Референдумы в современном мире: сравнительный анализ предметов и последствий[1]

УДК 342.573 

Страницы в журнале: 53-57

С.Ю. ДАНИЛОВ,

доктор исторических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Dardanelles@yandex.ru

В отечественной литературе при повышенном внимании к такой проблематике, как конституционная теория, защита прав и свобод личности, формы государства, статус главы государства, регулирование межнациональных отношений, не находят надлежащего освещения многие вопросы, связанные с проведением референдума и его последствиями. Между тем референдум (народное волеизъявление) — центральный институт непосредственной демократии — находится на стыке права и политики, что делает целесообразным его исследование на базе системно-комплексного метода, находящего все более широкое распространение в юриспруденции и политологии.

Ключевые слова: институт, волеизъявление, избирательный корпус, тенденции, дифференциация, легитимация, проект, конституция, демократия.

Referendums in the modern world: comparative analysis of objects and effects

Danilov S.

In the domestic literature with increased attention to such issues as constitutional theory, the protection of individual rights and freedoms, form of the state, the status of head of state regulation of international relations can not find the proper coverage, many issues related to the referendum and its consequences. Meanwhile, a referendum (people’s will) — the central institution of direct democracy, it is located at the intersection of law and policy, which makes it advisable to study based on a system-integrated method, which finds more and more widely used in law and political science.

Keywords: institutions, will, electoral body, trends, differentiated, legitimization, draft, constitution, democracy.

Путь к современному референдуму. До первой четверти ХХ века референдумы практиковала узкая группа государств, в которой выделялись Швейцария, являющаяся родиной современного института референдума[2], и Франция (со времен Великой революции). На общегосударственные референдумы выносились немногие вопросы. Например, во Франции таковыми до 1960-х годов являлись конституционные проекты и проблемы определения границ территориальных единиц (департаментов) и установления их наименований[3].

Тенденция к расширению перечня предметов референдума ранее всего проявилась в странах «общего права», причем происходило это в порядке общественных инициатив на низшем уровне публичной власти. Пионерами в данном отношении стали субъекты федеративных государств — Австралии, Канады и США, усвоившие опыт Швейцарии[4]. Превращение референдума в правило функционирования конституционного демократического государства совпадает с переходом к всеобщему избирательному праву. Рубежными стали события, связанные с Первой мировой войной. После ее завершения в международном и конституционном праве образовался целый ряд прецедентов народного волеизъявления. Референдумы на международно-правовые темы явились закономерным последствием невиданного по масштабам и итогам межгосударственного конфликта 1914—1918 гг.[5]

Сложилась необходимость территориального размежевания ряда государств. Избирателям спорных территорий Лига Наций дала право решить, в составе какого государства они предпочитают находиться[6]. Электорат Восточной Пруссии абсолютным большинством голосов  (98%) высказался за дальнейшее пребывание в составе Германии, а избиратели Каринтии — в составе Австрии (87%). В Силезии 59% голосов было в пользу Германии, 41% — Польши. Верхняя Силезия осталась в составе Германии, Нижнюю Силезию Лига Наций передала Польше. Внедрение института референдума в область международного публичного права серьезно повлияло на национальное конституционное право.

Проведение общегосударственных референдумов по широкому кругу вопросов нашло применение в Веймарской Германии[7]. Германские референдумы происходили в среднем 1 раз в 1—2 года. Предметом референдума 1926 года стала конфискация помещичьих земель. Предложение было отклонено (58% проголосовали против). Итогом стало сохранение страной высокопроизводительного агропромышленного комплекса. Предметом референдума 1928 года был вопрос о постройке нового крейсера взамен проданного на слом[8]. Связанное с этим незначительное увеличение военного бюджета было поддержано 73% голосов. Исход референдума подтвердил, что, пока государство остается конституционным, его военный бюджет находится под общественным контролем.

 Германский референдум 1930 года носил международно-правовой характер. Избирательный корпус получил право одобрить или отклонить изменения в пользу Германии условий репараций. Смягченные условия были поддержаны подавляющим большинством пришедших к урнам избирателей (89%). Исход референдума способствовал уменьшению нагрузки на налогоплательщиков и на публичные финансы Германии, что имело положительное значение в связи с наступлением всемирного экономического кризиса[9].

По-своему примечательны (в плане тематики) референдумы, проведенные в 1930—40-х годах в государствах с диктаторскими режимами. Избирательный корпус отвечал на вопросы о выходе из Лиги Наций (Германия, 1933 г.); о восстановлении военного суверенитета страны (Германия, 1935 г.); о расширении государственной территории (Германия, 1938—1939 гг.); об органическом законе, регулирующем права граждан (Испания, 1945 г.); о монархической форме правления (Испания, 1947 г.)[10].

Из прочих референдумов рассматриваемого периода заслуживают внимания народные волеизъявления, состоявшиеся в Канаде в 1942 году и в Италии в 1943 году в условиях действия законов военного времени.

Уникальными, нигде более не воспроизведенными были предметы народного волеизъявления. Предметом канадского референдума было отправление призывников на фронт[11]. Причиной применения референдума стало массовое пацифистское движение в Квебеке, франкоязычное большинство которого было против участия в военных действиях за границей. На вопрос: «Освобождаете ли Вы правительство от данных ранее обязательств, касающихся методов набора на военную службу?» — 71% избирателей Канады ответили «да». Федеральному правительству была возвращена свобода действий.

Последствия референдума были многообразными и проявились не только в пределах юрисдикции Канады. Страна преодолела второй в ее конституционной практике «мобилизационный кризис» без человеческих жертв[12]. Снижение политической напряженности в отношениях между Квебеком и остальной Канадой отвечало интересам всей антигитлеровской коалиции.

Еще большим своеобразием отмечены референдумы военного времени в Италии в ходе ее разрыва с нацистской Германией. Они были проведены в вооруженных силах. В обстановке распада итальянской государственности[13] на голосование ставилась дилемма: сдаться в плен немцам либо англо-американцам или продолжить участие в войне, но уже на стороне антигитлеровской коалиции. Авиация, часть флота и часть армии высказались за дальнейшее участие в военных действиях. По итогам голосования солдат и офицеров (а не по воле институтов власти) часть вооруженных сил Италии отказалась капитулировать и добилась санкции руководства антигитлеровской коалиции на совместную борьбу против Германии[14].

В референдумах 1920—40-х годов отразились основные направления развития данного института. Круг вопросов, выносимых на референдум, заметно расширился. В силу новизны института явка избирателей была высокой. В конституционных демократических государствах ощутимо возросло воздействие избирательного корпуса на государственную политику. Наметилась дифференциация института референдума.

Референдумы современности: события и уроки. Вторая половина ХХ — начало ХХI века характеризуется расширением нормативно-правовой базы референдума. Народное волеизъявление стало объектом конституционно-правового регулирования в ряде государств (конституции Бразилии 1967 и 1988 годов, Италии 1947 года, Казахстана 1995 года, Франции 1946 и 1958 годов, Южно-Африканской Республики 1996 года, Японии 1947 года). В Конституции Польши 1997 года референдум упомянут дважды (в статьях 4 и 125), в Конституции Франции 1958 года — четырежды (в статьях 3, 11, 60, 69). В Конституции Испании 1978 года референдум является предметом регулирования в шести статьях: 62, 92, 151, 152, 167, 168. Конституция Словакии 1992 года посвящает референдуму целый раздел. Конституция Франции содержит определение института референдума как одного из способов осуществления народом национального суверенитета (ст. 3). Многие конституции закрепляют как общегосударственные, так и местные референдумы. Ряд государств стал регулировать предмет референдума и порядок его проведения отдельными законодательными актами (статуты Великобритании 1975 и 1997 годов, статут Канады 1992 года, закон Италии 1970 года).

Происходит дальнейшая дифференциация института референдума. Конституционная теория стала различать обязательный и факультативный референдумы. Первый из них проводится при наступлении точно установленных в конституции или законодательном акте условий, второй — исключительно по усмотрению того или другого института публичной власти. Практика породила новую разновидность народного волеизъявления — «отклоняющий референдум», на котором избирательный корпус вправе отменить закон или акт, имеющий силу закона, кроме законов о налогах и бюджете, об амнистии, о полномочиях на ратификацию международных договоров (ст. 75 Конституции Италии 1947 года). Наконец, ряд стран стал применять институт референдума вне его конституционного закрепления (Великобритания, Канада, Норвегия).

Детализируется перечень критериев результата народного волеизъявления. Для одобрения вынесенного на референдум вопроса теперь необходимо, чтобы в голосовании приняло участие большинство лиц, обладающих правом голоса, и в пользу ответа «да» было подано большинство действительных голосов (Италия, Россия); чтобы «да» ответили не менее 40% участвовавших в голосовании (Великобритания, Дания, Норвегия)[15]; чтобы «да» ответили 50% избирателей плюс один голос (Канада и Квебек); чтобы количество лиц, ответивших «да», во всяком случае превысило количество лиц, проголосовавших против  (Франция).

Новым явлением стало вынесение на референдум в ряде государств многочисленных проблем социального, нравственно-этического и религиозного содержания (право личности на доступ в страну, на развод, на аборт, на употребление наркотических средств, на ношение закрепленной обычаем одежды, на возведение культовых сооружений иной религии и т. д.). Включение подобных вопросов в повестку референдума аналитики часто объясняют тем, что при ответе на них избирателю не требуются специальные научные знания. Необходимы преимущественно оценки с точки зрения нравственных, мировоззренческих ориентиров[16].

С этим наблюдением, согласно которому массовый избиратель остается малокомпетентным, расходится содержание другого феномена современного референдума. Речь идет о пополнении перечня предметов референдума все большим количеством таких вопросов, которые, казалось бы, требуют не обыденного здравого смысла или понятий о нравственности, а знаний на уровне дипломированного специалиста[17].

В конституционной практике все отчетливее проявляется тенденция к вынесению на референдум не одного вопроса, а целого блока.

В то же время снижается первоначальный интерес избирателей к референдумам. Привычность института референдума вызывает рост абсентеизма. Явка избирателей снизилась с первоначальных 80—90% до 50—55% в наше время[18]. В таких странах, как Италия, возросший абсентеизм избирательного корпуса повлек за собой объявление недействительными итогов заметной части референдумов (например, в 2009 и 2010 годах).

При анализе института референдума в его современном виде целесообразно разделить обильный фактический материал по предметно-тематическому принципу.

Референдумы о суверенизации. Их зачинателями стали Скандинавские государства. Швеция санкционировала референдум 1905 года в принадлежавшей ей Норвегии по вопросу: «Одобряете ли Вы отделение от Шведского королевства?» Положительно ответили 99% проголосовавших, следствием чего явился мирный выход Норвегии из состава Швеции. Фактически по аналогичному сценарию Дания провела референдум в Исландии в 1944 году (99,5% явившихся на избирательные участки высказались за отделение от Датского королевства)[19]. В наше время по итогам референдума 2011 года обрел государственный суверенитет Южный Судан, отделившийся от Республики Судан (92% проголосовали за суверенитет).

Конституционные референдумы. На них принято выносить проекты конституций в целом, органические законы или пакеты поправок и дополнений к конституционным актам. Прямым народным волеизъявлением одобрена значительная часть действующих конституций: Испании 1978 года, Ирана 1979 года, Италии 1947 года, Польши 1997 года, России 1993 года, Франции 1958 года, Швейцарии 1999 года, многих стран Африки. При заметных различиях между конституциями штатов США в огромном их большинстве (49 из 50) на референдум выносятся любые поправки к конституциям. Считается, что конституционные референдумы обычно заканчиваются утверждением проекта высшего закона страны[20]. Классический пример — одобрение конституции Франции голосами 79% избирателей. В Сирии на референдуме 2012 года проект новой конституции одобрили 89% голосовавших. На референдуме в России проект Конституции РФ поддержали 54% явившихся к урнам.

Наиболее благоприятным для правительства исходом отличался испанский конституционный референдум 1978 года, который дал 97% голосов в поддержку органического закона «О политической реформе», принятого генеральными кортесами. Практически единодушная поддержка избирательным корпусом данного закона, демонтировавшего институты существовавшей почти 40 лет авторитарной диктатуры и подтверждавшего политическую амнистию, существенно облегчила и ускорила принятие демократической конституции Испании[21].

(Продолжение следует)

Библиография

1 Источниками при написании работы послужила информация сайтов: URL: http://euronews.net/tag/referendum; URL: htpp://hrono.ru/192/ge.php; URL: http://dic.academic.ru/dic. nsf/encgeo/4362; URL: http://lenta/ru/lid/14164274/; URL: http://km.ru/category/tegi/referendum В обработке данных участвовала студентка 3-го курса факультета права НИУ ВШЭ Д. Шарипова, которой автор выражает благодарность. Использованы также тексты конституционных актов в изданиях: Конституции зарубежных государств / отв. ред. В.В. Маклаков. — М., 2009; Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран / под ред. Н.А. Крашенинниковой. Т. 2: Современное государство и право. — М., 2008.

2 Показательно, что в конституционном строе Швейцарии референдум развивался и утверждался «снизу»: сначала на уровне населенных пунктов, затем — в субъектах федерации (кантонах) и только начиная с середины ХIХ века — на общегосударственном уровне. Вполне закономерно, что именно Швейцария стала родиной современного референдума.

3 Во время реформы территориальной организации Франции, проведенной в 1790-х годах.

4 Вслед за Швейцарией они стали проводить референдумы на местном уровне. Таковы народные голосования в штатах США о ратификации конституционных актов; многочисленные голосования в субъектах Австралии, Канады и США о введении сухого закона, о праве отзыва депутатов и о половом цензе на муниципальных и субъектных выборах.

5 Итоги глобального конфликта были, помимо всего прочего, и конституционно-правовыми. Перестали существовать Австро-Венгерская, Германская и Турецкая империи. Возникли новые суверенные государства — Австрия, Венгрия, Финляндия, Чехословакия, Югославия. Была воссоздана государственность Польши. Существенно увеличилось количество государств с республиканской формой правления. Образована не имевшая аналогов в истории человечества наднациональная организация — Лига Наций, предшественница ООН.

6 Жители Каринтии получили право выбирать между Австрией и Югославией, жители прочих указанных территорий — между Германией и Польшей.

7 Веймарская конституция 1919 года впрямую не закрепила институт плебисцита или референдума. Однако ст. 76 предусматривала народную инициативу, последствием которой становилось народное голосование.

8 Состав военного флота Германии, ограниченного условиями Версальского мира, мог быть уменьшен, но не увеличен.

9 Имеются все основания считать данный референдум первым в современной истории народным голосованием, придавшим законную силу решению, вынесенному органами государственной власти в сфере международного права.

10 Позже подобные мероприятия, имевшие пропагандистскую направленность, происходили в Чили при А. Пиночете, в Ираке при С. Хусейне. Однако многие антидемократические режимы всецело отвергали институт референдума (Италия при Б. Муссолини, Польша при Ю. Пилсудском, Венгрия при М. Хорти, Камбоджа при Пол Поте, КНР, КНДР, Парагвай и т. д.).

11 Подобные вопросы в практике прочих государств обычно решаются при помощи принятия подзаконных нормативных актов, причем последние зачастую принимаются в закрытом порядке.

12 В противоположность первому «мобилизационному кризису» 1917—1918 гг., во время которого не был проведен референдум, зато имели место массовые беспорядки, террористические акты, применение оружия войсками. Суд присяжных оправдал участников беспорядков и вынес частное определение в адрес институтов федеральной власти, возложив на них ответственность за кровопролитие.

13 Север и Центр Италии были заняты германскими войсками, Юг — англо-американскими. Правительство покинуло столицу и бежало на Юг.

14 См.: Серова О.В. Италия и антигитлеровская коалиция. — М., 1973. С. 131; Филатов Г.С. Крах итальянского фашизма. — М., 1973. С. 355—356. Тема военных референдумов затронута нами в работах «История Канады» (М., 2006) и «Великие морские сражения» (М., 2009).

15 Данное условие часто называют оговоркой участия.

16 См.: Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.Е. Чиркин. — М., 2002. С. 412. Впрочем, напрашивается и другой, более капитальный вывод: продолжается рост влияния массового избирателя на право и государственную политику.

17 Вступление государств в наднациональные объединения (Евросоюз, НАТО, ООН); выбор моделей избирательной системы; сохранение национальной валюты; условия прохождения военной службы; реализация крупных экономических проектов; размещение ядерного оружия на государственной территории; строительство атомных электростанций и т. д.

18 Это усредненные показатели. В ряде стран явка еще ниже. Например, во время конституционного референдума 1997 года в Польше на избирательные участки явилось 47% избирателей; в Португалии на референдуме 2010 года об уголовном наказании за аборт явка составляла 43%; в Египте на конституционный референдум 2011 года пришло всего 42% электората. В странах, население которых еще не привыкло к референдумам, явка значительно выше средней. Например, в Шотландии на референдуме 1997 года о расширении автономии региона к урнам пришло 63% имевших право голоса. В Марокко на референдуме 2011 года о поправках к конституции голосовали 61% избирателей, в Ирландской Республике и в Северной Ирландии на референдуме 1998 года о расширении автономии Ольстера — 81%, а в Черногории на референдуме 2006 года о расторжении союза с Сербией к урнам явилось 87% лиц, имевших право голоса.

19 См.: Boyer P. Direct Democracy. The History and Future of Referendum. — Oxford — Toronto, 1992. P. 57—58.

20 В качестве исключений из правила отметим судьбы конституционных реформ во Франции и Канаде. Французские избиратели на референдуме 1945 года 54% голосов отклонили радикальный, по их мнению, проект новой конституции. Следствием стало последующее принятие Учредительным собранием более умеренного конституционного акта. Во время конституционного референдума, проведенного в 1992 году в Канаде, предметом которого были конституционные поправки, призванные закрепить специальный статус провинции Квебек, 55% избирателей проголосовали против.

21 См.: История испанской конституции / сост. Т.А. Алексеева. — М., 2010.