Решение Органа по рассмотрению споров Всемирной торговой организации по делу «Бразилия — меры, затрагивающие импорт шин с восстановленным протектором»: «торговый спор завершен, а лихорадка денге только началась»

УДК 341.63 

Страницы в журнале: 127-131

О.В. КАДЫШЕВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова o.kadysheva.prikaz@gmail.com

Исследуется спор между Европейским союзом и Бразилией, рассмотренный Органом по рассмотрению споров Всемирной торговой организации; затрагивается ряд важных правовых аспектов международных споров: соотношение торговых и неторговых интересов государств в рамках МЕРКОСУР и ВТО, а также региональных и универсальных процедур международных торговых споров.

Ключевые слова: Орган по рассмотрению споров Всемирной торговой организации, лихорадка денге, охрана окружающей среды, МЕРКОСУР, меры Бразилии в отношении шин с восстановленным протектором.

The Decision of the WTO's Dispute Settlement Body in the Case Brazil —Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres: «The Trade Dispute Has Ended but the Dengue Fever Has Only Just Begun»

Kadysheva O.

We investigate a dispute between the European Union and Brazil, reviewed by the Authority to review the World Trade Organization dispute, raises a number of important legal issues: the ratio of trade and non-trade concerns in the framework of MERCOSUR and the WTO, as well as regional and universal procedures for examining international trade disputes.

Keywords: Authority disputes the World Trade Organization, dengue fever, the environment, MERCOSUR, Brazil's measures against retreaded tires.

Членство Российской Федерации во Всемирной торговой организации (далее — ВТО) не только открывает для России новые перспективы в виде возможности участия в процессе выработки многосторонних торговых правил, действующих в рамках ВТО, но и налагает на Российскую Федерацию как члена ВТО обязанность соблюдать эти правила. От России зависит, как она будет использовать свое членство в ВТО для реализации собственных экономических целей и интересов.

Более того, членство в ВТО требует не только исполнения Россией принятых на себя обязательств, но и знания процедуры рассмотрения споров. Неисполнение обязательств, со-кращение или аннулирование преимуществ в рамках международной торговой системы приводит к различного рода конфликтам между государствами и вынуждает их обращаться в Орган по разрешению споров ВТО (далее — ОРС ВТО), который в соответствии с принятой Договоренностью о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров[1] (далее —ДРС), возникающих между государствами —участниками ВТО, занимается урегулированием разногласий, и авторитет которого в настоящее время очень велик. В связи с этим большое значение имеет изучение практики рассмотрения споров ВТО. Тем более что исследователями в области права ВТО отмечается тенденция влияния принятых ОРС ВТО решений на последующую практику рассмотрения соответствующих вопросов[2].

В этой связи с прикладной точки зрения очень интересным является рассмотренный ОРС ВТО спор между Бразилией и Европейским союзом (далее — ЕС) в связи с введением Бразилией ограничений на импорт шин с восстановленным протектором. Однако прежде чем перейти к анализу указанного спора, стоит остановиться на фактических обстоятельствах, имевших место до создания третейской группы ОРС ВТО. Основным из них является на первый взгляд не имеющая отношения к рассматриваемому спору проблема: заболеваемость лихорадкой денге.

Лихорадка денге — одна из самых серьезных и распространенных болезней в Бразилии. Она передается человеку от комаров вида Aedes Aegypti, которые гнездятся в стоячей воде. Последние вспышки заболевания были зафиксированы в 1986, 1991, 2001 и 2008 годах. По информации Всемирной организации здравоохранения, симптомы заболевания варьируются от легкой лихорадки до высокой температуры, сопровождающейся сильной головной болью, болью в области глаз, мышечной и суставной болью, сыпью, что в результате приводит к потере трудоспособности. Нередки смертельные случаи[3]. Специальных противовирусных лекарств и вакцины от лихорадки денге нет. По мнению ВОЗ, в последние десятилетия лихорадка денге превратилась в крупнейшую международную проблему общественного здравоохранения: около 2,5 млрд человек (две трети населения мира) сейчас находятся под угрозой заболевания.

Но вернемся к спору между Бразилией и ЕС. В Бразилии использованные покрышки (шины), как правило, вывозились на свалки или оставались беспорядочно разбросанными вдоль дорог. Внутри них скапливалась вода, являющаяся благоприятной средой для размножения комаров Aedes Aegypti — разносчиков лихорадки денге; это детерминировало эпидемиологический риск и наносило ущерб окружающей среде. Средствами эффективной переработки и утилизации использованных шин Бразилия не располагала.

В 1991 году бразильские власти в целях снижения уровня отходов старых и изношенных шин сочли необходимым ввести в действие внутригосударственный акт об ограничении импорта подержанных шин. Заметим: прямого запрета на ввоз шин с восстановленным протектором не было. Однако уже в 2001 году Бразилия табуировала ввоз и шин с восстановленным протектором.

В августе 2001 года Уругвай[4], полагая, что запрет на импорт шин с восстановленным протектором противоречит провозглашенной в рамках общего экономического объединения свободе перемещения товаров и услуг, потребовал арбитражного разбирательства в рамках МЕРКОСУР[6]. Во время арбитражного разбирательства Уругвай ссылался на то, что Бразилия нарушает принцип свободного движения товаров, предусмотренный ст. 1 Асунсьонского договора 1991 года[6], а также положения Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года[7] и принцип pacta sunt servanda. Бразилия же при рассмотрении дела в арбитраже  МЕРКОСУР к экологической составляющей спора не апеллировала, а ссылалась на процедурные моменты, связанные с датой введения вводящего ограничения акта, и обязательство перед другими государствами МЕРКОСУР не вводить новых ограничений по сравнению с действующими.

В 2002 году арбитраж ad hoc вынес решение, в котором действия Бразилии были признаны нарушающими принципы и правила торговли, в связи с чем Бразилия должна была внести соответствующие изменения в свое внутреннее законодательство. Во исполнение арбитражного решения Бразилия приняла внутренний акт, согласно которому запрет на импорт из стран МЕРКОСУР шин с восстановленным протектором был отменен, однако сохранен запрет на импорт поддержанных шин и шин с восстановленным протектором в отношении других государств.

20 июня 2005 года[8] ЕС в рамках процедуры рассмотрения споров ВТО обратился с просьбой о проведении консультаций с Бразилией[9]  в связи с введением мер, которые негативно влияют на экспорт ЕС в Бразилию шин с восстановленным протектором[10].

По мнению ЕС, принятые Бразилией меры не соответствуют обязательствам, взятым страной на основании статей I:1, III:4, XI:1 и XIII:1 Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее — ГАТТ) 1994 года[11]. После консультаций ЕС выступил с просьбой о создании третейской группы, которая была учреждена 20 января 2006 года[12].

Теперь Бразилия обосновала введение ограничений на импорт подержанных шин причинами экологического, санитарного и пожароопасного характера, утверждая, что восстановленные шины по сравнению с новыми импортными шинами имеют более короткий срок эксплуатации и оказывают более вредное воздействие на окружающую среду.

Третейская группа пришла к выводу, что ограничения импорта, введенные Бразилией, были оправданы: статья XX(b) ГАТТ позволяет государствам — членам ВТО ограничивать торговлю, когда это необходимо, в частности в целях защиты здоровья человека, животных или растений. Третейская группа согласилась с аргументом Бразилии о том, что срок использования восстановленных шин короче, чем новых, и это ведет к быстрому накоплению количества изношенных шин, т. е. большого количества мусора, являющегося благодатной почвой для вызывающих болезнь комаров. Группа согласилась, что риск лихорадки денге, желтой лихорадки и малярии увеличивается пропорционально накоплению отходов шин. Таким образом, в целом третейская группа признала, что ограничения на импорт шин с восстановленным протектором и связанные с ними штрафы были необходимы для обеспечения общественного здравоохранения Бразилии.

Вместе с тем третейская группа пришла к выводу: по отношению к запрету на импорт восстановленных шин отдельные внутренние акты Бразилии не согласуются со статьей XI:1[13] ГАТТ, и это может являться основанием для неприменения общих исключений, предусмотренных статьей XX(b)[14] ГАТТ.

Вслед за этим ЕС уведомил о своем намерении обратиться в апелляционный орган для разрешения правовых вопросов, содержащихся в докладе третейской группы[15]. По мнению ЕС, третейская группа провела поверхностный анализ проблемы: степень вклада ограничений на импорт в процесс сокращения количества ненужных шин не была установлена, т. е. баланс между введенными ограничениями и теми реальными целями, на которые они были направлены, не был обеспечен.

Возражая ЕС, Бразилия заявила, что статья XX(b) ГАТТ не требует определения количественного параметра соотношения между введенными ограничениями и последствиями их введения. По мнению Бразилии, сокращение импорта восстановленных шин является существенным обстоятельством, так как импорт восстановленных шин в любом случае увеличивает количество импортных шин в Бразилии.

Апелляционный орган ВТО указал: чтобы определить необходимость введения меры в рамках статьи XX ГАТТ, третейская группа должна рассмотреть важность интересов или ценностей, которые находятся под угрозой. Если будет установлено, что мера необходима, следует определить наличие возможных альтернативных способов решения проблемы, которые в меньшей мере ограничат торговлю[16]. В рассмотренном случае третейская группа определила, что цель запрета на импорт восстановленных шин — воздействие на риски, являющиеся результатом накопления ненужных шин. Это предопределило важность интересов, лежащих в основе достижения цели: по мнению группы, защита человеческой жизни и здоровья от лихорадки денге и малярии является архиважной целью.

Именно эта предложенная третейской группой мотивировка была фактически принята Апелляционным органом ВТО, включая вывод группы о том, что альтернативные механизмы, предусматривающие меньшее воздействие на торговлю, не могут быть применены. Таким образом, Апелляционный орган ВТО установил, что третейская группа не допустила ошибку в применении и толковании статьи XX(b) ГАТТ относительно того, был ли запрет на импорт «необходим, чтобы защитить человека, животное или жизнь растения или здоровье»[17]. Апелляционный орган ВТО оставил в силе вывод третейской группы о том, что запрет на импорт может быть введен государством — членом ВТО, в частности в соответствии со статьей XX(b) и в этой связи быть оправданным. В данном случае Апелляционный орган ВТО подтвердил свою приверженность позиции, согласно которой суверенные государства вправе устанавливать собственные нормы в целях охраны окружающей среды, а также осуществлять иные действия в рамках ВТО и других международных организаций в природоохранных целях. Экологическая составляющая этих мер и потенциально негативные последствия их непринятия не оспариваются[19].

Вместе с тем ограничение свободы торговли (в том числе в целях охраны окружающей среды) допускается лишь в особых случаях при наличии законного основания и соразмерной цели. В этой связи Апелляционный орган ВТО пришел к выводу, что освобождение стран МЕРКОСУР от введенных ограничений на импорт (напомним: запрет на импорт из стран МЕРКОСУР шин с восстановленным протектором был отменен Бразилией в 2002 году. — Примеч. ред.) не соответствует цели, которая должна преследоваться в данном случае. Апелляционный орган ВТО указал, что по смыслу вводной части статьи XX ГАТТ принятые МЕРКОСУР меры стали неоправданной дискриминацией и скрытым ограничением международной торговли, поскольку функцией вводной части статьи XX ГАТТ является предотвращение злоупотреблений в применении общих исключений из статьи XX ГАТТ[20]. Исключения из данной статьи должны применяться добросовестно и не быть инструментом для неисполнения обязательств перед другими членами ВТО. Таким образом, Апелляционный орган ВТО в этой части выводы третейской группы не поддержал.

ОРС ВТО принял доклад Апелляционного органа ВТО, и 15 января 2008 года Бразилия заявила, что намерена выполнить рекомендации и постановления ОРС ВТО в соответствии со своими обязательствами в рамках ВТО.

Итак, приведенное выше решение имеет ряд важных правовых последствий. В первую очередь это вопрос соотношения необходимости охраны окружающей среды и соблюдения свободы торговли: что важнее — свободная торговля или экология, в частности здоровье населения? в какой степени экология обусловливает свободу торговли?

Напомним, что соглашения в рамках ВТО напрямую не регулируют вопросы охраны окружающей среды. Охрана окружающей среды в рамках международной торговой системы обусловлена исключительно целями «устойчивого развития», указанными в преамбуле Марракешского соглашения об учреждении ВТО[21]. Статья ХХ ГАТТ, с одной стороны, допускает возможность отступления от основных принципов регулирования международной торговли — принципа национального режима, принципа режима наибольшего благоприятствования, ограничения количественных ограничений. Однако применение этих положений возможно лишь при условии, что государства — члены ВТО заявят и докажут наличие фактических обстоятельств, предусмотренных пунктами (a)—(j) статьи ХХ, а также соответствие этих фактических обстоятельств вводной части статьи XX, т. е. будет со всей очевидностью установлено, что принятые государством меры не являются средством произвольной или неоправданной дискриминации стран, в которых преобладают одинаковые условия, или скрытым ограничением международной торговли. Осуществление прав по применению статьи XX ГАТТ должно быть добросовестным и не являться основанием для неисполнения обязательств перед другими членами ВТО.

Практика ОРС ВТО, с одной стороны, демонстрирует понимание актуальности проблемы охраны окружающей среды и уважения прав государств в этой сфере. Вместе с тем в ВТО остается неизменной приверженность принципу свободы торговли, предусматривающему, что ограничения в торговле (в том числе в целях охраны окружающей среды) допускаются лишь в особых случаях при наличии законного основания и соразмерной цели. Другими словами, охрана окружающей среды не может быть фактором, сдерживающим международную торговлю.

Примечательно, что и МЕРКОСУР на региональном уровне, и ОРС ВТО на универсальном высказались фактически в защиту свободы торговли в ущерб здоровью населения. В защиту МЕРКОСУР говорит только то, что Бразилия экологический аспект в рамках данного разбирательства не затрагивала и на статью 50(D) Договора Монтевидео[22] не ссылалась.

Таким образом, и в данном споре потенциально негативные последствия не были приняты ОРС ВТО во внимание, и экология проиграла торговле, что позволило сделать вывод: «торговый спор завершен, а лихорадка денге только началась»[23].

Второй, не менее важный правовой аспект рассмотренного выше дела, — это соотношение процедур разрешения споров в рамках ВТО и других объединений, в частности в рамках регионального объединения МЕРКОСУР. Вправе ли ОРС ВТО рассматривать спор, решение по существу которого уже вынесено арбитражем МЕРКОСУР? Вправе ли сторона разбирательства ссылаться на ранее вынесенное решение как на основание, исключающее ответственность? Решение какого органа имеет приоритет для участвующих в споре государств?

Безусловно, этот спор не является примером конфликта юрисдикций между ОРС ВТО и арбитражем МЕРКОСУР. Каждый из органов в пределах собственной юрисдикции рассматривал спор, применяя действующие внутри объединения нормы. У ОРС ВТО не было предусмотренных ДРС оснований не принимать к рассмотрению заявление ЕС к Бразилии, в отношении которой уже имеется решение арбитража МЕРКОСУР. Решение МЕРКОСУР распространялось только на членов данного интеграционного объединения и не затрагивало права третьих лиц. Его ипользование при рассмотрении спора и третейской группой, и апелляционным органом также невозможно: во-первых, это не предусмотрено ДРС; во-вторых, решение МЕРКОСУР выносилось в связи с другими правовыми основаниями — нормами, действующими в рамках интеграционного объединения, а не нормами, содержащимися в охваченных соглашениях.

Аргумент Бразилии о связанности решением МЕРКОСУР также не встретил понимания Апелляционного органа ВТО.

ВТО — не единственная международная организация, в рамках которой рассматриваются споры между государствами. Этим занимаются международные судебные учреждения как универсального, так и регионального уровня. Нахождение способов гармонизации механизмов разрешения споров в рамках ВТО и других международных судебных учреждений представляется важной теоретической и практической задачей.

В силу присущего государствам суверенитета право выбора международной судебной процедуры остается за государствами. Вопрос о повторном обращении в другой орган, рассматривающий международные споры, остается открытым, так как в настоящее время действующие правовые механизмы не запрещают повторного обращения. С другой стороны, в случае вынесения данными органами противоположных решений неизбежно возникнут коллизии, разрешить которые будет весьма проблематично, так как способы разрешения коллизий между решениями международных судов и арбитражей еще не установлены.

Применительно к практике ВТО можно говорить о том, что при рассмотрении споров ОРС ВТО прежде всего связан нормами охваченных соглашений и не может подменять судебные учреждения, созданные в других международных организациях, а равно применять международные договоры, не указанные в ДРС (за исключением толкования). Соглашения ВТО не содержат положения о приоритете норм ВТО над нормами (включая решения) других международных организаций, следовательно, не могут оказать помощи при возникновении коллизий. В этой связи верным представляется высказанное в литературе мнение, что между процедурой разрешения споров в рамках ВТО и процедурой разрешений споров, действующей в интеграционных объединениях, на практике не может быть формальной иерархии: они должны иметь одинаковую основу[24].

Вместе с тем использование дублирующего судопроизводства может привести к конфликтам юрисдикций. Исследователи отмечают: есть основания полагать, что конфликт юрисдикций ОРС ВТО и региональных органов правосудия со временем будет нарастать. Наиболее реалистичным решением проблемы дублирующего судопроизводства является использование судейских техник, которые не потребуют пересмотра существующей нормативно-правовой базы на предмет расширения юрисдикции органов правосудия и/или внесения в нее дополнительных оговорок и принципов[25].

Библиография

1 См.: Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров: Правовые тексты. — М., 2002. С. 344.

2 Все решения ГАТТ/ВТО содержат ссылки на решения, список которых, как правило, приводится в начале докладов третейской группы и Апелляционного органа ВТО в составе семи экспертов, рассматривающих апелляции докладов третейских групп, поданные странами — членами ВТО. Апелляционный орган ВТО может согласиться с правовыми выводами и заключениями третейской группы, а также изменить их или отозвать. Доклады Апелляционного органа ВТО после их принятия ОРС ВТО должны быть приняты всеми сторонами спора. См. подробнее: Смбатян А.С. Прецедентные решения органов международного правосудия // Евразийский юридический журнал. 2013. № 3(58). С. 33—34.

3 В начале 2008 года в Рио-де-Жанейро была зафиксирована крупнейшая за всю историю эпидемия этой болезни— с января по июнь зарегистрировано более 162 тысяч случаев, из них 123 случая — со смертельным исходом. См.: URL: http://www.who.int/topics/dengue/ru/   URL: http://brazil.com.ru/blog/artigos/10221/

4  Уругвай и Парагвай являлись крупнейшими импортерами подержанных шин в Бразилию.

5 Южноамериканский общий рынок МЕРКОСУР образован Аргентиной, Бразилией, Парагваем и Уругваем на основании Асунсьонского договора 1991 года и предусматривает отмену всех пошлин и нетарифных ограничений во взаимной торговле стран-членов, а также введение единого внешнего тарифа. Таможенный союз МЕРКОСУР вступил в силу 1 января 1995 года в соответствии с подписанным главами четырех стран в декабре 1994 года протоколом Оуру-Прету. Были утверждены таможенная номенклатура, единый внешний тариф, списки исключений, правила происхождения товаров. За годы своего существования объединение превратилось в наиболее влиятельный торгово-экономический союз развивающихся стран.

6 Treaty Establishing a Common Market between the Argentine Republic, the Federal Republic of Brazil, the Republic of Paraguay and the Eastern Republic of Uruguay, Mar. 26,1991, 30 I.L.M.1044 (1991).

7 См.: Сборник международных договоров СССР. 1988. Вып. XLII.

8 См.: Brazil — Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres — Request for Consultations by the European Communities/G/L/741; WT/DS332/1; см.: https://docs.wto.org

9 Направление запроса о проведении консультаций означает официальное инициирование спора в ВТО. В ходе консультаций, на которые отводится 60 дней, стороны спора имеют возможность обсудить предмет разногласий и попытаться найти приемлемое решение. Если в пределах 60 дней договориться не удалось, заявители могут обратиться в ОРС ВТО с просьбой учредить третейскую группу.

10 Следует отметить, что вопрос о запрете на импорт подержанных шин ЕС не ставился.

11 См.: Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров: Правовые тексты.

12 См.: Brazil — Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres — Report of the Panel/DS332/R (12 June 2007). URL: https://docs.wto.org/

13 Статья XI ГАТТ устанавливает запрет на введение различного рода количественных ограничений импорта. Ни одна из договаривающихся сторон не устанавливает или не сохраняет на ввоз любого товара из территории другой договаривающейся стороны или вывоз или продажу для экспорта любого товара, предназначаемого для территории другой договаривающейся стороны, никаких запрещений или ограничений, будь то в форме квот, импортных или экспортных лицензий или других мер, кроме пошлин, налогов или других сборов.

14 Статья XX(d) допускает возможность введения ограничений, необходимых для обеспечения соответствия законам или правилам, не противоречащим положениям ГАТТ.

15 См.:Brazil — Measures Affecting Imports of Retreaded Tyres — AB-2007-4 — Report of the Appellate Body/WT/Body/WT/DS332/AB/R. URL: https://docs.wto.org/

16 Доклад Апелляционного органа ВТО. Пункт 178.

17 Там же. Пункт 183.

19 См., например: Спор ЕС — США об ограничении импорта тунца (US-Restrictions on Imports of Tuna II, DS29/R, 33I.L.M (16 июня 1994 года). Доклад третейской группы от 16 июня 1994 года; Спор между Индией, Пакистаном, Малайзией, Таиландом и США о запрете импорта креветок и продуктов из креветок (US-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R). Доклад Апелляционного органа ВТО принят ОРС ВТО 6 ноября 1998 года.

20 Доклад Апелляционного органа ВТО. Пункт 224.

21 В преамбуле Соглашения об учреждении Всемирной торговой организации указывается: стороны Соглашения признают, что их отношения в области торговли и экономическая политика должны осуществляться, в частности, с целью повышения жизненного уровня, обеспечения полной занятости и значительного и постоянного роста уровня реальных доходов населения и эффективного спроса, а также расширения производства и торговли товарами и услугами при оптимальном использовании мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития, стремлением к охране и сохранению окружающей среды и к расширению возможностей для этого. См.: Результаты Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров: Правовые тексты. С. 4 и след.

22 См.: Treaty of Montevideo, Instrument Establishing the Latin American Integration Association (ALADI), done at Montevideo, August 1980.

23 См.: Nikolaos Lavranos. The Brazilian Tyres Case: Trade Supersedes Health. Trade, Law and Development, Vol. 1. 2009. № 2.

24 См. там же.

25 См.: Смбатян А.С. ВТО и региональные интеграционные объединения: соотношение «правовых сил» в урегулирования торговых споров // Российский внешнеэкономический вестник. 2011. № 8.  С. 80—82.