Ретроспективный анализ правового регулирования розыска пропавших без вести лиц, не достигших совершеннолетия

УДК 343.985
 
Т.Н. ФЕДОРОВА,
адъюнкт Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск)
 
В статье анализируется процесс формирования законодательства, регулирующего вопросы розыска лиц, не достигших совершеннолетия, как пропавших без вести, так и совершивших самовольные уходы. Названы основные источники права, начиная со времен Русской Правды и до настоящего времени. Кратко проанализирована современная правовая основа организации и тактики розыска лиц, не достигших совершеннолетия, и предложены пути его совершенствования.
 
The process of making legislature, regulating the issues of detection of minors who are missing and those who go away without permission are analyzed in this article. The basic sources of low from the time of Russian Truth till nowadays are called here. The author also analyze the modern legal basis of organization and tactics of the detection of minors and suggest the ways of its improvement.
 
Актуальность и значимость совершенствования норм права, регулирующих вопросы розыска пропавших без вести лиц, не достигших совершеннолетия, заключается в том, что на современном этапе развития российского общества перед подразделениями уголовного розыска встала проблема увеличения роста самовольных уходов и безвестного исчезновения несовершеннолетних. Сущность проблемы может крыться не только в социальной и экономической сферах жизни общества, но и в правовой неурегулированности организации и тактики розыска рассматриваемой категории лиц. Анализ исторической литературы по данной тематике позволяет проследить процесс формирования розыскного законодательства, начиная со времен Русской Правды и до настоящего времени, и тем самым выявить позитивные и негативные тенденции в указанной сфере деятельности.
Объектом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы розыска без вести пропавших лиц, не достигших совершеннолетия.
Одним из первых источников права, который регулировал вопросы, связанные с осуществлением сыска и становлением сыскного процесса, стала Русская Правда. В этот период речь идет только о розыске беглых преступников методом «гонения по следу»[1]. В древнерусском государстве не было учреждений, специализирующихся на розыске преступников и пропавших лиц. Оперативно-розыскные и процессуальные полномочия в то время были возложены на старост, воевод, наместников и др.
Позднее в одной из статей Судебника 1497 года впервые будет закреплена сыскная деятельность: «надельщик разыскивал и допрашивал тятя, задерживал его и содержал под стражей»[2].
Первым шагом в эволюции правовых норм, касающихся розыскной сферы, стал Указ от 23.04.1733 «Об учреждении полиции в городах», в котором впервые были определены штаты полиции в губернских и провинциальных городах России. На полицию возлагался ряд охранных, надзорных и розыскных функций.
Постепенно законодательная база расширялась путем принятия таких нормативных актов, как «Наказ сыщикам беглых крестьян и холопов» (1683), Указ «О посыле сыщиков во все города для сыска беглых крестьян и холопов и наложении взысканий за держание беглых и за сопротивление их сыску» (1698), «Инструкция полевых и гарнизонных команд офицерам, отправленным для сыску беглых драгун, солдат, матросов и рекрут и для искоренения воров, разбойников и пристанодержателей их» (1719).
Статусным нормативным правовым актом о сыске того времени является «Наказ сыщикам беглых крестьян и холопов» от 2 марта 1683 года. «А которые беглые люди и крестьяне по расспросу и по сыску за кем объявятца из государственных городов с черты и службы, о тех
беглых людех и о крестьянах учнут великому государю бить челом челобитчики…» Сыском беглых занимались представители центральной власти — сыщики, которые рекрутировались из дворян и стольников. Полномочия сыщика начали распространяться на весь уезд. Одновременно с этим сыщики расследовали «татебных, разбойных и убийственных дел»[3] и разыскивали вольных. Согласно послушной грамоте, адресованной воеводе, сыщик получал от него вспомогательную силу — «стрельцов, казаков, пушкарей, подъячих (исполняли роль писаря. — Т.Ф.) и палача». И вот здесь мы можем гипотетически предположить, что, вероятно, розыск осуществлялся и в отношении несовершеннолетних, хотя доля «бродяжек» в то время была незначительной.
Интересен факт: уже в то время сыщики привлекали общественность к розыску беглых людей путем распространения информации на ярмарках через биричей. «А в городах по торжками по ярмонкам велеть кликать биричем по многие дни и недели» «которые люди и крестьяне, сбежав из ыных городов, и к ним пришли и в тех городех и в уездах живут, и тех беглых людей и крестьян к расспросу и к записке приводить велеть»[4]. Кроме того, законодательно были закреплены материальные и иные льготы за оказание помощи в розыске беглых преступников.
Как показывает анализ имеющихся литературных источников, Петр I предпринял попытку борьбы с таким распространенным явлением, как бродяжничество. В компетенции
полиции было «всех гулящих и слоняющихся людей… хватать и допрашивать и… определять в работу»[5].
В соответствии с законодательными актами того времени разыскивали  вольных людей, беглых крестьян, холопов, матросов и солдат. Вероятно, в те времена разыскивали и лиц, не достигших совершеннолетнего возраста (вольных, детей крестьян, а также совершивших преступления), просто в законе не было возрастного разграничения у объектов розыска.
Понятие «розыск» впервые было законодательно закреплено в ст. 244 Указа от 07.11.1775 «Учреждение для управления губерний всероссийской империи», где розыск пропавших без вести проводился не целенаправленно, а в рамках розыска преступников, чаще при расследовании убийств.
В середине XIX века в стране резко ухудшилась криминогенная обстановка, что стало толчком для укрепления органов правопорядка. Движущими факторами стали: слабое взаимодействие и несогласованность действий уполномоченных органов по раскрытию и предупреждению преступлений; отсутствие специализированных розыскных подразделений, необходимость в которых становилась все более очевидной. Кроме того, на уезд, численность населения в котором нередко превышала 100 тыс. человек, приходилось всего 4—5 штатных полицейских чиновников. Все это отражалось на качестве и результативности сыскной работы.
Проблема безвестного исчезновения и самовольных уходов (бродяжничества) лиц, не достигших совершеннолетия, стала рассматриваться в государственном масштабе только в XIX веке, когда был принят закон об исправительно-воспитательных приютах (1866). Проблема беспризорности и безвестного исчезновения лиц, не достигших совершеннолетнего возраста, резко обострилась в период Первой мировой войны и еще более усугубилась после революции 1917 года. Поведение детей, совершавших самовольный уход из дома, учеными различных областей наук будет отнесено к девиантному (имеющему отклонения). Максимальный рост отклонений в поведении детей наблюдался в 1921—1922 гг. В это время, по примерным данным Деткомиссии при ВЦИК, насчитывалось до 7 млн детей с различными формами девиаций. Вместе с этим происходил и рост преступлений с участием детей, совершивших самовольные уходы[6].
К концу XIX века возникла необходимость в создании учреждения, специализирующегося на розыске, несмотря на то, что в некоторых крупных городах они уже функционировали.
6 июля 1908 г. был принят закон об организации сыскной части, в соответствии с которым в городах и уездах при полицейских управлениях создавались сыскные отделения. Наблюдается явное отставание практического опыта от правоприменительной практики[7].
Хаос в функциональных и правовых обязанностях устранила Инструкция (положение) об организации отдела уголовного розыска от 05.10.1918, которая регламентировала построение уголовно-розыскной службы на всей территории российского государства. С этого момента служба уголовного розыска стала самостоятельным структурным подразделением в составе милиции. Численность сотрудников уголовного розыска устанавливалась в зависимости от количества преступлений, совершаемых на данной конкретной территории.
Безусловно, первый нормативный акт, регламентировавший деятельность уголовного розыска, был далек от совершенства, носил слишком общий характер, не касался многих важных процессуальных требований, вопросов организации предупреждения и раскрытия преступлений, проведения негласной работы. Тем не менее его нельзя недооценивать. По существу, этим актом закладывались правовые основы уголовно-розыскной деятельности в масштабе РСФСР[8].
Впоследствии был принят ряд нормативных правовых актов, вменяющих в обязанность подразделений уголовного розыска функцию розыска пропавших без вести: указание Центрального управления уголовного розыска от 15.01.1919 № 180 «О классификации разыскиваемых лиц», указание Прокуратуры СССР и МВД СССР от 03.11.1986 «О разрешении заявлений и сообщений о безвестном исчезновении граждан», приказ МВД России от 05.05.1993 № 213, утверждающий Инструкцию об организации и тактике розыскной работы органов внутренних дел и другие акты, регламентирующие розыскную работу опосредованно.
Впервые положение о розыске лиц, не достигших совершеннолетия, было заложено в инструкции «Об организации розыскной работы учреждениями внутренних дел» (1957). Процедура розыска несовершеннолетних была аналогична процедуре розыска взрослых лиц. В 1963 году категория без вести пропавших пополнилась лицами, совершившими самовольный уход. Со временем правовое регулирование розыскной работы совершенствовалось, снизился возрастной порог объявления во всесоюзный розыск, а впоследствии он и вовсе был снят[9].
В современном российском обществе правовую основу розыска лиц, не достигших совершеннолетия, пропавших без вести, составляют следующие нормативные правовые акты:
— Конституция РФ;
— федеральные законы;
— ведомственные и межведомственные акты.
Верховенствующее место в системе российского законодательства по розыску лиц, не достигших совершеннолетия, должна занимать Конституция РФ, так как она имеет высшую юридическую силу и все принимаемые законы не должны ей противоречить. Конституция РФ содержит в себе основополагающие принципы, устанавливает основные права и свободы человека и личности (статьи 17, 18, 20—25, 27, 33, 37, 45—48, 52), а также имеет непосредственное отношение к Федеральному закону от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об оперативно-розыскной деятельности), но в Конституции РФ не содержатся правовые положения, касающиеся розыска лиц, не достигших совершеннолетнего возраста.
В другую группу нормативных правовых актов, регламентирующих розыскную работу, мы выделяем Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (далее — Закон о милиции), Закон об оперативно-розыскной деятельности, Федеральный закон от 25.07.1998 № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (далее — Закон о дактилоскопической регистрации), Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
На первое место в федеральном законодательстве, регламентирующем вопросы безвестного исчезновения лиц, не достигших совершеннолетия, мы поставили Закон о милиции, потому что до принятия Закона об оперативно-розыскной деятельности это был первый и единственный закон, в котором шла речь о розыске. Кроме того, в своих положениях этот закон более подробно раскрывает организационные моменты розыска.
Статья 8 Закона о милиции возлагает на криминальную милицию задачу по розыску лиц, пропавших без вести. Для осуществления полномочий по розыску лиц, пропавших без вести, включая и лиц, не достигших совершеннолетия, оперативные подразделения органов внутренних дел наделены следующими правами: проверять документы; получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения; производить дактилоскопирование; осуществлять оперативно-розыскную деятельность; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан; использовать безвозмездно возможности средств массовой информации и др. Кроме того, этот закон обязывает другие подразделения и службы оказывать содействие оперативным подразделениям органов внутренних дел. В связи с этим имеет смысл уделить внимание подразделениям по делам несовершеннолетних (ПДН), на которых в соответствии со ст. 21 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних» возложена обязанность по розыску лиц, не достигших совершеннолетия. Только сотрудники ПДН знают черты характера несовершеннолетних, проживаемых на обслуживаемой территории, в том числе и совершающих самовольные уходы. Владение такой информацией позволяет в максимально короткие сроки осуществить обнаружение лица, не достигшего совершеннолетия, пропавшего без вести или совершившего самовольный уход.
В соответствии с Законом об оперативно-розыскной деятельности приоритетной задачей оперативных подразделений органов внутренних дел является розыск лиц, не достигших совершеннолетия, пропавших без вести, а также совершивших самовольные уходы из дома. Из категории федерального законодательства это единственный нормативный акт, закрепляющий основополагающие положения розыскной работы.
Значительным шагом вперед в осуществлении розыска стало принятие Закона о дактилоскопической регистрации, который направлен на сбор информации, оказывающей помощь в розыске пропавших без вести. В ст. 5 указанного закона перечисляются лица, подлежащие государственной дактилоскопической регистрации, при этом речь не идет о лицах, не достигших совершеннолетнего возраста, пропавших без вести, постоянно совершающих самовольные уходы, страдающих психическими расстройствами (дромоманией).
Проведенное предварительное анкетирование сотрудников уголовного розыска подтверждает необходимость дактилоскопирования лиц, не достигших совершеннолетия, что будет способствовать розыскной деятельности. Кроме того, дактилоскопическая регистрация повысит шансы опознания несовершеннолетних, пропавших без вести, если в отношении них было совершено преступление.
Значительной проблемой является пополнение информационных банков данных дактилоскопической регистрации. Это связано прежде всего с тем, что граждане не знают о возможности такой регистрации либо относятся к такой регистрации отрицательно, думая, что она является сбором компрометирующей информации о человеке. Выход из сложившейся ситуации мы видим в проведении агитационных телепередач в средствах массовой информации (возможно, в выпусках вечерних новостей), в которых будет рассказано о значении и процедуре дактилоскопирования.
Третья группа нормативных правовых актов, регулирующих розыск лиц, не достигших совершеннолетия, включает в себя ведомственное и межведомственное законодательство. К ним относятся «закрытые» инструкции и наставления по вопросам организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, принятые ведомствами, уполномоченными на ее осуществление. Указанные акты конкретизируют положения законодательства, регулирующего вопросы розыска лиц, не достигших совершеннолетия, раскрывают содержание оперативно-розыскных мероприятий по розыску, документированию их результатов и др.[10]
Такие правовые акты могут издаваться не только на уровне МВД России, но и на нижестоящих уровнях системы. Они развивают и конкретизируют общие положения нормативных документов МВД России, учитывая все местные условия, особенности складывающейся обстановки по линии розыска, имеющиеся силы, средства и т. д.[11]
Подводя итог, мы хотели бы заметить, что, несмотря на наличие множества законов, непо-
средственно или опосредованно регулирующих розыскную деятельность оперативных подразделений органов внутренних дел, в них либо недостаточно урегулированы некоторые этапы розыскного процесса указанной категории лиц, либо они вообще не работают. Поэтому мы согласны с мнением А.Ю. Шумилова, который утверждает, что «урегулирование розыскной деятельности в различных нормативных правовых актах может привести к несостыковкам законодательства. Общественный и иные виды прогресса приводят к тому, что законодательство очень быстро устаревает и уже не соответствует объективной реальности. Поэтому выход из ситуации возможен путем не внесения поправок в действующее законодательство, а принятия такого закона, как Федеральный закон “О профессиональной сыскной деятельности”»[12]. В то же время С.С. Галахов пишет, что «даже совершенный нормативный акт, разработанный на основе передовых теоретических исследований и практического опыта, никогда не сможет обеспечить эффективного применения сил, средств и методов оперативно-розыскной деятельности, ибо он не в состоянии учесть конкретную оперативную обстановку, в которой должна осуществляться эта деятельность. Отсюда главная задача такого нормативного акта нам видится в том, чтобы в нем были указаны основные направления организации и тактики оперативной работы и не исключалась возможность творческого подхода к данному виду деятельности в зависимости от оперативной необходимости и условий ее функционирования»[13].
 
Библиография
1 См.: Памятники русского права. Вып. 1. X—XII вв. / Под ред. проф. С.В. Юшкова. — М., 1952. С. 73—234.
2 Российское законодательство X—XX вв. Т. 2. — М., 1985. С. 80—81.
3 См.: Памятники русского права. Вып. 7 / Под ред. проф. Л.В. Черепнина. — М., 1963. С. 185—244.
4 Там же. С. 185—244.
5 Полиция и милиция России (очерки истории) / Сост. А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин. — М., 1993. С. 4.
6 См.: Шустрова Т. Организация профилактики девиантного поведения детей в истории России // Учитель. 2005. № 3. С. 80.
7 См.: Полиция и милиция России (очерки истории). С. 52.
8 См.: Мулукаев Р.С., Хоботов А.Н., Суслов В.М. Становление и развитие аппаратов уголовного розыска в России (1917—1934 гг.): Учеб. пособие / Под ред. проф. И.А. Климова. — М., 1994. С. 11.
9 См.: Гринева Д.А. Розыск без вести пропавших лиц: правовой, оперативно-розыскной и криминалистический аспекты: Дис.… канд. юрид. наук. — Калининград, 2006. С. 42—43.
10 См.: Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. — М., 1999. С. 5.
11 См.: Розыскная работа оперативных аппаратов органов внутренних дел. Особенная часть. Разд. 14. — М., 1987. С. 5.
12 Шумилов А.Ю. Нужны ли Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и другие частные законы об отдельных видах профессиональной сыскной деятельности // Оперативник (сыщик). 2006. № 1 (6). С. 13.
13 Галахов С.С. Проблемы правового регулирования оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Совершенствование организации и тактики проведения оперативно-розыскных мероприятий: Межвуз. сб. науч. тр. — Омск, 1995. С. 17—18.