Роль Конституционного Суда Российской Федерации в процессах совершенствования федеративных правоотношений и гармонизации конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации

УДК 342.56

Страницы в журнале: 92-103

Б.А. Осипян,

кандидат юридических наук, доцент Россия, Москва  artos5@mail.ru

Высказывается мнение, что Конституционный Суд Российской Федерации посредством правомерного решения конкретных дел и выработки определенных правовых позиций может и обязан, используя свое право законодательной инициативы, помогать законодателю своевременно вносить изменения и дополнения в федеральное законодательство, а также задавать конституционным и уставным судам субъектов Российской Федерации правильные концептуальные направления их деятельности по гармонизации российского законодательства.

Ключевые слова: совершенствование федеративных правоотношений, право законодательной инициативы, правильные концептуальные направления, гармонизация российского законодательства.

Как известно, процесс постепенного приведения конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее — субъекты РФ)1 в соответствие с Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее —Конституция РФ) и федеральными законами заметно оживился в начале 2001 г. после создания Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [45]. Нисколько не пытаясь умалить очевидные успехи президентской Комиссии в деле совершенствования федеративных правоотношений, отметим, что процесс гармонизации российского конституционного и обычного законодательства не может быть оптимальным без активного ежедневного участия в нем органов конституционного правосудия — Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный Суд РФ), конституционных и уставных судов субъектов Российского государства.

В соответствии с п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ объектом конституционного контроля и проверки на правомерность [14, 18] и конституционность являются не только международные договоры Российской Федерации, но также внутригосударственные, или внутрироссийские договоры и соглашения. На основании ст. 84 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — ФКЗ о КС РФ) [32] правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности предусмотренных п. «в» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ договоров между органами государственной власти Российской Федерации обладают Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Однако Конституционный Суд РФ вправе рассмотреть не всякий запрос указанных субъектов конституционного права. К примеру, согласно ст. 85 ФКЗ о КС РФ такой запрос недопустим, если требуется проверка конституционности нормативного акта субъекта РФ по вопросам его исключительного ведения.

Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ вправе передавать друг другу свои полномочия, если это не противоречит положениям Конституции РФ и федерального законодательства.

В Федеральном законе от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[30] под договором понимается форма добровольного согласования между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов взаимных обязанностей и способов их исполнения. Содержание такого договора не должно противоречить положениям Конституции РФ и федерального законодательства [10]. Прямой функциональной обязанностью Конституционного Суда РФ является постоянная проверка и контролирование правомерности и конституционности внутригосударственных договоров, а также процедуры их подписания. Сам порядок подготовки и подписания договоров и соглашений был установлен лишь 12 марта 1996 года Указом Президента РФ № 370, которым было утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [34].

Исторически еще не так давно договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и ее субъектов были основным методом упорядочения федеративных отношений. Согласно данным правовой статистики общее количество таких договоров превысило полсотни, а количество производных от них соглашений достигло более трех сотен [5, c. 277]. Несмотря на многолетнюю практику договорного строительства федеративных отношений между субъектами РФ, в начале 90-х гг. прошлого века законодательно не были установлены ни порядок заключения договоров и соглашений, ни механизмы ответственности за их ненадлежащее исполнение и т.д. [12]. Такая неопределенность со временем закономерно привела к необходимости конституционного и законодательного закрепления таких понятий, как разграничение предметов ведения и полномочий, совместные полномочия, их делегирование и т.д. Все эти понятия и определения были прописаны в статьях 5, 11, 71, 72 и 78 Конституции РФ. Отныне разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами должно было производиться прежде всего на основании Конституции РФ и не противоречащих ей внутрифедеральных договоров. Поэтому сложившаяся в 1991—1992 гг. доконституционная спорадическая практика заключения договоров между субъектами Российской Федерации постепенно привела к тому, что эти договоры в основном противоречили положениям Конституции РФ и федерального законодательства.

Роль договоров между субъектами РФ особенно возрастает там, где Конституция РФ и федеральное законодательство содержат прямые ссылки на соответствующие договоры. Так, например, согласно ч. 4 ст. 66 и ст. 73 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, регулируются также договором между органами государственной власти перечисленных субъектов РФ, которые вне пределов ведения Российской Федерации и вне предметов совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти. Если положения Конституции РФ и федерального законодательства не устанавливают порядок регулирования тех или иных правоотношений между равноправными субъектами РФ и договора между ними нет, то Конституционный Суд РФ должен воздерживаться от самовольного сочинения конституционных или законодательных норм.

В одном из своих решений Конституционный Суд РФ все же не смог удержаться от такого соблазна и вышел далеко за пределы своей компетенции. Например, в постановлении от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» [37] Конституционный Суд РФ неправомерно и необоснованно предположил, что отсутствие договора между такими равноправными субъектами РФ, как автономный округ и край (область), не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Таким образом, Конституционный Суд РФ принял такую правовую позицию, которой фактически отказал автономным округам как равноправным субъектам РФ в их праве по своему усмотрению распоряжаться объемом полномочий, которые предоставлены им ст. 72 Конституции РФ. По справедливому замечанию М.В. Глигич-Золотаревой, из 50 полномочий автономным округам достались лишь 18, а остальные полномочия были произвольно изъяты из их ведения и переданы краям и областям [5, с. 293, 301]. Подобная непоследовательность правовых позиций и решений Конституционного Суда РФ проявилась также и в его постановлении от 31.07.1995 № 10-П [33] по «чеченскому делу», в котором количество особых мнений судей достигло беспрецедентного максимума.

При заключении договоров и соглашений между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации  должен соблюдаться конституционно закрепленный принцип добровольности строительства правовых взаимоотношений между различными субъектами РФ, то есть принцип реального федерализма [51]. Это предполагает, что при проверке правомерности и конституционности положений таких соглашений между договаривающимися сторонами — субъектами РФ Конституционный Суд РФ обязан всегда учитывать конституционные цели и требования, установленные в преамбуле и ст. 5 Конституции РФ относительно права народов на свободное самоопределение [52]. Иными словами, и Федеральное Собрание РФ, и Конституционный Суд РФ обязаны предусмотреть необходимость и обеспечить реальную возможность культурного развития национальных субъектов РФ, а также исключить возможность произвольного изменения их статуса и перераспределения полномочий посредством сугубо централизованных административно-правовых методов.

Соблюдение баланса правомерных интересов федеральных и региональных органов государственной власти должно стать одним из основных ориентиров для правомерной деятельности Конституционного Суда РФ. Более взвешенный подход к разрешению конфликтов между Центром и регионами России отражен в уже упоминавшемся постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П и в постановлении от 16.11.2004 № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан» [36, 41].

По мнению некоторых российских ученых-правоведов [5, с.219], конституционная база в России недостаточна для обеспечения эффективности договорного процесса, поскольку сама Конституция РФ не предусматривает возможность перераспределения полномочий субъектов РФ в рамках ст. 71 и 72. Например, правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в постановлении от 9.01.1998 №1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»[38], нисколько не умаляют актуальности уточнения полномочий в рамках совместного ведения путем заключения двусторонних договоров [12]. В этом аспекте представляется, что договорный метод урегулирования федеративных правоотношений между федеральными и региональными органами исполнительной власти на твердом фундаменте Конституции РФ еще полностью себя не исчерпал. Следовательно, в законодательство и впоследствии в ст. 11 Конституции РФ необходимо внести соответствующие уточнения о порядке заключения, выполнения, изменения и прекращения договоров о разграничении предметов ведения и перераспределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Следует также установить конституционно закрепленную систему взаимной правовой ответственности всех субъектов РФ за ненадлежащее выполнение официально взятых на себя федеративно-договорных обязательств.

Несмотря на постоянные усилия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, направленные на унификацию российского законодательства, в правовой системе Российской Федерации, в том числе и в самой Конституции РФ, имеется множество изначально неправомерных, неконституционных и внутренне противоречивых законодательных положений1. Под процессом судебно-правовой гармонизации конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ понимаются правомерные и скоординированные действия российских органов конституционной юстиции, нацеленные на восстановление нарушенного единодушия между федеральными и региональными законами, на достижение их характерного и содержательного соответствия, на единообразие их действия при существенном разнообразии региональных условий их действия [13,14].

С момента своего учреждения Конституционный Суд РФ, имея наиболее высокий конституционно-правовой статус2, фактически осуществляет начальное и общее руководство всем процессом гармонизации законодательства субъектов РФ. В процессах конституционной гармонизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов первенство Конституционного Суда РФ перед конституционными и уставными судами субъектов РФ определяется высшей силой и прямым действием положений Конституции РФ, на основании которых выносит свои решения Конституционный Суд РФ, а его правовые позиции, в свою очередь, служат руководящими ориентирами для всех остальных российских органов конституционного правосудия, которые содействуют высшему органу конституционного правосудия в деле общей гармонизации российского законодательства.

Безусловно, эта необходимая и полезная правовая идея и фактически происходящий процесс ее реализации нуждаются в адекватном законодательном отражении, в частности, как в положениях самой Конституции РФ, так и в положениях законов о конституционных и уставных судах. И в этом нет ничего удивительного, поскольку в правовой жизни общества некоторые фактически сложившиеся правоотношения подчас значительно опережают правосознание самого законодателя, который, благодаря наблюдательности и творческой активности ведущих ученых-правоведов, а также их своевременным советам понимает и официально признает необходимость и практическую целесообразность законодательного упорядочения этих правоотношений [19].

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ