Режим временного пребывания иностранных граждан в пограничной зоне как составная часть реализации миграционной правовой политики России (проблемы административной юрисдикции)

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 36-41

А.С. ЛУКЬЯНОВ,

аспирант Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина

Сделан вывод о необходимости пересмотра и уточнения порядка пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в пограничной зоне. Поднимаются проблемные вопросы административной юрисдикции пограничных органов Федеральной службы безопасности в области обеспечения соблюдения пограничного режима как составной части реализации миграционной политики страны и как элемента системы обеспечения национальной безопасности.

Ключевые слова: миграционная правовая политика, пограничный режим, пограничная зона, режимно-административная деятельность, пограничные органы.

The regime of temporary staying in boarder guard zone as the component of realization of migration and legal policy of Russia (problems of administrative jurisdiction)

Lukianov A.

The article tells about the necessity of the reviewing and qualification of the order of staying of foreign citizens and persons without citizenship in boarder zone, and it's touches problematic questions of administrative jurisdiction of boarder authorities of the Federal Security Service in part of provision of observation of boarder regime, as the component of realization of migration policy and as the element of the system of providing national security.

Keywords: migration and legal policy, boarder regime, boarder zone, regime-administrative activity, boarder authorities.

Проблемы обеспечения пограничной безопасности занимают особое место в системе национальной безопасности Российской Федерации. Именно в приграничном пространстве сопредельных государств формируется значительная часть угроз и вызовов безопасности[1]. Одним из условий обеспечения национальной безопасности, как отмечено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года[2], является надежная защита и охрана государственной границы Российской Федерации.

Существующие в настоящее время международные миграционные процессы относятся к вопросам национальной безопасности, что подтверждается многочисленными исследованиями в этой области[3]. В связи с этим деятельность пограничных органов Федеральной службы безопасности следует понимать и как элементы государственной миграционной политики, в частности — в пределах приграничной территории, и как обеспечение миграционной безопасности государства в целом, в рамках предоставленных службе полномочий.

Для определения полного объема функциональных направлений, по которым пограничными органами осуществляется реализация миграционной политики, ряд исследователей используют различные критерии, например: полномочия, содержание которых непосредственно связано с обеспечением безопасности государства в области противодействия незаконной миграции[4]; деятельность по поддержанию административно-правовых режимов и реализации административных мер[5]; уголовно-процессуальную деятельность[6]; осуществление пограничного контроля как составной части комплексного иммиграционного контроля[7].

Полагаем, что в основе классификации функций пограничных органов Федеральной службы безопасности (далее — пограничные органы) по реализации миграционной политики должен лежать прежде всего деятельностный аспект. В частности, одним из направлений реализации миграционной политики является, безусловно, административно-процессуальная деятельность. Пограничные органы осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.

В соответствии с ч. 1 ст. 23.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пограничные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, статьями 7.11, 8.16—8.20, 8.33, 8.35, ч. 2 ст. 8.37, статьями 8.38, 18.1—18.7, 18.14, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ. По нашему мнению, административно-юрисдикционая деятельность пограничных органов в области реализации миграционной политики сводится к осуществлению производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.1, 18.2, 18.4, 18.14 КоАП РФ.

Необходимо отметить, что указанные статьи главы 18 КоАП РФ объективно входят в систему мер миграционной политики, формируя соответствующий административно-режимный механизм как в сфере защиты государственной границы, так и в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства (далее — иностранные граждане) на территории Российской Федерации.

Одним из составных элементов указанного механизма является пограничный режим в пограничной зоне, который включает правила въезда (прохода), временного пребывания и передвижения лиц в пограничной зоне. В связи с этим необходимо отметить, что на федеральном законодательном уровне определен только порядок въезда (прохода) лиц в пограничную зону, который, в частности, осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений (ст. 17 Закона РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»).

Следует отметить, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правом свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами или международными договорами Российской Федерации (статьи 4, 5, 11 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»).

В соответствии с федеральными конституционными законами или федеральными законами разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания действует или может быть введен в том числе в пограничной зоне. Условия и правила временного пребывания в пограничной зоне на законодательной основе четко не регламентированы.

Данный порядок содержится в ведомственных документах[8], определяющих, что въезд (проход) иностранных граждан, подданных иностранных государств, лиц без гражданства в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, и по индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными управлениями ФСБ России по субъектам Российской Федерации (по направлениям) или подразделениями пограничных управлений ФСБ России, непосредственно осуществляющими защиту и охрану государственной границы, охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, Азовского и Каспийского морей и их природных ресурсов, при наличии документов, удостоверяющих личность. Кроме документов, удостоверяющих личность, иностранным гражданам, временно пребывающим в Российской Федерации, поставленным на учет по месту пребывания в пределах муниципального района (городского округа), на территории которого установлена пограничная зона, или городского округа, расположенного в пределах муниципального района, на территории которого установлена пограничная зона и территория которого охватывает территорию городского округа, необходимо иметь при себе миграционную карту или отрывную часть бланка уведомления о прибытии иностранного гражданина в место пребывания.

Таким образом, с одной стороны, на пограничные органы возложена обязанность контроля наличия документов, подтверждающих законность пребывания на территории Российской Федерации (миграционных карт или отрывных частей бланков уведомлений), с другой стороны, им не предоставлены полномочия по контролю за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил миграционного учета, в частности определение действительности указанных выше документов. К примеру, иностранный гражданин при въезде в пограничную зону при себе имеет необходимые документы, но находится на территории страны с нарушением правил временного пребывания. Основания для отказа во въезде в пограничную зону отсутствуют, как и основания для пресечения административного правонарушения пограничными органами.

Создается парадоксальная ситуация, при которой пограничные органы, осуществляя контроль за соблюдением правил временного пребывания в пограничной зоне, лишены каких-либо полномочий в сфере административно-процессуальной юрисдикции в отношении лиц, нарушивших режим пребывания в пограничной зоне, что создает высокую степень латентности и безнаказанности самих нарушителей, а также приводит к неэффективности проводимой в Российской Федерации миграционной политики. Схожая проблема наблюдается и при осуществлении пограничного контроля иностранных граждан, следующих на выезд из Российской Федерации, совершивших административные правонарушения, выразившиеся в нарушении правил въезда либо режима пребывания.

Сравнительный анализ содержания статей 18.2 и 18.8 КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что при совершении предусмотренного ст. 18.8 административного правонарушения в пограничной зоне составы правонарушений, описанных в данных статьях, могут совпадать как по объекту и объективной стороне, так и по субъекту и субъективной стороне деяния[9].

Примером может служить нахождение иностранного гражданина в пограничной зоне без миграционной карты или без уведомления о постановке на регистрационный учет. Данные действия в равной степени могут квалифицироваться и как нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или, в случае утраты таких документов, — в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации (в соответствии со ст. 18.8 КоАП РФ); и как нарушение правил въезда (прохода) в пограничную зону, временного пребывания, передвижения лиц в пограничной зоне (в соответствии со ст. 18.2 КоАП РФ и пунктами 1.2 и 1.7.11 Правил пограничного режима).

Другая проблема заключается в том, что квалификация действий иностранного гражданина в соответствии с одним из указанных составов будет являться обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном другим составом (п. 7 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Таким образом, квалификация деяния и, соответственно, степень наказания лица, привлекаемого к административной ответственности, в ряде случаев могут зависеть от действий и профессиональных качеств уполномоченного должностного лица, осуществляющего необходимые процессуальные процедуры. Это касается и его ведомственной принадлежности. Так, рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.2 КоАП РФ, в соответствии со ст. 23.10 отнесено к ведению пограничных органов, а дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, в соответствии со ст. 23.67 — к ведению органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Следует отметить, что должностные лица органов внутренних дел (милиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 18.2—18.4 и 18.8 КоАП РФ (согласно п. 1 ч. 2 ст. 28.3).

Кроме того, административная ответственность иностранных граждан за нарушение правил временного пребывания на территории Российской Федерации в целом предусматривает более строгое наказание, чем за нарушение пограничного режима в пограничной зоне. Следует отметить несоразмерность наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.2 КоАП РФ, по сравнению с санкциями ст. 18.8, в частности, отсутствие такого специфического вида административной ответственности, применяемого исключительно к иностранным гражданам, как административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Учитывая, что пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны государственной границы, усиление административной ответственности за нарушение такого режима в пограничной зоне является вполне обоснованным, в том числе применение санкции в виде административного выдворения в качестве как дополнительного, так и основного наказания (например, за неоднократное совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 18.2 КоАП РФ). Отметим, что советское законодательство в случае совершения повторного нарушения правил въезда, проживания или прописки в пограничной полосе, совершенного после наложения административного взыскания, предусматривало уголовную ответственность (ст. 197 УК РСФСР).

Предлагаем пересмотреть в сторону увеличения размеры административных санкций, применяемых по отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства (в частности, объем налагаемых штрафов за нарушение режима государственной границы, нарушение пограничного режима, нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу и особенно — за нарушение режима пребывания в России и иммиграционных правил). Целесообразно предусмотреть, чтобы размер штрафа был сопоставим с расходами, которые могла бы понести Российская Федерация на административное выдворение.

Кроме того, представляется объективно необходимым изменение юрисдикции пограничных органов возможностью составления должностными лицами пограничных органов протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8 КоАП РФ (путем дополнения п. 14 ч. 2 ст. 28.3).

Указанные предложения будут способствовать совершенствованию государственного контроля в сфере миграции, что, безусловно, позволит оптимизировать деятельность пограничных органов и позитивно скажется на эффективности миграционной политики России.

Не менее насущной проблемой совершенствования режимно-административной деятельности пограничных органов по реализации миграционной политики является порядок временного пребывания в пограничной зоне иностранных граждан и лиц без гражданства, в частности — соблюдение законодательно предусмотренного уведомительного порядка миграционного учета на территории Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; далее — Закон о миграционном учете).

Следует отметить, что пограничная зона входит в перечень территорий, где действует разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания (п. 2 ст. 5 Закона о миграционном учете; постановление Правительства РФ от 11.10.2002 № 754 «Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»). Действительно, посещение иностранными гражданами пограничной зоны осуществляется по пропускам, выдаваемым пограничными управлениями ФСБ России по субъектам Российской Федерации или подразделениями пограничных управлений ФСБ России, непосредственно осуществляющими защиту и охрану государственной границы, при наличии документов, удостоверяющих личность (п. 1.1 Правил пограничного режима). Граждане, имеющие регистрацию по месту пребывания или по месту жительства в пределах муниципального района (городского округа), на территории которого установлена пограничная зона, или городского округа, расположенного в пределах муниципального района, на территории которого установлена пограничная зона и территория которого охватывает территорию городского округа, или организации, расположенные в пограничной зоне, приглашающие в пределы пограничной зоны граждан, не имеющих регистрации по месту пребывания или по месту жительства в пределах муниципального района, на территории которого установлена пограничная зона, направляют (представляют) заявление или ходатайство о выдаче указанным гражданам пропусков, согласовывают с ФСБ России или территориальными органами безопасности по месту своего нахождения въезд (проход) иностранных граждан в пограничную зону, получают на граждан пропуска и самостоятельно определяют порядок передачи их гражданам (п. 1.5 Правил пограничного режима). Из этого следует, что въезд в пограничную зону иностранного гражданина согласовывается с ФСБ России или территориальными органами безопасности только тогда, когда иностранному гражданину требуется пропуск в пограничную зону.

Однако иностранные граждане, постоянно или временно проживающие, временно пребывающие в Российской Федерации, имеющие регистрацию по месту жительства и (или) в установленном порядке поставленные на учет по месту пребывания, осуществляют въезд (проход) в пограничную зону по документам, удостоверяющим личность (подп. «г» п. 1.2 Правил пограничного режима). При этом в указанном случае обязанность согласования с органами безопасности возможности посещения ими пограничной зоны не предусмотрена. Таким образом, иностранный гражданин, зарегистрированный в установленном порядке по месту временного пребывания, имеет право на беспрепятственный въезд, пребывание и передвижение в пограничной зоне вне существующей разрешительной системы.

Вырисовывается вполне легальная схема практически беспрепятственного посещения пограничной зоны иностранными гражданами: иностранец, установив контакт с жителем территории, на которой расположена пограничная зона, получает от него надлежащим образом оформленное уведомление о приеме иностранного гражданина и в дальнейшем на законных основаниях посещает режимную территорию пограничной зоны. В такой ситуации заблаговременно проверить цель его прибытия в пограничную зону не представляется возможным. Вполне очевидно, что такой схемой могут воспользоваться и лица, намеревающиеся незаконно пересечь государственную границу либо организующие незаконную миграцию, а также собирающие информацию о режимных объектах, расположенных в пределах пограничной зоны. По этой же схеме могут действовать и иностранные спецслужбы. То есть создается реальная угроза пограничной безопасности страны[10].

Таким образом, следует законодательно предусмотреть возможность регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания по согласованию с территориальными органами безопасности.

Необходимость введения законодательных изменений подтверждается правоприменительной деятельностью. К примеру, пограничными органами за период с 1 января по 31 августа 2008 г. в Выборгском районе Ленинградской области к ответственности за нарушение Правил пограничного режима в пограничной зоне было привлечено 240 человек, из которых 225 являлись иностранными гражданами. При проведении фильтрационных мероприятий у шести задержанных иностранных граждан были выявлены устойчивые намерения незаконно пересечь государственную границу. Проведенные исследования показали, что из года в год наблюдается увеличение количества случаев незаконных пересечений государственной границы, притом более 50% указанных преступлений совершается именно иностранными гражданами. Кроме того, незаконное перемещение через государственную границу, совершенное в том числе и иностранными гражданами, следует рассматривать одним из факторов такого опасного для жизни общества и государства явления, как терроризм.

В заключение следует отметить, что предлагаемые законодательные изменения направлены не на ужесточение существующего режима пребывания иностранных граждан на территории страны. Они преследуют цели профилактики деликтов в миграционной сфере, а также призваны мотивировать мигрантов на правомерное поведение. Также данные меры позволят сохранить паритет соблюдения государственных интересов в части обеспечения национальной и миграционной безопасности при должном соблюдении конституционных прав граждан на свободу передвижения и выбора места жительства.

Библиография

1  См.: Мельников В.И. Проблемы обеспечения безопасности России в пограничном пространстве // Аналитический вестник аппарата Совета Федерации. 2009. № 12(379). С. 4.

2  Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537.

3  Подробнее об этом см.: Migration without borders. Essays on the free movement of people. Ed. by A. Pecoud & P. de Guchteneire. UNESCO Publishing, Oxford. 2007. P. 162—163.

4  См.: Стрельников П.В. Незаконная миграция через Государственную границу Российской Федерации: актуальные проблемы противодействия // Миграционное право. 2008. № 2.

5  См.: Сандугей А.Н. Роль административно-правовых режимов в реализации иммиграционной политики Российской Федерации. — Ростов н/Д, 2005.

6  См.: Чертков А.Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. № 10.

7  См.: Хома С.П. Миграционные процессы в России и их правовое регулирование: Дис. … канд. экон. наук. — М., 2005.

8  См. приказы ФСБ России от 10.09.2007 № 458 «Об утверждении Правил пограничного режима»; от 19.11.2008 № 572 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим».

9  См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 6-е изд., перераб. и доп. — М., 2009.

10  См.: Козлов В.Ф. К вопросу о миграционном учете в пограничной зоне // Российская юстиция. 2008. № 12.