Реформа местного управления в Украине на современном этапе

 УДК 342.553(477) 

Страницы в журнале: 126-129

А.М. Булына,

соискатель кафедры административного, финансового, информационного и европейского публичного права Ужгородского национального университета Украина, Ужгород anashat.1986.s@gmail.com

Рассматриваются особенности украинской модели местной публичной власти в контексте административной реформы. Анализируется отечественная практика осуществления политической децентрализации публичной власти и решения проблем местного самоуправления.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальная демократия, Европейская хартия местного самоуправления.

Местное управление и местное самоуправление в постсоциалистических государствах Восточной Европы неразрывно связано с процессами становления демократического режима, следствием чего явилось формирование новой законодательной базы, регулирующей организацию и деятельность муниципальных институтов.  Общей для всех стран этого региона является «весьма непростая проблема определения полномочий местного самоуправления с центральными властями и ведомствами, представляющими интересы на территории местных сообществ» [9, с. 164].

Однако представляется очевидным, что каждое государство, опираясь на исторические и национальные особенности, строит собственную модель местной публичной власти, методологической основой которой является Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года (далее — Европейская хартия, Хартия) [6].

Современный российский ученый В.В. Бойцов подчеркивает, что «местное самоуправление имеет двоякую природу, сочетая демократическое и властное начала, однако его общественная природа доминирует» [7, с. 72].

Думается, данная трактовка понятия местного самоуправления корреспондирует с определением местного самоуправления, данным в ст. 3 Европейской хартии, в соответствии с которым:

— под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения;

— это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Таким образом, по нашему мнению, понятия местного управления и местного самоуправления в определенном смысле являются синонимичными: одно является главной составной частью другого, определяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» несет особую смысловую нагрузку, иллюстрируя, прежде всего, функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов, а также их способность самостоятельно решать местные вопросы. Полагаем, что при разработке законодательных актов о местном самоуправлении в них необязательно включать определение самого понятия «местное самоуправление». Тем более что, как говорили римские юристы, «всякое определение в гражданском праве опасно, ибо найдется немного случаев, когда оно не может быть опровергнуто» [12, с. 81]. В то же время определение понятия «местное самоуправление» вполне возможно и необходимо в юридической, публицистической, политической литературе, в научных трудах, концепциях законов. При этом под местным управлением мы понимаем осуществление местными органами власти делегированных государственных полномочий.

В чем особенности местного самоуправления как формы осуществления власти народа? Самоуправление — способ решения вопросов общественной жизни, напрямую не связанных с общегосударственной жизнью, общегосударственными функциями и называемых обычно вопросами местного значения, т.е. вопросами, имеющими значение прежде всего для населения соответствующих муниципальных образований (городов, сел, иных населенных пунктов и территорий). Поэтому местное самоуправление представляет собой продолжение государственной организации управления в иных, более демократических, непосредственно связанных с населением формах [13, с. 127].

Теоретическим проблемам местного самоуправления посвящены труды таких современных исследователей, как С.А. Авакьян [1], В.Б. Аверьянов [2], Ю.Л. Битяк, И.В. Выдрин [5], О.Е. Кутафин [8], С.В. Кивалов, М.П. Орзих, И.И. Овчинников [11], В.Ф. Погорилко, Б.А. Страшун, Ю.М. Тодыка, Б.А. Топорнин, О.Ф. Фрицкий, В.Е. Чиркин [15], К.Ф. Шеремет и др. Особое место среди исследователей школы муниципалитетов занимает Г.В. Барабашев, который, используя сравнительно-правовой метод, выполнил глубокий анализ постулатов местного самоуправления, считая его важнейшим элементом государства [3].

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в Украине был наиболее интенсивным и противоречивым из всех бывших союзных республик. Принятый 10.10.1990 Закон Украины «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении» несколько расширил круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановил их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов (исполкомов), так и по линии самих советов. Закон Украины 1994 года «О государственной власти и местном самоуправлении в Украине» оказался менее демократичным. Его реализация была осложнена еще и тем, что параллельно действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушавшие права местного самоуправления. Вместе с тем эти законы сыграли важную роль в развитии местного самоуправления. На волне перестройки в местные Советы пришло много квалифицированных специалистов, во многих регионах началась активная работа на муниципальном уровне.

Новый этап развития местного самоуправления начался с принятием 28 июня 1996 года новой Конституции Украины. Она определяет суть местного самоуправления как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее допускается использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Конституционные гарантии включают самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Местное самоуправление гарантируется также правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и законами Украины.

В 1997 году Украина ратифицировала Европейскую хартию. Хартия, принятая в 1985 году большинством европейских государств в форме конвенции, стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления. Она подчеркивает прежде всего общедемократические начала местного самоуправления, отмечая в преамбуле, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя» [10].

Хартия понимает местное самоуправление как «право и реальную способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Эта формулировка, безусловно, является выверенным компромиссом между различными — более «общинными» и более «государствленными» — практиками самоуправления в Европе. С одной стороны, она подчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, с другой — право на регламентацию значительной части общезначимых функций, т. е. самостоятельность местного самоуправления не только в их исполнении, но и в нормативно-правовом регулировании. Как точно заметил российский правовед В.П. Безобразов, «провозглашая принципы демократии и децентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке».

Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в государствах-участниках Европейской хартии различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми же ценностями. Тем не менее не все европейские демократии ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии более важными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальное право общин регулировать собственные дела. Там получила распространение либеральная критика Хартии [4, с. 8, 544].

Конституция Украины более либеральна в своем понимании местного самоуправления, чем Европейская хартия. Первая говорит о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогда как вторая — о праве органов местного самоуправления на регламентацию и управление значительной частью государственных дел. Конституционный Суд Украины решил эту проблему однозначным образом, подчеркнув, что Европейская хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция и законы Украины, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами Украины, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который ни власть, ни региональные субъекты «не вправе занижать или ограничивать».

Отметим, что в оригинале хартии речь идет о des affaires publiques, или public affairs, что дословно означает «публичные дела». Это выражение в официальном переводе звучит как «государственные дела», что вполне корректно, если не забывать о политическом (публичном) характере самого государства. К сожалению, украинские ученые и политики иногда трактуют эту фразу следующим образом: государство передает местному самоуправлению часть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчинено государству в системе публичной власти. В этой трактовке система разграничения полномочий строится «сверху вниз», что противоречит принятому европейским сообществом принципу субсидиарности и общим положениям Европейской хартии.

На сегодняшний день проблемы местного самоуправления кратко можно сформулировать так: недостаточно денег и недостаточно демократии. Главная беда состоит в том, что из-за правовой неопределенности органы местного самоуправления испытывают острейший дефицит финансовых средств, поэтому они толком не могут выполнять свои функции. Структура расходов местных органов почти полностью предопределяется общегосударственными законодательными актами. За прошедшие шесть лет она изменилась крайне незначительно. Это свидетельствует об отсутствии у органов местного самоуправления необходимой степени свободы в принятии решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг.

Изменения налогового законодательства на протяжении десяти лет приводили к крайней нестабильности структуры доходов местных бюджетов. Отсутствие стабильности в формировании доходов серьезно затрудняет финансовое планирование в муниципалитетах, реализацию крупных инвестиционных проектов, связанных с развитием социальной и жилищно-коммунальной сфер.

Принципиальная особенность законодательства о местном самоуправлении состоит в его направленности на расширение сферы самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Поэтому оно требует доработки и должно содержать более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления.

Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма прямой муниципальной демократии — публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Все это должно усилить самоорганизацию населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.

В последнее время теоретики и практики, анализируя проведение административной реформы в Украине, считают возможным использовать опыт реформы местных органов власти в Польской Народной Республике.

В результате проведенной там реформы структуры местных органов власти и государственной администрации были упразднены местные органы администрации, ликвидирована часть местных органов, подчиненных министерствам финансов, просвещения и социального обеспечения, а также местные звенья государственной комиссии экономического планирования [14, с. 118—119].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что переход от централизованной системы государственного управления к децентрализованному самоуправлению в Украине прошел относительно последовательно и успешно. В настоящее время можно сказать, что существующая концепция местных органов власти вполне соответствует общемировой тенденции — усилению взаимодействия центральных и местных органов. Она нашла, на наш взгляд, отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой органы местного самоуправления рассматриваются и как партнеры правительства, и как его агенты на местах, и как публичная власть на местах, осуществляющая свою деятельность в соответствии с законодательными актами и под свою ответственность в интересах местного населения.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Местные органы власти Европейских социалистических стран: обзор законодательства. — М., 1969.

2. Аверьянов В.Б. Исполнительная власть и административное право Украины. — К.: Ин Юре, 2000.

3. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М.: Изд-во МГУ, 1996.

4. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. — Спб., 1882.

5. Выдрин И.В. Муниципальное право России. — М.: НОРМА, 2004.

6. Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 года // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: справ. пособие. — Обнинск: Ин-т муниципального управления, 2003. С. 3—12.

7. Европейская хартия о местном самоуправлении: Русская версия // Местное самоуправление в зарубежных странах: информ. обзор / под общ. ред. Н.П. Медведева. — М.: Юридическая литература, 1994.

8. Кутафин О.Е., Фадеев В.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. — 2-е изд. — М.: Юрист, 2000.

9. Мавлюдов А.А. Местное самоуправление как общественный институт // Социально-экономическая правовая и политическая модель Республики Татарстан: сб. науч. тр. — Казань, 2001.

10. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: закон Украины от 15.07.1997 // Урядовий кур’єр. — 1997. 24 июля.

11. Овчинников И.И. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. — М., 1998.

12. Перетерский И.А. Римское частное право. — М.: Госюриздат, 1998.

13. Синюков В.Н., Синюкова Т.В. Правовые системы субъектов Федерации: общая характеристика и пути совершенствования. — Саратов, 1997.

14. Федонюк К.Е. Местные органы государственной власти Польской Народной Республики. — Львов: ЛГУ, 1953.

15. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. — М.: Мысль, 1964.