Реформа государственного управления (административная реформа) как императив государственно-правовой действительности: необходимость анализа сущности и определение понятия

УДК 342.9 

Современное право №9 2011 Страницы в журнале: 21-23

М.П. ПЕТРОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, заместитель директора по науке Саратовского филиала Института государства и права РАН

Рассмотрено понятие административной реформы как отражающее специфические, вненациональные процессы государственно-правовой действительности. Предложена доктринальная формулировка одного из самых неоднозначных понятий — административной реформы (реформы государственного управления). Подчеркивается, что в современных условиях реформа государственного управления должна носить комплексный и регулярный характер, поскольку она характеризует переход к новой модели государственной администрации.

Ключевые слова: административная реформа, реформа государственного управления, реформирование исполнительной власти.

Reform of public administration (administrative reform) as an imperative of state-legal reality: the need to analyze the nature and definition

Petrov M.

The concept of administrative reform as viewed as reflecting the specific processes of non-national state and legal reality. Attention is invited to the doctrinal statement of one of the most ambiguous concepts - the administrative reform (public administration reform). It is emphasized that in modern conditions government reform must be comprehensive and regular character, she characterizes the transition to a new model of public administration.

Keywords: administrative reform, public administration reform, reform of the executive.

Обеспечение эффективности работы государственного аппарата посредством его комплексного преобразования рассматривается в числе приоритетов модернизации российского государства. Эта потребность тесно связана с проведением системных реформ, выступает наполнением идейной основы развития института государства. Главным субъектом и объектом реформирования является исполнительная власть, а сами реформы публичного сектора управления именуются административными. Данные реформы выходят за рамки собственно исполнительной власти. В некоторых источниках административная реформа прямо называется реформой государства[1], самой трудной реформой в современной истории России[2] и т. п.

Очевидна детерминационная связь реформирования и состояния государственного управления, сущность которой из-за усложнения государственного управления приводит в действие кибернетически закономерный механизм[3], обеспечивающий интенсивный обмен информацией внутри системы, вызывающий эффект непосредственной связи субъектов и постоянного присутствия управленческого, организующего начала. Это означает, что развитие государственного управления находится перед эволюционным скачком или в процессе такого скачка, свидетельством чему является географически глобальный и структурно всеобъемлющий характер административного реформирования. С неизбежностью перестройки системы управления сталкиваются все государства.

Наибольшей интенсивности административные реформы в новейшей истории всех развитых государств достигли на рубеже XX—XXI вв. и приобрели вненациональный характер. Оцениваются эти изменения как «анти-бюрократическая», «постбюрократическая», «административная» революция[4].

В условиях глобализации, увеличения уровня конкуренции государств, роста числа конфликтов, сложности и оперативности государственной деятельности, повышения роли общества и под влиянием других факторов механизм государства не может развиваться экстенсивным путем. Одного факта наличия стабильной системы управления, которая решает традиционную проблему сдерживания бюрократии, недостаточно. Административная система должна иметь способность к самоориентированию и развитию в соответствии с новыми общественными процессами. Возникает и постоянно ужесточается задача ее комплексной модернизации, в том числе в плане пересмотра тех устоев общества, в основе которых лежат вековые стереотипные представления о государственной власти как о затратной, неконтролируемой, неспособной к самооценке, непредсказуемой модели управления, каковой является традиционная иерархичная и авторитарная бюрократическая система.

Главная причина любой масштабной реформы административного аппарата государства — наличие слишком больших издержек в его деятельности для общества: это и расходы по содержанию, и другие аспекты, не только материальные[5], в частности — необходимость неукоснительно следовать принципам публичного интереса и законности.

В разработке концепции и достижении успешных результатов административной реформы существенно возросла роль правовой науки и права, что неизменно подчеркивается в литературе[6]. Адресат правовой нормы может непосредственно реализовать свои права лишь в приспособленном для этого административном пространстве, которое служит предпосылкой эффективных отношений. Создание системы управления, действующей в правовых границах и ориентированной на результативность управления и качества государственных услуг, — основной критерий успешности и цель государственного администрирования.

Более глубокие причины реформы государственного управления следует искать и в том, что, по словам А.В. Оболонского, современное государство меняет характер отношений с гражданским обществом[7]. Функции государства рассматриваются как его услуги обществу (принцип сервисного государства). Причем оценивают качество этих услуг сами граждане. Власть реально становится ближе к населению, а административная система в новых условиях — более открытой, прозрачной и способной быстро реагировать на изменения, приспосабливаться к новым условиям.

Участники государственного управления стремятся создать менее затратный административный аппарат и одновременно повысить эффективность его деятельности, поэтому административную реформу как средство достижения данной цели невозможно отложить или отменить. При этом не стоит апологизировать значение этих изменений, поскольку административная реформа выступает, скорее, вспомогательным средством для проведения социальных и экономических преобразований на основе достигнутого уровня либерализации[8] (Россия — исключение).

Среди причин административной реформы выделяют: осознание необходимости отказа от бюрократических форм и методов; стремление государств позаимствовать у частного сектора модели и методы управления[9]; стремительное развитие информационных технологий; рост дефицита государственного бюджета; удорожание функций государственного управления; чрезмерное расширение государственных структур; требование децентрализации государственного аппарата и стремление повысить его ответственность[10]. Комплекс причин административных реформ образуется из нескольких составляющих: генетически обусловленных внутренних проблем административной системы и внешних факторов (глобализация, стратегические планы государства). Соотношение факторов, детерминирующих понятие и сущность оптимизации управления в России, весьма своеобразно[11], что усложняет задачи реформы.

Противоречивость и разнообразие представлений об одном из важнейших правовых явлений современности[12] указывает на необходимость выработки соответствующей научной дефиниции, наиболее полно характеризующей его признаки.

Административная реформа рассматривается как: комплекс мероприятий по совершенствованию государственной администрации[13]; административно-правовой институт[14]; коренные изменения в административной сфере; условия и порядок функционирования государственной администрации на началах эффективности, законности, укрепления власти, совершенствования нормотворчества и процедур[15]; процесс структурных изменений в работе государственного аппарата[16]; перестройка политических институтов и государственных учреждений, государственной службы; изменение отношения административной системы к обществу[17]; преобразования структуры, системы, функций, процедур исполнительной власти; совершенствование госслужбы; усиление судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и развитием их способности к реагированию на внешние факторы[18]. Некоторые авторы ассоциируют административную реформу с практическими направлениями ее реализации[19].

В рабочее понятие административной реформы включается видимая, формализованная сторона, которая выражена в параметрах комплексности, последовательности, объединенности общими целями, регулярности деятельности по улучшению всей административной системы публичного управления посредством пересмотра и оптимизации основных параметров ее организации и функционирования. В орбиту реформы помимо основных административных институтов (центральное и местное управление, госслужба, административно подчиненные субъекты) вовлечен весь государственный механизм, а также негосударственные субъекты публичного управления. Реформа направлена на изменение не только формальной стороны, но и сущности государственного управления.

Содержание этого явления детерминировано необходимостью внедрения инновационных подходов, улучшающих технологический режим исполнительной власти, базирующихся на использовании широкой демократической основы в управлении, в обеспечении эффективности административной системы за счет сокращения объема традиционных бюрократических форм и методов в управлении, дерегулирования, децентрализации, применения сервисного подхода.

К характерным направлениям административной реформы относятся: сокращение государственных расходов; повышение способностей к развитию и реализации политики (совершенствование госуправления в системе исполнительной власти); улучшение выполнения государством функции работодателя; повышение качества предоставления государственных услуг и укрепление доверия к власти[20].

Обобщив приведенные характеристики административной реформы, можно сформулировать наиболее значимые из них в виде определения. При этом следует руководствоваться общей необходимостью эвристического потенциала понятия, поскольку именно это позволяет описывать новые явления, объяснять новые закономерности, открывать новые факты.

С учетом выделенных признаков административную реформу можно определить как объективно необходимую, идеологически обоснованную, целенаправленную, последовательную, регулярную деятельность государства по совершенствованию структурной основы и содержания исполнительной власти, государственной службы, а также сферы публичных (государственных) услуг, осуществляемую в виде системы взаимосвязанных преобразований, объединенную целями повышения конкурентоспособности государства, обеспечения эффективности публичной власти и улучшения качества публичных (государственных) услуг, изменения характера отношений административной системы и общества (личности) на основе учета важнейших общественных интересов и интересов личности.

Библиография

1 См.: Медушевский А.Н. Реформа государства // Отечественные записки. 2004. № 2. С. 30; Куренной В. В поисках достоинства: смысл и логика административной реформы // Там же. С. 45, 48.

2 См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 12; Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 10.

3 См.: Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. — М., 2003. С. 181.

4 См.: Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. — М., 2002. С. 14.

5 См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учеб. — М., 2005. С. 249—250.

6 См., например: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Указ. раб. С. 3.

7 См.: Оболонский А.В. Указ. раб. С. 7.

8 См.: Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. — М., 2003. С. 24, 35.

9 См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. С. 2.

10 См.: Василенко И.А. Указ. раб. С. 249—250.

11 О российской специфике см.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Указ. раб. С. 4, 12; Аналитический вестник Аналитического управления аппарата Совета Федерации. Серия «Проблемы государственного строительства» // Административная реформа в Российской Федерации: основные этапы реализации. 2006. № 22(310); Россия перед вызовом XXI века. Как оптимизировать деятельность государства? // Человек и труд. 2003. № 9 (www.chelt.ru/2003/9-03/dmitriev_9-03.html).

12 Встречающиеся в литературе определения административной реформы нередко носят описательный характер, что дает основание считать это понятие абстрактным. См., например: Белорусов В.Б. Административная реформа в России: вопросы проблемных зон и потенциала развития // Теория и практика административного права и процесса: Материалы IV Всерос. науч.-практ. конф. (9—11 октября 2009 г.): В 2 ч. / Отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. — Краснодар, 2009. Ч. 1. С. 38, 39, 51.

13 См.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Указ. раб. С. 3.

14 См.: Новиков А.Б. Идеология менеджмента качества в концепции административной реформы. — СПб., 2009. С. 7.

15 См.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: к перспективе «нового государственного управления» и «эффективного государства» // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. Вып. 16: Административная реформа в России: политико-правовое и управленческое измерение. — Воронеж, 2004. С. 234, 236.

16 См.: Василенко И.А. Указ. раб. С. 249.

17 См.: Медушевский А.Н. Указ. раб. С. 15.

18 См.: Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: Тр. Ин-та гос-ва и права РАН. 2006. № 2. C. 12—13.

19 Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 19.

20 Установлено, что в ходе реформ в 1980—1990 гг. в 14 странах относительно краткосрочные изменения касались четырех областей институциональных механизмов: управления государственными расходами; управления кадрами и государственной гражданской службой; организационной структуры исполнительной власти; ответственности в сфере развития и реализации политики (см.: Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. раб. С. 24—26; Шихата И. Правовая реформа. Теория и практика: Учеб. пособие / Пер. с англ. под ред. Н.Г. Дорониной. — М., 1998. С. 101—102, 104—105; Штатина М.А. Опыт проведения административных реформ в зарубежных странах // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: Тр. Ин-та гос-ва и права РАН. 2006. № 2. С. 141—151.