Роль Конституционного суда Российской Федерации в сочетании баланса частных и публичных интересов в России

УДК 340.131 

Страницы в журнале: 63-67

Т.Т. АЛИЕВ,

доктор юридических наук, профессор,  зав. кафедрой правосудия и процессуального права Саратовского государственного  социально-экономического университета

В статье рассматривается граница между сферами частного и публичного интереса. Она подвижна, что обусловлено уровнем социально-экономического и особенностями исторического развития российского общества. Определение этой границы и составляет проблему сочетания (обеспечения баланса) публичных и частных интересов. Особую роль в достижении этой цели играет Конституционный суд Российской Федерации, в деятельности которого реализуется механизм судебного контроля и устранения дисбаланса в случаях, когда законодателем не выполнена задача соблюдения баланса интересов.

Ключевые слова: баланс частных и публичных интересов, проблема интересов, принцип равенства всех перед законом, конституционный контроль.

In the article a border is examined between the spheres of private and public interest. It is mobile, that is conditioned the level of socio-economic and features of historical development of Russian society. Determination of this border and makes the problem of combination (providing of balance) of public and private interests. The special role in achievement of this purpose is given the Constitutional court of Russian Federation, in activity of which the mechanism of judicial control and removal of disbalance will be realized in the cases when a legislator is not execute the task of observance of balance of interests.

Keywords: balance of private and public interests, problem of interests, principle of equality all before a law, constitutional control.

Проблема интересов — это движущая сила правовой сферы. Как известно, интерес формирует правовую регуляцию, дает нормам реальную жизнь. Можно выделить много видов интересов, но наиболее важным является классификация по их носителям (субъектам) на частные и публичные. Итак, интересы можно подразделить на индивидуальные (личные), присущие конкретным лицам, групповые (коллективные), свойственные социальным группам и выражающие общие потребности лиц, их составляющих, и общественные, представляющие собой некую усредненность индивидуальных и групповых интересов, характерных для данного общества. При этом интересы предприятий (юридических лиц) относятся к числу индивидуальных. Кроме того, отдельно выделяются государственные интересы, которые представляют собой общественные интересы, переломленные через деятельность государства. Таким образом, частные интересы — это  охраняемые правом интересы, присущие конкретным лицам и социальным группам. Публичные интересы можно определить как защищаемые правом общественные и государственные интересы.

Достижение баланса между публичными и частными интересами имеет огромное значение для обеспечения конституционной безопасности государства и защиты прав человека и гражданина. Национальный суд, рассматривая дело, всегда должен учитывать требования публичного интереса государства и общества в целом, права и интересы частных лиц. Задача суда — сопоставлять требования государства и общества с интересами конкретного юридического или физического лица, находить компромисс, не допуская ситуации, при которой требования публичного интереса полностью подавляют частный интерес, и наоборот — когда публичные интересы вообще не учитываются судом. В этой связи на каждом судье лежит очень большая ответственность, так как оценивать справедливость соотношения интересов приходится именно ему.

Таким образом, огромное значение судебной практики обусловлено тем, что в законодательстве лишь письменно закреплено то или иное определение, играющее роль некоторого средства первоначальной ориентации в предмете. В подобных случаях именно судебная практика выступает одним из эффективных средств совершенствования юридических дефиниций, выраженных законодателем в нормативных актах, раскрывая в процессе их толкования все существенное, делая их содержательными, верно отражающими общие и необходимые признаки такого многогранного явления, как право. Так, одной из сложных задач, требующих непосредственного вмешательства судов, является обеспечение справедливого баланса и непротиворечивости публичных и частных интересов.

В советском судопроизводстве доминировало возведенное в принцип мнение, что, хотя и следует стремиться к одновременному удовлетворению личных и общественных интересов, при необходимости выбора между ними предпочтение должно, безусловно, отдаваться последним; подобная позиция находила непосредственное выражение в законодательстве и правоприменительной практике. Таким образом, при возникновении коллизии между общественными и личными интересами в судах действовал юридический приоритет общественных интересов. В настоящее время стало совершенно очевидно, что построение законодательства и общее состояние правоприменительной практики, легко меняющейся в зависимости от позиции органов государственной власти и правоохранительных органов, небезупречны. Так, в ст. 18 Конституции РФ указано, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, функционирование органов власти и обеспечиваются правосудием. Следовательно, деятельность органов судебной власти изменила свое направление: правосудие становится гарантом соблюдения интересов личности.

Конституционный суд Российской Федерации (далее — КС РФ), являясь судебным органом конституционного контроля, обладает особыми государственно-властными полномочиями, позволяющими принимать решения, имеющие общеобязательный характер. Причем в данном случае речь идет не только о так называемом негативном правотворчестве, когда КС РФ признает неконституционным определенное положение нормативного акта; нередко суд выступает и позитивным законодателем, формулируя правовые позиции, обладающие повышенной юридической силой. Но и в первом, и во втором случае КС РФ осуществляет в конечном счете функцию по снятию в рамках установленных конституционных процедур противоречий и конфликтов, связанных в том числе с нарушением баланса частных и публичных интересов. На практике такое урегулирование происходит следующим образом.

В соответствии с положениями ст. 40 Конституции РФ право на жилище признается за всеми гражданами Российской Федерации и гарантируется Конституцией РФ. Статья 292 ГК РФ предусматривает, что переход права собственности на жилое помещение не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Вместе с тем права собственника жилого помещения обеспечены положениями ст. 35 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ, подтверждающими право собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом. Фактически при рассмотрении споров данной категории необходимо разрешить коллизию между положениями ст. 40 Конституции РФ, ст. 292 ГК РФ, гарантирующими право на жилище, и ст. 35 Конституции РФ, ст. 209 ГК РФ, обеспечивающими права собственника.

В связи с этим хочется обратить внимание на постановление КС РФ от 24.01.2002 № 3-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона “О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности” в связи с запросами Зерноградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово», в котором получила выражение универсальная правоприменительная формула, имеющая значение правового принципа, позволяющего обеспечить баланс частного и публичного интересов в рассматриваемой ситуации. Правовая позиция КС РФ заключалась в том, что государство, предоставляя социальные гарантии частным субъектам, возлагает на себя определенные обязательства, бремя исполнения которых не вправе перекладывать на плечи частных (хозяйствующих) субъектов.

В настоящее время отдельные аспекты проблемы соотношения публичных и частных интересов разрешаются не законодателем, а в основном посредством судебной практики. Особую актуальность имеют постановления КС РФ от 23.12.1997 № 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” в связи с запросом Президиума Верховного суда Российской Федерации» (далее — Постановление КС РФ № 21-П), от 16.05.2000 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой компании “Timber Holdings International Limited”)» (далее — Постановление КС РФ № 8-П), в которых выраженные позиции оказали воздействие на совершенствование принципов публичного и частного права, а также влияют на эволюцию права в целом. В Постановлении КС РФ № 21-П при разрешении вопроса об очередности платежей получили развитие важные аспекты конституционного принципа равенства всех перед законом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). Проблема очередности платежей прежде всего предполагает определение приоритетности интересов тех или иных кредиторов. В данном случае кредиторами являлись, с одной стороны, физические лица, состоящие в трудовых отношениях с предприятием, испытывающим недостаток денежных средств (представители частного интереса), с другой — государство как кредитор в налоговом обязательстве (представитель публичного интереса). Суд указал, что конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг другу, так как определение жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации равно защищаемых прав и законных интересов тех или других граждан. КС РФ в данном постановлении в развитие принципа права — равенства всех перед законом — наполнил его реальным содержанием, отразив особенности, возникшие в данном случае при коллизии норм налогового законодательства и законодательства о расчетах. Согласно правовой позиции суда конституционную норму равенства всех перед законом следует понимать как исключающую противопоставление в законодательстве конституционных обязанностей выплачивать вознаграждение за труд и платить законно установленные налоги. Развитие указанного положения права проявилось также в формулировании принципа разумного сочетания прав одних лиц с интересами других лиц, который вытекает из сути правовой позиции суда, а также в установлении критериев справедливости во взаимоотношениях между публичными и частными интересами. При этом КС РФ между равенством всех перед законом и критериями справедливости ставит фактически знак тождества, т. е. если соблюдается равенство всех перед законом, это соответствует и критериям справедливости. Такая позиция суда, по существу, способствовала определению исходных положений такого принципа права, как принцип соблюдения справедливого баланса публичных и частных интересов, а также формированию механизма сочетания интересов (в данном случае — сопоставление конституционных обязанностей, вытекающих из различных норм публичного и частного права, и недопущение их противопоставления друг другу).

Постановление КС РФ № 8-П имеет значение как для частного, так и для публичного права, поскольку в нем суд ограничил частноправовые интересы (интересы должника-собственника, находящегося в процедуре конкурсного производства) в пользу публично-правовых, исходя из необходимости осуществления государством защиты прав и интересов других лиц (населения, использующего фонд социального назначения и объекты коммунальной инфраструктуры, являющиеся собственностью должника-банкрота, в жизненно необходимых целях). Вместе с тем суд указал на недопустимость ограничения права собственности и лишения собственника имущества без предоставления разумной компенсации. Однако учет публичных интересов, связанный с необходимостью большей социальной справедливости, может обусловливать выплаты возмещения ниже рыночной стоимости изымаемого из частной и передаваемого в муниципальную собственность имущества. Критерием справедливого баланса публичных и частных интересов в данном случае выступает соразмерная компенсация с учетом возможной выплаты стоимости ниже рыночной с обеспечением ее судебной проверки. Определение разумных пределов, в которых возможна компенсация, не нарушает принцип о предварительном и равноценном возмещении отчуждаемого в публичных целях имущества. Равная защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности при установлении размеров разумной компенсации в связи с изъятием имущества в публичных целях должна осуществляться на основе принципа справедливости.

Таким образом, КС РФ, развивая принцип гражданского права о неприкосновенности частной собственности и раскрывая его смысловое содержание, в случае изъятия у собственника имущества в публичных целях определил пределы его действия в процессе реализации государством функции защиты жизненных интересов населения. В развитие принципа возмездности, т. е. предварительной и равноценной компенсации при изъятии у собственника имущества для государственных нужд, суд сформулировал понятие разумной, справедливой компенсации и определил его сущностную характеристику. Разумная, справедливая компенсация означает соразмерность с точки зрения обеспечения справедливого баланса между публичными и частными интересами, которая в данном случае выступает одновременно и критерием справедливости. Причем понятия «разумная» и «справедливая», применяемые судом в целях достижения баланса интересов, тождественны. В развитие принципа соблюдения справедливого баланса публичных и частных интересов КС РФ установил, что в случаях необходимости обеспечения большей социальной справедливости под разумной компенсацией может пониматься выплата в размере ниже рыночной стоимости изымаемого в публичных целях имущества. Данное обстоятельство не следует рассматривать как нарушение принципа предварительного и равноценного возмещения стоимости изымаемого в публичных целях имущества. Это положение является существенным вкладом в развитие права в целом, поскольку раскрывает сущность одного из важнейших принципов гражданского права, закрепленного также в Конституции РФ, — неприкосновенности частной собственности, — поскольку непосредственно в законодательстве отсутствует нормативное определение разумной, справедливой компенсации и, соответственно, не раскрыто существо данных понятий.

Однако наравне со справедливыми решениями КС РФ часто можно столкнуться с такими, которые становятся объектом критики со стороны большей части юридического сообщества. Чаще всего вопросы вызывают налоговые споры. Связано это прежде всего с тем, что КС РФ  по непонятным причинам в принимаемых решениях стал все больше расставлять акценты в  пользу публичных интересов, вместо того чтобы обеспечивать необходимый баланс. К примеру, по вопросу о полномочиях исполнительной власти в сфере установления сборов КС РФ в конце 2002 года признал, что фискальные сборы могут регулироваться не только законом, но и подзаконными актами. Отметим, что ранее КС РФ высказывал прямо противоположную позицию. Так, в постановлении от 11.11.1997 № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года “О Государственной границе Российской Федерации”» КС РФ указал, что налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства. Таким образом, ранее принцип законной формы, установленный ст. 57 Конституции РФ и для налогов, и для сборов, однозначно распространялся КС РФ и на правовое регулирование сборов. Однако в конце 2002 года КС РФ, по сути, изменил свою правовую позицию. Правовая позиция о нераспространении на сборы принципа установления их исключительно законом получила свое дальнейшее развитие в практике КС РФ, что свидетельствует об устойчивом характере этой правовой позиции КС РФ. Так, в определении от 08.04.2004 № 133-О КС РФ признал конституционным делегирование законом Правительству РФ права устанавливать перечень действий, за совершение которых взимаются патентные пошлины, их размеры, порядок и сроки уплаты, основания для освобождения от уплаты пошлин, уменьшения их размеров или возврата. Следует заметить, что законная форма сбора, как и законная форма налога, — не пустая формальность, а выражение права народа (через парламент) соглашаться или не соглашаться на принудительное изъятие собственности граждан в виде налогов и сборов. Признание возможности передачи права на установление сборов исполнительной власти, по сути, означает серьезное расширение власти чиновников в сфере налогообложения. По вопросу о возврате из бюджета излишне уплаченных косвенных налогов КС РФ отметил, что косвенные налоги имеют специфику при реализации налогоплательщиком права на их возврат или зачет при излишней уплате. КС РФ установил, что законодатель реализацию права налогоплательщика на зачет или возврат излишне уплаченного акциза с возвратом или невозвратом им этих сумм покупателям подакцизных товаров прямо не связывает. Тем не менее КС РФ сделал вывод, что одновременный возврат из бюджета плательщику акциза излишне уплаченных сумм акциза с возложением обязанности по уплате всех сумм акциза на покупателей подакцизного товара без возврата этим покупателям данной излишне уплаченной налогоплательщиком части акциза означало бы неосновательное обогащение плательщика акциза.

Таким образом, забота о правах носителей косвенного налога послужила основой для существенного ограничения прав налогоплательщика на возврат или зачет излишне уплаченного косвенного налога. Вряд ли частноправовые отношения участников гражданского оборота должны влиять на оставление в бюджете и расходование государством денежных сумм, которые поступили в бюджет без законных на то оснований (в излишнем размере). КС РФ явно стремится сохранить бюджетные источники в ущерб принципу законности. При наличии в Российской Федерации огромного бюджетного профицита и стабилизационного фонда в сотни миллиардов рублей забота КС РФ таким образом о бюджетных источниках выглядит не только необоснованной с правовой точки зрения, но и неоправданной самой потребностью наполнения бюджета.

Одной из самых жестких правовых позиций КС РФ стала позиция о применимости в сфере борьбы с уклонением от уплаты налогов института сделок, совершенных в противоречии с основами правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ). Статья 169 ГК РФ была применена КС РФ в определении от 08.06.2004 № 226-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества “Уфимский нефтеперерабатывающий завод” на нарушение конституционных прав и свобод статьей 169 Гражданского кодекса Российской Федерации и абзацем третьим пункта 11 статьи 7 Закона Российской Федерации “О налоговых органах Российской Федерации”» к сделкам, направленным на уклонение от уплаты налогов. КС РФ, по сути, санкционировал применение взыскания всего полученного по сделке дохода в пользу государства, если сделка направлена на уклонение от уплаты налогов. Таким образом, сложилась парадоксальная ситуация, когда законодатель устанавливает за умышленное уклонение от уплаты налогов санкцию в размере 40% от неуплаченной суммы налога, а КС РФ считает возможным применить конфискацию всей суммы сделки, а не только налога, пени и штрафа в 40% от суммы налога. Например, если гражданин умышленно по какой-нибудь сделке уклонился от уплаты 13%-го налога на доходы физических лиц и эта сделка была специально им сконструирована для уклонения от налогообложения, то, по НК РФ, он может быть подвергнут взысканию 13% от дохода по такой сделке, 5,2% штрафа от налогооблагаемого дохода по сделке и пени. По позиции КС РФ взыскивать в доход государства следует 100% дохода, т. е. всю сумму сделки, а при наличии умысла у другого участника сделки с него также взыскивается 100% от суммы сделки. Таким образом, по сути, создается возможность для применения санкций, очень напоминающих ответственность по ст. 13 Закона РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы Российской Федерации», которые постановлением КС РФ от 15.07.1999 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР “О государственной налоговой службе РСФСР” и законов Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” и “О федеральных органах налоговой полиции”» были признаны неконституционными в том числе из-за их несоразмерности и неопределенности.

Практика КС РФ последних лет содержит многочисленные примеры правовых позиций, с одобрением воспринятых научным сообществом и правоприменительной практикой. Это не позволяет огульно критиковать КС РФ, в практике которого и в настоящее время сохраняется существенный правозащитный потенциал.