Реформирование Международного валютного фонда в XXI веке: основные направления и приоритеты

 УДК 341.123.045.9 

Страницы в журнале: 129-137

М.В. Шугуров,

доктор философских наук, профессор Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов shugurovs@mail.ru

Анализируются реформы Международного валютного фонда, касающиеся квот, распределения голосов и системы управления. Особое внимание уделяется модернизации надзорных функций Международного валютного фонда. Реформирование Международного валютного фонда исследуется в контексте необходимости перехода к новой парадигме глобализации современного мира.

Ключевые слова: Международный валютный фонд, реформы управления, международное право, надзор, кредитные линии, реформы квот.

Институциональная структура международных валютно-кредитных и финансовых отношений характеризуется тем, что ключевую роль в ней играют международные финансовые организации (далее — МФО), являющиеся субъектами международного права. Несмотря на значительные изменения в деятельности МФО в условиях модернизации мировой экономической и финансовой системы, в центре повышенного внимания находится реформирование глобальных межгосударственных финансовых образований — Всемирного банка и Международного валютного фонда (далее — МВФ, Фонд), или бреттон-вудских учреждений (далее — БВУ), которые являются системообразующими институтами мировой финансвой и экономической системы и выполняют миссию реагирования на чрезвычайные ситуации всемирного финансово-экономического характера.

В целом диапазон критики в адрес глобальных финансовых организаций достаточно широк. Условно он задан рамками конструктивной и негативной критики. В российской международно-правовой доктрине взвешенные критические выводы, например, по поводу деятельности МВФ, высказаны В.М. Шумиловым. Нельзя не согласиться с тем, что «хотя право и система МВФ не отвечает высоким международно-правовым принципам, в тоже время механизм МВФ подвержен внутренней трансформации; МВФ ищет способы выживания в новых условиях меняющегося международного экономического правопорядка» [12, с. 475].

Однако есть основания полагать, что БВУ, осознав весь объем своей ответственности за мировое развитие, встали на путь беспрецедентно инновационных реформ — всеохватных по своему масштабу и оперативных по времени своего осуществления. Конечно, не без недостатков, но они все же реализуют свой мандат, являясь, с одной стороны, институтами глобального развития, а с другой — институтами глобального управления. Поэтому, как отмечает Д. Эндрюс, «несмотря на внутренние сомнительные моменты, оригинальная бреттон-вудская архитектура обеспечивает скорее источник силы, чем слабости» [26].

Решение проблем, связанных с управлением мировой экономикой и финансовыми потоками на глобальном уровне, сокращение бедности, поощрение трансформации, противодействие коррупции сегодня немыслимо без МВФ и Всемирного банка — вне и помимо той координирующей роли, которую они выполняют. Как отмечает Н. Вудс, данные институты достигли огромного успеха как глобализаторы [29]. Сотрудничество государств в сфере финансовой и экономической политики, которое осуществлялось в кризисный и происходит в посткризисный период, стало возможным благодаря координирующей роли БВУ.

Можно с полной уверенностью сказать, что на уровне БВУ формируется согласованное видение нового этапа глобализации, а также роли рассматриваемых организаций в этом процессе [11]. В качестве фиксатора новых тенденций выступают принципы «поствашингтонского консенсуса» [10, с. 72—73]. Новая модель глобализации предполагает открытость, всеохватывающий характер и справедливость мирового развития как условие повсеместного экономического роста на национальном и глобальном уровне, что требует новаторских решений при реформировании БВУ в целом и МВФ в частности.

Если говорить о реформировании Фонда, то в 2005 году МВФ принял «Среднесрочную стратегию» (IMF’s Medium Term Strategy), предполагавшую изменение структуры Фонда посредством реформы квот и голосов. Не менее весомое место в ней заняли планы по усилению надзорных функций МВФ и меры по предотвращению кризисных ситуаций в экономике и финансах. Международный валютный и финансовый комитет (далее — МВФК) в своем коммюнике от 22 апреля 2006 года высказал рекомендации, которые были нацелены на необходимость учета в функционировании Фонда кардинальных изменений в расстановке сил в мировой экономике. Затем Исполнительный совет принял Резолюцию № 61-5 (Resolution 61-5 on Quota and Voice Reform and the IMF), предусматривающую двухлетний план комплексных реформ квот и голосов (2006—2007 гг.) [18]. Она была одобрена Советом управляющих в рамках сессии 18 сентября 2006 года [17] и получила название «Сингапурская резолюция» по месту проведения сессии. В ее пользу было подано 90,6% голосов. Постановление Совета управляющих предусматривало два раунда переговоров по специальному пересмотру квот в сторону их увеличения, что затронуло Китай, Южную Корею, Мексику и Турцию, а также переход к обсуждению новой формулы расчета квот. Решено было также осуществить удвоение базовых голосов, что повысило бы роль развивающихся государств, особенно с низким уровнем дохода. Важное значение в стратегии реформ МВФ имели планы по реорганизации Исполнительного совета.

Для МВФ 2008 год стал, с одной стороны, годом проведения Тринадцатого перераспределения квот без их увеличения, а с другой — годом начала более радикальной реформы, затрагивающей структуру квот и голосов. Пакет реформ распределения квот и голосов в МВФ, нацеленный на повышение его эффективности и легитимности, был изложен в Резолюции Исполнительного совета № 63-2 от 28.03.2008 (далее — Резолюция № 63-2) [27]. Помимо этого, на утверждение Совета управляющих был представлен доклад Исполнительного совета о реформе квот и голосов. В него были включены новая формула расчета квот (Sec. A. New Quota Formula), направления реализации второго раунда сингапурского специального пересмотра квот (Sec. B. Second-Round Ad hoc Quota Increases), пересмотр системы базовых голосов (Sec. C. Basic Votes) и т. д. [24] Совет управляющих 28 апреля 2008 года с большим перевесом голосов утвердил Резолюцию № 63-2. В голосовании участвовали представители 180 государств из 185 государств-членов, т. е. 97,8%. В поддержку было подано 94,6% голосов государств-членов, что показывает готовность большинства стран пойти на серьезные изменения [4].

Суть предлагаемых модификаций заключается в усилении участия стран с низким уровнем дохода посредством увеличения в три раза базового числа голосов. В итоге произойдет увеличение доли голосов более чем 2/3 из 185 государств-членов МВФ. Данные изменения были первыми с начала создания МВФ в 1944 году. Одним из итогов станет предоставление каждому из двух исполнительных директоров, представляющих группы африканских государств, права назначить по дополнительному заместителю исполнительного директора. В целях сохранения данного элемента реформ предусматривается создание механизма, благодаря которому отношение базового числа голосов к их общему числу будет постоянным. Соответствующие поправки к статьям соглашения были утверждены Советом управляющих 5 мая 2008 года.

Важнейшей вехой в реформировании МВФ стали решения, принятые на ежегодном совещании МВФ и Всемирного банка, проведенном 6—7 октября 2009 года в Стамбуле. На этом совещании МВФК очертил направления реформирования Фонда: мандат, роль Фонда в области финансирования, многосторонний надзор, модификация управления в целях повышения эффективности и легитимности организации. Предметная компетенция МВФ, т. е. его мандат, закреплен в Уставе. Следует отметить, что приверженность стратегии реформирования не означает «ломку» мандата. Напротив, реформирование предполагается проводить в рамках приверженности мандату МВФ, нацеленному на сохранение стабильной международной валютной системы. Иными словами, МВФ должен охватить весь спектр макроэкономической политики и политики в отношении финансового сектора, которая имеет отношение к глобальной стабильности в современном мире.

Реформы квот и прав голоса 2008 года вступили в силу 3 марта 2011 года после того, как 117 государств-членов, обладающих 85% общего числа голосов в Фонде, ратифицировали поправки о числе голосов и участии в управлении к статьям соглашения МВФ. Принятая поправка усилила представительство стран с динамично развивающейся экономикой посредством увеличения квот 54 государств-членов на общую сумму 208 млрд Специальных прав заимствований (далее — СДР) (приблизительно 32,7 млрд долл. США). В итоге увеличение квот этих стран составило 4,9 процентного пункта.

К безусловным бенефициарам реформы относятся наименее развитые страны, доля голосов которых в середине 1970-х годов составляла только 2%. Поэтому утроение базовых голосов с 250 до 750 является основой для возрастания доли голосов этих стран с 2% до 5,5%. Это позволит менее развитым странам принимать более активное участие в принятии решений в Фонде. В целом благодаря общим эффектам увеличения квот и базового числа голосов произойдет увеличение доли 135 стран в общем числе голосов на 5,4 процентного пункта. К государствам, доля голосов которых возрастет в результате суммарного эффекта от первого (сингапурского) и второго раунда (как результата реформы 2008 года), относятся Китай, Индия, Бразилия, Южная Корея и Мексика.

Принятие государствами обязательств по пересмотру квот становится возможным в результате сложного переговорного процесса путем выявления расхождений и их устранения. Важным «драйвером» изменений выступает сближение позиций государств G20. В частности, прологом реформ 2010 года стали острые дискуссии на Питтсбургском саммите G20 в сентябре 2009 года. В результате достигнутого компромисса было озвучено, что должно произойти перераспределение на не менее 5% квот.

Определенные разногласия государств-членов были вызваны стремлением развивающихся государств к проведению более глубоких реформ. Объективным условием разногласий выступает существование двух групп государств: обладающих избыточным представительством, своего рода «перепредставленных» (over-represented countries), и государств, обладающих представительством, которое не соответствует их экономической мощи, — «недопредставленных» (under-represented countries). К числу несогласных относилась Россия, которая в своем предложении к Лондонскому саммиту G20 (апрель 2009 года) вообще призывала аннулировать решения 2008 года и пойти на более радикальные реформы [8]. Во многом это объяснялось тем, что наша страна в ходе реформ теряла по сравнению с 2006 годом 0,29% своей квоты (с 2,78% до 2,49%). Но так как на уровне G20 удалось предотвратить потери России от реформ, это дало ей основание в марте 2010 года ратифицировать поправки 2008 года.

Следующий этап реформирования был инициирован в 2010 году, когда 15 декабря Совет управляющих утвердил очередной пакет реформ, касающихся квот и управления. За резолюцию Исполнительного совета о квотах и реформе от 5 ноября 2010 года [5] проголосовали управляющие, представляющие 95,32% от общего числа голосов. Нельзя не отметить, что до положительного решения Совета управляющих подход Исполнительного совета был одобрен на проходившем 11—12 ноября 2010 года саммите G20 в Сеуле. Это нашло свое отражение в положении Сеульской декларации том, что модернизированный МВФ будет лучше отражать изменения в мировой экономик благодаря повышению представленности стран с динамично развивающейся экономикой и развивающихся стран. Всеобъемлющие реформы в области квот и управления повышают легитимность, надежность и эффективность Фонда, способствуют его превращению в еще более сильный институт, нацеленный на содействие глобальной финансовой стабильности и росту [1].

Одним из важных последствий реформ стало беспрецедентное удвоение квот с 217,4 млрд СДР (приблизительно 354,4 млрд. долл. США) на конец марта 2008 года до 476,8 млрд СДР (около 751,1 млрд долл. США) к началу 2013 года. Будет осуществлено дополнительное перераспределение 6% долей квот в пользу динамично развивающихся стран с формирующимся рынком и развивающихся стран, или 9% долей квот в совокупности с начала реформы 2006 года. Помимо этого предусматривалось перераспределение более 6% квот от стран с чрезмерным представительством к странам с недостаточным представительством при сохранении долей квот и числа голосов беднейших государств-членов. Данное перераспределение квот Фонд рассматривает в терминах достижения справедливости. Следует учитывать, что реформы 2010 года отличаются особой заостренностью, и превзошли целевые показатели МВФК и G20.

Реформы 2010 года планировалось в основном завершить к Ежегодным совещаниям 2012 года, однако особые трудности вызывал пересмотр формулы для расчета квот, сопровождавшийся серьезными разногласиями. Традиционно формула расчета квот включала в себя пять отдельных формул. Новая формула расчета должна стать более простой и прозрачной и учитывать четыре показателя — ВВП, уровень открытости экономики, степень изменчивости состояния платежных балансов и объем официальных международных резервов. Разработка новой формулы осуществляется в настоящее время достаточно интенсивно, о чем свидетельствует доклад Исполнительного совета о результате пересмотра формулы для расчета квот, который был представлен Совету управляющих 30 января 2013 года [6]. Предполагается, что результаты проведенной работы станут основой для заявления Исполнительного совета о новой формуле расчета квот.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ