Реформирование местного самоуправления в России в последней четверти XIX века

Н.А. БОЙКО,

старший преподаватель Пятигорского государственного университета

Реформы 60-х годов XIX века послужили важным фактором развития местного самоуправления в Российской империи. В ходе реформ были приняты законодательные акты, определившие основы создания и развития земского и городского самоуправления. В губерниях, уездах и городах создавались выборные органы, которые в соответствии с господствовавшей хозяйственной теорией местного самоуправления были призваны решать хозяйственные вопросы на местном уровне. Государственная власть переложила на органы местного самоуправления не только те вопросы, которые непосредственно относились к их компетенции, но и ряд других функций, которые считала для себя обременительными.

В 1881 году, после убийства царя-освободителя, «линия правительственной политики, сущность которой заключалась в либеральных преобразованиях, оборвалась»[1]. Императором стал Александр III, и реформы сменились контрреформами, которые осуществлялись как консервативная система мероприятий, направленных на ужесточение правительственного контроля государственной и общественной жизни. В условиях революционного террора Манифест об укреплении самодержавия (апрель 1881 года) провозгласил укрепление христианско-монархической идеологии, пресечение терроризма и революционной пропаганды. Положение о мерах к сохранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г. разрешило объявлять отдельные местности находящимися в «состоянии усиленной охраны». В пределах этих местностей губернаторы и градоначальники получили право издавать обязательные постановления по вопросам общественного порядка и государственной безопасности, устанавливать взыскания за нарушение этих постановлений, воспрещать всякие собрания, закрывать торговые и промышленные заведения, проводить закрытые судебные процессы, передавать отдельные судебные дела в военные суды для рассмотрения их по законам военного времени.

В дальнейшем правительство Александра III приняло ряд мер по отмене некоторых наиболее радикальных положений буржуазных реформ предшествовавшего царствования. Временные правила о печати в 1882 году усилили цензуру. Университетский устав 1884 года установил назначаемость Министерством образования ректора, деканов, профессоров, до этого выбиравшихся. В 1889 году выборные мировые судьи стали назначаться.

Контрреформы затронули и систему местного самоуправления, развитие которой зависело от настроений и намерений центральной власти. Как отмечает А.В. Кружков, «в дореволюционной России сложилась вполне определенная традиция реформирования местного самоуправления — реформы проводились “сверху”, по инициативе властей; государство строго контролировало местное самоуправление; его права и свободы ущемлялись как по закону, так и на практике»[2]. По мнению английского исследователя П. Волдрона, после 1881 года очень скоро стало понятно, что Александр III и его министры не намерены предпринимать какие-либо шаги к повышению роли народного представительства в России[3]. Ситуация усугубилась и тем, что ряд земских деятелей стали проявлять определенные политические стремления, что явно противоречило установкам самодержавия.

Контрреформы в сфере местного самоуправления были проведены на основе нескольких нормативных правовых актов, которые вносили ряд изменений в порядок формирования и функционирования соответствующих органов. Согласно Положению о земских участковых начальниках от 12 июня 1889 г. каждый уезд разделялся на земские участки, в которых учреждалась должность земского участкового начальника. Земский начальник назначался из числа потомственных дворян, выполнял функции мирового судьи, а также следил за крестьянским общественным управлением, мог приостанавливать приговоры сельских сходов, подвергать 3-дневному аресту.

12 июня 1890 г. появилось новое земское Положение о губернских и уездных земских учреждениях (далее — Положение 1890 года), которое фактически дискредитировало идеи расширения местной власти и отбрасывало Россию назад. Реформированное Положение 1890 года несколько изменило порядок выборов в земские органы самоуправления. Двухступенчатая система выборов вводилась и для мелких землевладельцев, а не только для сельских обществ, как это предусматривала ст. 30 прежнего Положения. Согласно ст. 15 Положения 1890 года в каждом уезде через 3 года созывались земские избирательные собрания и волостные сходы для выборов земских гласных, а также земские избирательные съезды для избрания уполномоченных лиц в земские избирательные собрания.

В соответствии с Положением 1890 года сословное начало в земствах увеличивалось, для чего сокращалось количество гласных и изменялся порядок их выборов. Были сформированы 3 группы избирателей. В первую входили дворяне всех категорий, во вторую — все прочие избиратели и юридические лица, в третью — крестьяне. Крестьяне же избирали на своих сходах лишь кандидатов в гласные. Из их числа губернатор назначал устанавливаемое в расписании число гласных.

Дворяне получили абсолютное преобладание, а избирательных прав лишилась большая группа лиц (духовенство, церковный приход, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие землей на правах частной собственности, владельцы торговых и промышленных заведений, купцы, лица иудейского вероисповедания). Состав губернских гласных по сословиям складывался в 1897 году следующим образом: дворяне и чиновники — 89,5%; разночинцы — 8,7; крестьяне — 1,8%. Вместе с тем общее число гласных от каждого уезда было уменьшено на 1%[4].

Положением 1890 года были существенно ограничены права крестьян на земских выборах. В соответствии со ст. 26 крестьяне, принадлежавшие к составу сельских обществ, лишались права участвовать в избирательных собраниях и съездах даже при наличии установленного имущественного ценза. Гласные от сельских обществ могли избираться только на волостных сходах, при этом избранные гласные подлежали согласно ст. 51 обязательному утверждению губернатором. Губернатор определял также порядок заступления гласных от крестьян на место выбывших гласных.

Правом участия в земских избирательных съездах мелких землевладельцев пользовались лица мужского пола не моложе 25 лет, состоявшие в российском подданстве (ст. 24 Положения 1890 года). Эти лица должны были владеть не менее одного года до выборов в пределах уезда на праве собственности либо пожизненного владения землей не менее одной десятой части десятин, установленных для каждого уезда отдельно, либо другим недвижимым имуществом в пределах уезда, оцененным для взимания сбора в казну в сумму не менее 1500 руб. Они не имели права передоверять свой голос другим лицам.

Помимо представителей мелких землевладельцев, в земских избирательных съездах имели право принимать участие физические и юридические лица, владевшие в уезде в течение одного и более года землей в размере, определяемом для каждого уезда расписанием индивидуально, или другим недвижимым имуществом, стоимость которого в целях взимания сборов составляла не менее 15 тыс. руб. (ст. 16 Положения 1890 года).

Председателями и членами управ могли быть только лица, имевшие право на государственную службу, что лишало крестьян и купцов права занимать эту должность. Губернатор, исходя из принципа целесообразности, мог приостанавливать любые решения земств (ст. 87 Положения 1890 года).

Отдельные нормы Положения 1890 года серьезно нарушали сам принцип выборности, на котором было основано земское самоуправление. Так, ст. 53 предоставляла министру внутренних дел право в случае избрания уездом менее двух третей гласных, положенных от уезда расписанием, продлить полномочия гласных на срок до 3 лет или самостоятельно назначить на тот же срок председателя и членов земской управы, которые осуществляли городское самоуправление без земского собрания. При этом не было установлено, сколько раз министр имел право продлевать полномочия земского собрания или земской управы. Таким образом, существовала возможность замены выборного самоуправления назначаемым, что, в свою очередь, подрывало основы института местного самоуправления.

По Положению 1890 года земские учреждения лишались статуса общественного самоуправления и вводились в систему государственного управления. Менялось и правовое положение земских служащих, многие из которых могли стать государственными чиновниками и получать чины, звания, ордена, другие привилегии.

Изменения в законодательстве о земских учреждениях были вызваны не только субъективными, но и объективными причинами. Сословный состав общества менялся в условиях развития капитализма, причем достаточно быстро. После крестьянской реформы 1861 года земельные угодья части дворян быстрыми темпами стали приходить в упадок. Размеры ценза были слишком велики даже для 1860-х годов. В последующий период, когда дворянское землевладение быстро дробилось и мельчало, высокие цензовые требования отразились на правоспособности дворянства принимать участие в земском деле.

Положение 1890 года укрепило позиции дворянства в земствах. Теперь они стали посылать в земские собрания больше представителей, чем крестьяне и горожане вместе взятые. Один гласный от дворян представлял 3 избирателей, а от крестьян — 3 тыс.

Важным моментом стала проблема взаимоотношений органов земского самоуправления с системой местного управления, прежде всего с губернаторами. Этот вопрос обстоятельно изучался в течение нескольких лет.

Как отмечает А.А. Ярцев, «с учетом мнений губернаторов, на основе собственных наблюдений и выводов и, несомненно, с оглядкой на политические веяния в высших сферах составители нового земского Положения 1890 г. пришли к убеждению, что сложившаяся система надзора губернаторов над земскими органами самоуправления не вполне эффективна. Поэтому в русле земской контрреформы 1890 г. правительство упрощает институциональную систему подачи протестов губернаторов на земства, предоставляет право прямой жалобы на органы самоуправления в Сенат честным лицам и учреждениям, создает особую губернскую инстанцию для оперативного разбора земско-губернских споров — губернское по земским и городским делам присутствие»[5]. По справедливому мнению того же автора, «цель введения такого органа была скорее не политическая, а прагматическая... Присутствия позволяли на месте, быстро и коллегиально решать возникавшие споры между самоуправлением и местной администрацией»[6].

В состав губернского по земским делам присутствия входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы (он же губернский предводитель дворянства) и гласный. Этот орган проверял каждое постановление земских учреждений на предмет его соответствия законодательству.

Наряду с ограничениями избирательных прав большой категории граждан можно отметить и некоторые положительные моменты нового законодательства о земском самоуправлении, а именно:

· некоторое увеличение компетенции земств, расширение перечня предметов, по которым они могли издавать обязательные постановления;

· расширение круга лиц, подлежавших избранию (ими могли быть не только гласные, но и лица, имевшие избирательный ценз);

· восстановление в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

В деятельности земств преобладало государственное начало, связанное с усилением правительственного контроля над местным самоуправлением.

Земское законодательство имело и определенную социальную направленность. В соответствии со ст. 2 Положения 1890 года к делам, подведомственным земским учреждениям, относились заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, сирых и увечных, оказание пособия нуждающемуся населению разрешенными законом способами. В необходимых случаях земские учреждения могли устанавливать сборы на нужды общественного призрения.

По мнению профессора Г.А. Герасименко, пересмотр земского законодательства свидетельствовал о том, что «даже в такой критической для земств обстановке, в условиях мощного контрнаступления крепостников-помещиков власти не могли ликвидировать земства полностью. Развитие капиталистических отношений к тому времени достигло такой высоты, которая была достаточна, чтобы предохранить земства от разгрома»[7].

После принятия Положения 1890 года деятельность земств не ослабла, а активизировалась. Это может свидетельствовать, с одной стороны, о возрастании общественной потребности в органах самоуправления, с другой — о наличии положительных моментов в законодательстве.

Контрреформы привели к изменению в системе не только земского, но и городского самоуправления, что выразилось в принятии Городового положения от 11 июня 1892 г. Существовавший до этого высокий имущественный ценз обеспечил преобладание в городских учреждениях местной власти купцов. В состав гласных дум нередко попадали не самые лучшие представители данного сословия, что отражалось на работе городских органов самоуправления. Положение дворянского сословия в городских думах оказалось несколько стесненным, и, поддерживаемое правительством, оно не могло мириться с этим. В итоге государственная власть пришла к выводу о необходимости проведения радикальных реформ не только земского, но и городского самоуправления.

Имущественный ценз в Городовом положении 1892 года по сравнению с предшествующим положением о городском самоуправлении значительно укрепился. Новые требования для участия в городских выборах, сформулированные в ст. 24, лишали избирательных прав не только рабочих и интеллигенцию, но и немалую часть владельцев недвижимого имущества и промышленников. Нормы этой статьи давали право участия в выборах гласных только российским подданным не моложе 25 лет, имеющим в течение одного и более года в пределах городского поселения недвижимую собственность, оцененную для взимания городского сбора в сумму: не менее 3 тыс. руб. — в столицах; не менее 1,5 тыс. руб. — в крупных губернских городах с населением свыше 100 тыс. человек и Одессе; 1 тыс. руб. — в прочих губернских и областных городах, входивших в состав градоначальств; не менее 300 руб. — в небольших городских поселениях. В выборах могли принимать участие и лица, содержавшие в течение одного и более года в городском поселении торгово-промышленные предприятия, требовавшие получения свидетельства I гильдии в столицах и I или II гильдии — в других городах.

Благотворительные, учебные, промышленного-торговые и иные учреждения могли выдавать своим представителям доверенность на участие в выборах в случае соответствия этих учреждений установленным имущественным требованиям.

Кроме того, пополнился перечень лиц, не имевших права участвовать в выборах лично или через представителей. В голосовании не могли принимать участие не только председатель и члены местного по земским и городским делам присутствия, лица, занимавшие полицейские и прокурорские должности в губернии, но и все служители христианских конфессий (ст. 32 Городового положения 1892 года). Статья 33 лишала избирательного права, кроме преступников и несостоятельных должников, всех лиц, отрешенных от государственных должностей, в течение 3 лет со времени отрешения, состоявших под гласным надзором полиции и содержателей винных лавок и питейных домов.

Городовое положение 1892 года отменило трехступенчатую куриальную систему выборов, закрепленную в предшествующем ему нормативном правовом акте о формировании городских дум. Для производства выборов образовывалось одно избирательное собрание (ст. 34). При наличии большого числа избирателей собрание могло делиться на избирательные участки по предложению городских дум, но только с разрешения министра внутренних дел в столицах (Санкт-Петербурге и Москве), а в прочих городах — с разрешения губернатора.

Контрреформы местного самоуправления 1890-х годов, радикально изменившие порядок организации земских и городских учреждений, привели к существенному ограничению возможности участвовать в земской жизни всех классов Российской империи, за исключением дворян — помещиков и представителей крупной буржуазии. Это обстоятельство вызвало серьезное недовольство в обществе, а также еще больше усилило противоречия между различными слоями населения.

Результаты законодательства о реформировании местного самоуправления проявились в деятельности органов местного самоуправления по реализации их непосредственных функций, закрепленных в праве. Среди основных направлений деятельности земских учреждений надо отметить прежде всего здравоохранение, народное образование, статистику. На реализацию этих направлений позитивно сказалось Положение 1890 года. После его принятия расходы земств значительно возросли, причем не только за счет налогообложения, но и за счет прямых дотаций правительства.

Как отмечает Г.А. Герасименко, во второй половине 1880-х годов «земская статистика была поставлена в невыносимые условия и прекратила свое существование... В 1893 г. появился закон, обязывающий земства возобновить статистические работы. Более того, оно (правительство. — Н.Б.) стало ежегодно выделять на земскую статистику до 1 млн руб.»[8].

В результате масштабы статистических работ стали расширяться, профессия статистика стала востребованной. Уровень достоверности статистической информации был поднят на такую высоту, до которой современная статистика по многим позициям не может дотянуться.

Расходы земств на народное образование через 10 лет после принятия Положения 1890 года удвоились. Увеличилось количество земских школ, учителя получали достаточно высокую для того времени заработную плату. При этом содержание образования оказалось за рамками компетенции земств, которые не могли влиять на учебные программы.

Увеличилось количество земских больниц. Фактически они оказались почти единственными лечебными учреждениями, где сельское население могло получать медицинскую помощь. Оплата труда медицинского персонала таких больниц также осуществлялась земствами.

В рамках оказания ветеринарной помощи населению земства вели успешную борьбу с эпидемией чумы, поразившей крупный рогатый скот во многих местностях России. Они устраивали лечебницы для скота, начинали делать прививки.

Контрреформы в сфере местного самоуправления не привели к снижению позитивной активности земских учреждений, которые развивали основные направления своей деятельности и в условиях жесткого контроля со стороны местной администрации. Органы местного самоуправления, став в результате контрреформ фактически органами управления, включенными в общую государственную систему, начали работать более эффективно.

Постепенно земства стали пытаться выходить за пределы местного хозяйства, обсуждать политические вопросы, обращать внимание власти на необходимость расширения своих политических прав. При этом новое законодательство не повлияло коренным образом на социальный состав земств — в них по-прежнему преобладало дворянство.

Пытаясь бороться с ростом либеральных настроений среди деятелей местного самоуправления, правительство стало урезать источники его финансирования. 12 июня 1900 г. были приняты Примерные правила об установлении предельного земского обложения. Этот документ запретил земским учреждениям увеличивать свою смету более чем на 3% по сравнению с прошедшим годом. Одновременно земствам запретили заниматься вопросами помощи голодающим районам, возложив эту проблему на земских начальников. Трудно предположить, что данные меры были продиктованы заботой царского правительства о народе, скорее проявилось стремление ограничить деятельность местного самоуправления. Однако такие меры не привели к свертыванию деятельности земских учреждений. Напротив, эта деятельность постоянно возрастала.

Таким образом, порядок выборов в органы местного самоуправления, установленный новым, реформированным законодательством, не отличался демократичностью, так как выборы имели сословный характер и осуществлялись на основе имущественного ценза. Большая часть населения страны вообще оказалась лишенной избирательных прав на выборах земских и городских учреждений. Однако для периода, когда в общественных отношениях господствовал феодальный уклад, такие выборы не были чем-то необычным, наоборот, создание органов местного самоуправления, которые избирались населением, можно рассматривать в качестве важного позитивного шага. Он был связан с развитием капиталистических производственных отношений, которое во всех странах сопровождалось приобщением населения к местному самоуправлению.

Органы местного самоуправления, прежде всего земские учреждения, которые успешно занимались вопросами местного хозяйства, народного образования, здравоохранения, статистики и ветеринарии, сыграли важную позитивную роль в общественном развитии Российской империи.

Библиография

1 Захарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861—1874 гг.) // История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX — начала ХХ века. — М., 1991. С. 322.

2 Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. 2004. № 6.

3 См.: Waldron P. The End of Imperial Russia. 1855—1917. — Camb., 2002. P. 19.

4 См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. — Тула, 1992. С. 25.

5 Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в 1890—1904 гг. (на материалах Северо-Запада России) // Государство и право. 2004. № 10. С. 102.

6 Там же. С. 103—104.

7 Герасименко Г.А. История земского самоуправления. — Саратов, 2003. С. 30.

8 Герасименко Г.А. Указ. раб. С. 31.