Реформирование законодательства о казачьих войсках в период правления Александра II (1855—1881 гг.)

УДК 34(470:574) «1855/1881»
 
Л.М. САТАНОВА,
кандидат юридических наук
 
В статье анализируются реформы, произведенные в законодательных актах о казачьих войсках в период правления императора Александра II, рассматриваются материалы о том, как эти реформы готовились и с какими сложностями столкнулись уполномоченные органы в ходе систематизации нормативных документов, изданных для казачества.
Ключевые слова: законодательные акты о казачьих войсках, Управление иррегулярных войск.
 
In given scientific article the reforms made in sphere Cossacks of the acts during government of the emperor Alexander II are analyzed. The materials are resulted, how these reforms were carried out and with what complexities the authorized bodies have confronted during ordering the normative documents issued for Cossacks.
 
Первые годы царствования Александра II
ознаменовались важными реформами в отношении центрального управления казачьими войсками. Учреждение в 1857 году нового высшего государственного органа по делам иррегулярных войск — Управления иррегулярных войск1 — по времени совпало с процессом пересмотра государством законодательных актов о казачьих войсках. Вскоре, в 1865—1867 гг., последовали общие преобразования как центральных, так и местных органов Военного министерства.
Наказной атаман Войска Донского генерал-адъютант Хомутов (принимая во внимание, что изданное в 1835 году Положение о Войске Донском подверглось значительным изменениям, которые касались состава, сроков службы, штата, обмундирования строевых частей, а также учитывая то, что все эти новеллы, не будучи объединенными в один законодательный акт, представляли значительные затруднения при их применении) еще в 1856 году стал ходатайствовать перед императором о создании особого комитета для систематизирования всех изменений и дополнений с целью составления нового нормативного документа.
При рассмотрении этого ходатайства выяснилось: специальные законы, изданные для казачьих войск, со времени своего вступления в силу действительно подвергались существенным изменениям и не могли служить нормативной базой для организации реструктуризации казачьего войска. Поэтому новое издание положений и штатов для казачьих войск с включением всех существующих дополнений и изменений представлялось крайне необходимым.
Эту работу было решено произвести посредством учреждения местных комитетов под председательством наказных атаманов. Предложение генерал-адъютанта Хомутова о представлении проекта нового положения о Войске  Донском на рассмотрение Военного министерства по частям (по мере их создания) было признано неудобным ввиду того, что при таком порядке не было возможности оценить качество готовящегося проекта целиком: все ли постановления введены в проект нового издания, верно ли они изложены, в надлежащем ли порядке размещены и т. д. В связи с этим казачьи комитеты были обязаны представлять свои работы не по частям, а после пересмотра войсковых положений в полном объеме.
Основываясь на этом решении, Управление иррегулярных войск 10 октября 1859 г. представило на утверждение императору документ, содержащий следующие пункты:
1) по случаю многочисленных изменений, принятых в разное время в положениях для казачьих войск, приготовить новое издание законодательных актов и соответствующих штатов с включением в это издание всех последовавших со времени первоначального утверждения положений, дополнений и изменений;
2) для этой цели учредить в казачьих войсках по усмотрению и распоряжению местного начальства временные комитеты под председательством наказных атаманов для составления проектов положений: в г. Оренбурге — об Оренбургском, Уральском и Башкирском войсках;
в г. Омске — о Сибирском линейном войске;
3) вышеупомянутым комитетам и уполномоченным лицам поручить:
а) в ходе ознакомления с положениями об иррегулярных войсках отделить основные
законодательные акты военного быта от постановлений и административных распоряжений, определяющих частное применение законов и в целом исполнение служебных обязанностей;
б) исключить те статьи положений, невозможность исполнения которых доказана в процессе длительного времени применения этого закона;
в) исправить и дополнить нормы, имеющие неясный и неточный смысл, позволяющий интерпретировать их на свое усмотрение;
г) каждую статью снабдить ссылкой на статью Полного собрания законов Российской империи или Свода законов Российской империи согласно принятому в этих изданиях порядку, а в постановлениях, не вошедших в Полное собрание законов Российской империи, указать, где и когда они были обнародованы, для облегчения поиска;
д) для статей войсковых положений, которые вновь будут подлежать изменению или дополнению с учетом местных обстоятельств в случаях очевидной пользы или необходимости, указать на полях или в специальных графах подробные объяснения причин предполагаемых изменений и дополнений;
е) для войск, не имеющих специальных положений, таких как Уральское, Башкирское, составить предназначенный для них проект положения для последующего включения его в общий документ;
4) срок для представления проекта нового издания положений определить в два года, начиная с 1 января 1860 г. В январе 1862 года проекты положений со всеми приложениями должны быть представлены в Военное министерство с заключениями главных местных начальников казачьих войск. Возможные в течение того времени новые постановления или изменения и дополнения должны быть внесены в проекты положений до 1 января 1862 г.;
5) эти проекты положений после получения их Военным министерством должны быть переданы в учрежденную при нем Военно-кодификационную комиссию для рассмотрения и представления далее по инстанции на утверждение по установленному порядку.
Император утвердил для исполнения этот документ 18 октября 1859 г., о чем и было сообщено всем генерал-губернаторам и наказным атаманам.
24 января 1860 г. согласно ходатайству Оренбургского и Самарского генерал-губернатора для составления проектов об Оренбургском и Уральском казачьих войсках было решено образовать два отдельных комитета.
Как и следовало ожидать, все вновь сформированные комитеты ввиду обширности возложенных на них обязанностей не смогли окончить работу к назначенному сроку, в связи с чем 4 декабря 1862 г. императорским повелением был установлен новый срок. Продолжительность этого срока должна была быть определена каждым регионом сообразно ходу работы в комитетах, но не свыше 6 месяцев после 1 января 1863 г. Однако и этот отрезок времени для местных законодателей оказался недостаточным, и окончательный срок для представления проектов положений постепенно отодвинулся до января 1865 года.
Местные комитеты, основная цель функционирования которых заключалась в тщательном пересмотре нормативных актов, предназначавшихся для казачьих войск, несмотря на неоднократные отсрочки, были не в состоянии выполнять возложенные на них обязанности, а представленные проекты положений (Донского, Сибирского казачьих войск) по своему содержанию и направлению не соответствовали духу новейших изменений в сфере законодательства. Учитывая все эти обстоятельства, военный министр генерал-адъютант Милютин признал необходимым для благополучного завершения этой кампании учредить при Управлении иррегулярных войск особый временный комитет для той же цели, но так, чтобы в состав этого временного комитета независимо от количества действующих членов Управления иррегулярных войск вошли от каждого из казачьих войск по выбору наказных атаманов особые лица, хорошо знакомые с современным бытом и потребностями своих войск.
2 октября 1865 г. императором Александром II были утверждены временные правила о порядке рассмотрения проектов новых положений о казачьих войсках и временный штат канцелярии Временного комитета для пересмотра казачьих законоположений (далее — Временный комитет). С началом функционирования этого комитета подверглись ликвидации все местные комитеты в войсках, а все дела, находившиеся в производстве, были переданы для дальнейшего рассмотрения во Временный комитет. Для ускорения подготовительных работ канцелярия комитета приступила к работе в срочном порядке, не ожидая открытия самого Временного комитета.
«Первая из подготовительных работ, — докладывал начальник Управления иррегулярных войск генерал-лейтенант Карлгоф военному министру, — состоит в указании того порядка, которому должен будет следовать комитет при исполнении предстоящих ему занятий,
т. е. в составлении для этих занятий, насколько это возможно по существу дела, программы. Подвергать составленные местными комитетами проекты новых Положений о казачьих войсках во всей подробности один за другим было бы, по мнению моему, неудобно по следующим причинам: во-первых, если не будут предварительно установлены общие для всех казачьих войск основные законоположения, то необходимо будет возвращаться к ним при пересмотре каждого нового Положения, а во-вторых, было бы несправедливо заставлять казачьи войска, Положения о которых пришлось бы рассматривать в последних очередях, ожидать разрешения существенно важных для всего казачества вопросов».
Так как Донское казачье войско являлось образцом в деле установления общих для всех казачьих войск (в том числе для Уральского, Оренбургского, Сибирского, Семиреченского, функционировавших на территории Казахстана) правил, то заявление Карлгофа, адресованное военному министру, в котором генерал-лейтенант предлагал отказаться от подобной практики, было важным. Дословно он сказал следующее:
«Положение о Войске Донском считалось до сих пор образцом для Положений о прочих войсках, и потому все, что устанавливалось для Донского войска, принималось и в прочих войсках или применялось к ним с теми отступлениями, какие по местным условиям были необходимы. Но этот порядок не может уже иметь места в настоящее время, когда многие из казачьих войск, далеко опередив Донское войско в заявленных ими взглядах на современные вопросы, предлагают ввести или ввели уже у себя такую организацию, которая не имеет ничего общего с Донскою, как, например, войска Оренбургское, Кубанское и Терское.
Поэтому я полагаю, что комитету должно будет, прежде всего, заняться установлением тех общих начал для будущих Положений о казачьих войсках, которые для всех этих войск могут быть одинаковы. На этом основании при распределении занятий комитета необходимо будет иметь в виду: а) чтобы сначала были рассмотрены и представлены на утверждение, постепенно один за другим, такие проекты, которые могут быть применены к войскам безотлагательно; б) чтобы затем были подвергнуты обсуждению такие вопросы, в разрешении которых, по особой их важности для устройства казачьих войск, войска эти наиболее нуждаются; в) чтобы само рассмотрение этих важнейших вопросов располагалось по времени в таком порядке, чтобы те из них, которые касаются до всех или до наибольшего числа войск, обсуждались прежде других».
Также во временных правилах о порядке рассмотрения проектов новых положений о казачьих войсках говорилось: «Казачьи войска нуждаются в улучшениях гражданского своего быта более чем военного устройства, и потому комитету предстоит заняться прежде всего вопросами по гражданской части. Из числа этих вопросов первое место принадлежит, без сомнения, применению к казачьим войскам Положения о губернских и уездных земских учреждениях и судебной реформы, так как от этих вопросов главнейшим образом зависит и общее гражданское устройство казачьих войск. Хотя окончательное применение этих законоположений, как по губерниям и областям, состоящим на особых правах, так и по казачьим войскам, представлено: по земским учреждениям — Министру внутренних дел, а по судебной реформе — Министру юстиции, тем не менее Военное министерство не может не принять участия в разрешении этих законодательных вопросов, а для этого представится надобность прежде всего в составлении проектов положений по тем предметам, которые должны служить основанием в деле применения к казачьим войскам Положения о губернских и уездных земских учреждениях и судебной реформы. Предметы эти суть: 1) определение личных прав и обязанностей войскового сословия и иногородних, пребывающих на войсковых землях; 2) поземельное право; 3) отделение предметов земства от тех, которые должны подлежать ведению других войсковых учреждений, так как это разграничение, при том самостоятельном положении, какое присвоено в настоящее время земским учреждениям сравнительно с войсковыми, имеет особенную важность».
Решение всех этих вопросов стало основной целью Временного комитета. К числу первоочередных вопросов, кроме всех прочих, относились и близкая интересам казачьих войск проблема уравнения сроков службы, а также проблема права выхода из войскового сословия и возможность свободно зачисляться в войска. Развернувшаяся к тому времени широкомасштабная реформа судебной системы и изменение структуры земских учреждений должны были определить, по каким именно вопросам и в каком направлении Временный комитет должен был вести приготовительные работы к осуществлению этих важных процессов. Дальнейшее действие Временного комитета целиком и полностью зависело от хода предыдущих работ и от обстоятельств, складывавшихся в ходе осуществления реформ. Однако приоритетными вопросами казачьего обустройства, нуждающимися в немедленном рассмотрении, являлись: устройство гражданских, административных и хозяйственных управлений; разработка положений о торговых, промышленных и ремесленных обществах и о порядке отбывания казачьим населением воинской службы, а также об условиях освобождения от обязательной воинской службы.
Независимо от решения этих главных вопросов Временному комитету предстояло в числе первоочередных рассмотреть и вопросы, относящиеся ко всем казачьим войскам: о применении к казачьим войскам положений о торговле и соли, о рыболовстве в некоторых войсках (например, в Уральском казачьем войске), об устройстве в войсковых частях медицинских отделений и т. д.
Изложенная 29 октября 1865 г. программа была одобрена военным министром.
Назначенные во Временный комитет депутаты съехались в Петербург в ноябре 1865 года, и 5 ноября Александр II выступил с речью перед депутатами. 8 ноября Временный комитет  приступил к своей деятельности.
По мере проведения работ по пересмотру казачьих законоположений возникла необходимость в сосредоточении в руках Временного комитета всей массы нормативных правовых актов, касающихся казачьих войск.
Все нормативные акты о казачьих войсках, касавшиеся вопросов учреждения войск, прав и обязанностей казачьего населения, гражданского учреждения, обустройства быта, вышедшие в разные времена, были включены в Свод законов Российской империи 1857 года (далее — Свод законов). Все документы о военном устройстве вошли в Свод военных постановлений 1859 года (далее — Свод постановлений). Таким образом, все законы о казачьих войсках были сосредоточены исключительно в двух указанных сводах, что существенно облегчало труд депутатов Временного комитета.
Прогрессивные в целом явления, имевшие место практически во всех сферах жизни государства, коренные реформы в системе военного управления привели к последовательным изменениям, внесению дополнений в рассматриваемые нормативные акты, в некоторых случаях к отмене устаревших законов, а также к изданию совершенно новых законов и распоряжений. Результатом явилось издание в 1869 году особых продолжений к Своду законов и Своду постановлений.
Так, Свод постановлений в разное время был дополнен шестью продолжениями (в 1861, 1862, 1863, 1864, 1865 и 1869 годах), а Свод законов — тремя (в 1863, 1864 и 1868 годах).
Кроме того, следует заметить, что общие законы об отдельных казачьих войсках в большинстве случаев не входили в продолжения Свода законов и Свода постановлений, а были разбросаны частью в приказах, частью в собрании узаконений и распоряжений правительства, частью же сообщались непосредственно войсковым начальникам.
Все эти обстоятельства сильно усложняли поиск необходимых документов, и зачастую случалось так, что в одном отделении Управления иррегулярных войск не знали о существовании нормативного акта, изданного в другом отделении.
Для облегчения деятельности центрального управления еще с 1855 года по распоряжению директора департамента военных поселений было приказано собирать все более или менее важные правительственные распоряжения по казачьим войскам. Собранный таким образом рукописный материал был переплетен по годам и составил к 1865 году 10 больших томов, не имевших, однако, ни оглавлений, ни указателей. Все же данный материал оказался полезным в работе Временного комитета.
Работа по систематизации военных положений, изданных специально для казачьих войск, в целом была произведена неудовлетворительно, так как не все нормативные акты вошли в данную систематизацию, иногда даже весьма важные документы, регулирующие существенные правовые отношения, не нашли своего отражения в итоговом документе. Чтобы ликвидировать подобные отрицательные последствия, в отделениях Управления иррегулярных войск, а также в местных управлениях казачьих войск было решено собрать в одно целое все многочисленные постановления, адресованные для казачьих войск, которые были изданы начиная с 1865 года (со времени учреждения Временного комитета).
Начальник Главного управления иррегулярных войск генерал-лейтенант Карлгоф считал необходимым издавать ежегодно особые сборники правительственных распоряжений по казачьим войскам, начиная с 1 января 1865 г. Эта обязанность приказом по Главному управлению иррегулярных войск от 6 ноября 1869 г. № 94 была возложена на канцелярию Временного комитета.
15 июля 1870 г. и Военный совет со своей стороны признал полезным такое периодическое издание, где отражались бы все постановления и распоряжения правительства, принятые специально для казачьих войск.
Во исполнение данного положения Военного совета Главным управлением казачьих войск ежегодно издавался том сборника всех правительственных распоряжений по казачьим войскам. Таких томов к концу царствования Александра II было издано 17. Кроме того, были выпущены действующие в иррегулярных казачьих войсках постановления, изданные с
1 января 1865 г. по 1 января 1878 г. (в 4 частях), систематический и алфавитный к ним указатели (2 книги) и свод штатов.
Первые издания этих книг представляли попытку кодификации казачьих законоположений, сделанную начальником отделения Главного управления казачьих войск полковником Лихачевым. В каждой части постановления были разделены по отделам, исходя из содержания постановлений, и по отношению к тому или иному роду войсковой администрации. Каждое отдельное постановление внесено в том виде, в каком было издано, за исключением пунктов, имевших единовременный характер или отмененных впоследствии.
Таким образом, период правления Александ-ра II ознаменовал собой великие реформы, как в части общественной жизни гражданского населения Российской империи, так и в сфере военной. Казачество как отдельная военная структура претерпело ряд существенных изменений в системе законодательного регулирования, обустройства гражданского быта, несения воинской службы. Значительно расширились права казачества со времени закрепления в законе  возможности их свободного выхода из некогда замкнутого сословия. Кодификация всех нормативных документов, предназначенных специально для казачьих войск, позволила более успешно регулировать общественные отношения внутри этих войск, а также порядок их взаимодействия с верховными властями Российской империи.
 
Литература
 
1. Столетие военного министерства (1802—1902). Главное управление казачьих войск. Ис-
торический очерк / Гл. ред. генерал-лейтенант Д.А. Скалон. — СПб., 1902. Т. 11. Ч. 1.
2. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. — СПб., 1830—1884. Т. I.
№ 644; Т. VII. № 5318; Т. Х. № 8233; Т. ХI.
№ 9038; Т. ХIII. № 11175.