит поставщику цену сквозной услуги независимо от того, привлекает ли поставщик другую компанию для поставки этой услуги.

7. Еще одним доказательством того, что трансграничная поставка не подразумевает присутствия поставщика услуги на рынке другой страны, содержится в документе, который принято называть Пояснительной запиской (полное название «Составление перечня первоначальных обязательств по торговле услугами: пояснительная записка», подготовленном Секретариатом ГАТТ по запросу Переговорной группы по услугам и опубликованном в сентябре 1993 года. На тот момент государства находились в процессе интенсивной работы над составлением своих первоначальных обязательств, крайний срок представления которых истекал в декабре 1993 года). В «Пояснительной записке» указывается на то, что поставка услуги через средства связи является примером трансграничной поставки, так как поставщик услуг не присутствует на территории члена, куда поставляется данная услуга.

Пояснительная записка была пересмотрена в 2001 году, без внесения каких-либо изменений в приведенное положение, и принята Советом по торговле услугами ВТО в качестве «Основных принципов составления перечней специфических обязательств в рамках ГАТС».

Специальная группа пришла к выводу о возможности рассмотрения данной Пояснительной записки в свете статьи 32 Венской конвенции о праве международных договоров в качестве «обстоятельств заключения договора», то есть — обстоятельств, сопровождавших принятие на себя обязательств по ГАТС, а также о возможности использования ее при толковании пункта 2(а) статьи I ГАТС.

Вывод специальной группы по определению трансграничной поставки названных выше основных телекоммуникационных услуг сводился к следующему. Поставка основных телекоммуникационных услуг обычно невозможно без присоединения к другому оператору для завершения услуги. Осуществление деятельности поставщиком или его присутствие по обе стороны границы не является необходимым элементом в определении трансграничной поставки. Услуги, при поставке которых по-ставщики из США подсоединяют свои сети на границе к сетям мексиканских поставщиков для завершения услуги на территории Мексики, не осуществляя при этом деятельности или не присутствуя каким-либо образом в Мексике, являются услугами, поставляемыми трансгранично в смысле пункта 2(а) статьи I ГАТС.

С учетом прецедентного характера решения была создана норма, указывающая на то, что присутствие поставщика или осуществление им деятельности по обе стороны границы не является необходимым для признания поставки трансграничной в значении, которое подразумевается пунктом 2(а) статьи I ГАТС.

ЛИТЕРАТУРА

1. Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) / http://www.wto.org/english /docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm

2. Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров // http: //www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#dispute

3. И.И. Дюмулен. Международная торговля услугами/ — М., 2003

4. Краткое изложение дела США—Мексика //http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds204_e.htm

5. Марракешское соглашение о создании Всемирной торговой организации (ВТО) от 15 апреля 1994 года // http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/marrakesh_decl_e.htm

6. Решение органа по разрешению споров ВТО по делу США-Мексика //http://

www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/pagesum_e/ds204sum_e.pdf

7. Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей (ТРИМС)// http://

www.wto.org/english/docs_e/legal_e/18-trims_e.htm

8. В.М. Шумилов. Международное экономическое право.  Кн. 1. — М., 2002.

9. В. М. Шумилов. Международное экономическое право. Кн. 2 — М., 2002.

10. В.М. Шумилов. Международное экономическое право в эпоху глобализации. — М., 2003.

11 Damien Geradin and David Luff. The WTO global convergence in telecommunications and audio-visual services; Cambridge University press, 2004.