Роль Совета Европы на мировой политической арене

Е.В. НОРИНА,
ассистент кафедры теории и истории права и государства юридического факультета Орловского государственного университета
 
В  последнее время высказываются неоднозначные мнения европейских и российских юристов-международников о роли Совета Европы в условиях современного миропорядка. Так, М.Н. Шувалов предполагает, что «одной из главных проблем для Совета Европы в ближайшее время должно стать определение его отношений с Европейским союзом»[1], и моделирует несколько возможных вариантов развития ситуации. 
 
Первый вариант — «постоянное уменьшение роли Совета Европы и всего того, что может уцелеть от его системы защиты прав человека, в то время как “серьезные” политические и экономические вопросы будут решаться в Европейском союзе»[2]. Согласно второму предлагаемому варианту Европейский союз станет играть большую, по сравнению с Советом Европы, роль в области защиты прав человека и даже создаст собственную систему правовой защиты. Третий вариант, по мнению М.Н. Шувалова, будет представлять собой «объединение усилий обоих институтов по защите прав человека как в самой Европе, так и в отношениях с остальным миром»[3]. Последний вариант, предопределяющий правозащитную роль Совета Европы, наиболее предпочтителен как для СЕ, так и для входящих в его состав государств-участников, в частности Российской Федерации. Однако правозащитный критерий, с точки зрения которого М.Н. Шувалов характеризует роль Совета Европы, не отражает в целом реального положения Совета Европы в европейской и мировой институциональной архитектонике.
Роль Совета Европы в новых мировых политико-правовых отношениях определяется в первую очередь универсальностью правовой базы данной организации и рецепцией ее другими политико-правовыми институтами Европы. Преимущественно правовая основа Совета Европы повлияла на содержание и концепцию нормативно-правовой базы Европейского союза. В Хартию Евросоюза об основных правах 2000 года (согласно абзацу пятому Преамбулы) были имплементированы многие положения из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года и Европейской социальной хартии 1996 года (по линии Совета Европы). В соответствии с п. 2 ст. 6 Договора о Европейском союзе 1992 года Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года включена в число источников права Европейского союза[4]. Положения Конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами—членами Европейского союза 2000 года дополняют принятую Советом Европы Европейскую конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 года. Также Рамочное решение Совета Европейского союза «Об отмывании денег, идентификации, замораживании или изъятии и конфискации орудий совершения преступлений и доходов от преступной деятельности» 2001 года предписывает государствам—членам Европейского союза отменить оговорки, мешающие применению Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 года. По мнению С.Ю. Кашкина, «право Совета Европы выступает как базис, на основе которого Европейский союз осуществляет свою деятельность в области прав человека»[5].
Высказываются предложения заключить между Европейским союзом и СЕ соглашение о сотрудничестве с целью повышения эффективности при разработке и осуществлении новых совместных проектов, по условиям которого Совет Европы должен предоставлять Европейской комиссии Евросоюза результаты мониторинга за соблюдением государствами—членами Совета Европы своих обязательств. Это безусловно способствовало бы повышению статуса Совета Европы. Результаты мониторинга позволят верно оценить соответствие государств, желающих вступить в ЕС, предъявляемым к ним политическим критериям. Правовая система будущих стран-участниц также должна быть приведена в соответствие с требованиями к обеспечению прав человека, в том числе к обеспечению положения национальных меньшинств. Так, 24 февраля 2000 г. в совместном заявлении Генерального секретаря СЕ (В. Швиммера), Генерального секретаря ОБСЕ (Я. Кубиша) и Верховного комиссара ООН по правам человека (М. Робинсон) была определена комиссия по международному мониторингу в Чечне. 5 мая 1989 года Комитет министров СЕ принял заявление, в котором предусматривались регулярные встречи на высшем уровне между Советом Европы (Председатель Комитета министров и Генеральный секретарь) и Европейским союзом (председатели Совета и Комиссии). Между Советом Европы и ОБСЕ встречи проходят по формуле «3+3»: председатели комитетов министров — председатели ПАСЕ — генеральные секретари. Решением № 1240 от 2001 года ПАСЕ создала совместную рабочую группу «Российская Государственная Дума — ПАСЕ» по Чечне.
В. Швиммер приводит мнение бывшего федерального канцлера Австрии Ф. Враницкого: роль Совета Европы заключается в том, чтобы «создать в Европе фактор интеграции, помогая сообща обеспечивать эту интеграцию благодаря уважению прав человека, гуманистических ценностей и демократических принципов, вместо того, чтобы проводить в Европе новые границы»[6]. В действительности роль Совета Европы не всегда была столь значительна, как в настоящее время. Причина этого крылась в недостаточной географической, региональной распространенности полномочий Совета Европы (страны Восточной Европы не входили в состав организации до 1989 года). Также это обусловливало невозможность реализовать в полной мере механизм защиты прав человека на всем европейском континенте и в тех странах, где политическая обстановка и государственный строй не обеспечивали, а, напротив, попирали гражданские и человеческие права. Вместе с тем особую важность приобретают достижения Совета Европы в области урегулирования европейских противоречий, возникших в период существования «железного занавеса». Совет Европы в конце 1980-х годов специально для СССР «изобрел» статус специального приглашенного. Именно Совет Европы первым предоставил возможность странам Центральной и Восточной Европы приобщиться к демократическим правозащитным традициям. Председатель Комиссии Европейского союза Жак Сантер в речи перед Парламентской ассамблеей Совета Европы в 1997 году подчеркнул положительную роль создания Советом Европы статуса специального приглашенного, который помогает адаптации стран к новым условиям.
В состав Совета Европы в настоящее время входят практически все государства европейского континента, всего 46 (исключение составляет Республика Беларусь). В политико-правовом пространстве Европы наиболее многочисленной организацией признан Совет Европы.
По мнению М. Бобина, опасение вызывает возникновение конкуренции между важным правозащитным органом Совета Европы — Европейским судом по правам человека и Судом Европейского союза[7]. Результатом подобной дублирующейся, пересекающейся компетенции двух высших судебных органов различных политико-правовых институтов могут стать крайне нежелательные правовые последствия. В итоге это приведет к возникновению на европейском континенте двух различных систем прецедентов с вынесением разных, а зачастую и диаметрально противоположных, решений по делам со схожим фактическим составом. В связи с этим целесообразно учредить совместную палату Суда Европейских сообществ и Европейского суда по правам человека. Рассмотрением данного вопроса занимается рабочая группа Конвента Европейского союза[8]. Завуалированное (а подчас открытое) соперничество Совета Европы и Европейского союза за политическое влияние на континенте, связанное с расширением ЕС на Восток, сменилось тенденцией планомерного, конструктивного сотрудничества. Оба института успешно реализуют совместные программы на территории стран Восточной Европы, в частности в Российской Федерации и Украине. Совет Европы, во многом благодаря наличию системы стандартов и обширного экспертного потенциала, занимает передовые позиции в сфере долгосрочного сотрудничества, предотвращения конфликтов и обеспечения прав человека. Совет Европы совместно с Комиссией Евросоюза участвовал в проекте «Европейский год языков» (2001 г.), в оказании помощи странам — новым членам СЕ. Обе организации выделили на расширение сотрудничества с Россией в 1999 году 2,5 млн долл., которые были использованы для укрепления федеральных структур, правозащитного механизма и реформы правовой системы Российской Федерации[9]. Генеральный секретарь Совета Европы В. Швиммер отмечает, что «за последние годы вклад Европейского союза в наши совместные программы сотрудничества в Юго-Восточной Европе повысился с 2 до 7 млн евро»[10]. Начало нового этапа сотрудничества было оформлено в ноябре 1996 года обменом письмами между Ж. Сантером и Генеральным секретарем Совета Европы Даниэлем Тарше. Стремление наладить более тесные рабочие контакты с Европейским союзом, ОБСЕ и Организацией Объединенных Наций высказывалось в программе Генерального секретаря Совета Европы В. Швиммера «2001 — 2005 / Совет Европы, Семь дорог в будущее»[11]. Укреплению положения Совета Европы в европейских делах, несомненно, способствует взаимодействие между СЕ и ОБСЕ, институализация сотрудничества этих двух организаций. В этом контексте особое значение приобретает вклад Секретариата Совета Европы в работу ОБСЕ над моделью безопасности и сотрудничества для Европы ХХI века и над Хартией европейской безопасности. Роль СЕ как главного куратора гуманитарной составляющей безопасности на континенте может быть весьма продуктивной. Представляет интерес мнение Генерального секретаря Совета Европы В. Швиммера, что «в Европе должна возникнуть новая многомерная архитектурная конструкция, охватывающая, наряду с военными, личные, экономические, экологические, социальные, культурные, этнические и политические аспекты безопасности. В эту конструкцию войдут ООН, НАТО, ОБСЕ и ЕС, а также СЕ»[12]. 12 апреля 2000 г. в Вене генеральные секретари СЕ и ОБСЕ подписали соглашение о методах сотрудничества (common catalogue of cooperation modalities). 3 апреля 2001 г. в Страсбурге было подписано совместное заявление Европейской комиссии и Совета Европы о сотрудничестве и партнерстве. Также Совет Европы совместно с ОБСЕ занялся проблемой торговли людьми в Черногории: основой послужило подписание СЕ и ОБСЕ в апреле 2000 года Единого каталога форм сотрудничества. В целях борьбы с преступностью Советом Европы совместно с Европейской комиссией с 1996 года осуществляется программа по борьбе с организованной преступностью «Octopus», содействующая странам Центральной и Восточной Европы в разработке целевых рекомендаций к действию, подготовке участников и создании сети профессионалов. В конце марта 2002 года в Санкт-Петербурге состоялся межпарламентский форум по борьбе с терроризмом, инициаторами которого выступили Парламентская ассамблея Совета Европы и Межпарламентская ассамблея государств—участников Содружества Независимых Государств[13]. В январе 2004 года Генеральный секретарь Совета Европы принял активное участие в конференции «Терроризм и международное право»[14]. Совет Европы занимает важное место в структуре организаций, причастных к развитию международных экономических отношений. Подтверждением является разработанный Советом Европы ряд нормативных правовых актов, регулирующих экономические, в том числе биржевые и финансовые, отношения. К таким актам относится Конвенция о предупреждении злоупотреблений на финансовых рынках лицами, допущенными в силу своего служебного положения к конфиденциальной информации (ЕТS № 130), открытая к подписанию государствами—членами Совета Европы в Страсбурге 20 апреля 1985 г. (вступила в силу 1 октября 1991 г.). Конвенция предусматривает оказание взаимной помощи путем обмена информацией между наблюдателями за биржевыми операциями с целью оперативного установления фактов подготовки незаконных сделок лицами, имеющими доступ к конфиденциальной информации. Путем простого заявления участники договора могут направить действие механизма взаимопомощи на выявление лиц, несущих ответственность за совершение других незаконных сделок, негативно влияющих на равный доступ к информации всех операторов на фондовой бирже или на достоверность информации, получаемой инвесторами (мошеннические финансовые операции, искусственное манипулирование ценами, отмывание денег и т. п.). Протокол к данной конвенции (ЕТ8 № 133), вступивший в силу 1 октября 1991 г., позволил государствам—участникам Конвенции, являющимся членами Европейского экономического сообщества (впоследствии и Европейского союза), применять нормы ЕЭС (ЕС) и освободиться от норм Конвенции, за исключением отдельных конкретных случаев, в отношении которых регулирующих норм ЕЭС (ЕС) не существует[15]. Данное положение свидетельствует о тесном сотрудничестве совета Европы и Европейского Союза в правовой и экономической сферах, о важной законодательной и регулятивной роли Совета Европы в условиях европейской интеграции.
Следующим значимым правовым инструментом Совета Европы является Европейская конвенция о некоторых международных аспектах банкротства (ЕТ8 № 136), открытая к подписанию государствами—членами Совета Европы в Стамбуле 5 июня 1990 г. Указанная Конвенция предусматривает необходимые правовые механизмы банкротства, например в случае, когда имущество банкрота находится более чем в одной европейской стране[16]. Другой пример. В январе 2000 года ПАСЕ призвала международные финансовые организации усилить меры по предупреждению мирового сообщества о таких отступлениях от соблюдения демократических принципов, которые могут привести к нарушению международной экономической стабильности. К таковым отступлениям ПАСЕ отнесла коррупцию и тесную взаимосвязь финансового сектора экономики и правительства.
По мнению ПАСЕ, Всемирная торговая организация, Международная организация труда и Европейский банк реконструкции и развития должны содействовать повсеместному распространению высоких стандартов в области социальной защиты населения, обеспечения занятости населения и охраны окружающей среды — в этом состояла суть доклада, представленного на сессии ПАСЕ господином Микко Эло (Финляндия, Группа социалистов) от имени Комитета Совета Европы по экономическим делам и развитию. В докладе также содержались настойчивые рекомендации по усилению механизма «раннего оповещения» в рамках деятельности Международного валютного фонда, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития и Банка развития Совета Европы.
Одним из элементов, влияющих на определение роли Совета Европы на мировой политико-правовой арене, является Банк развития Совета Европы. Исключительно социально-экономическая направленность Банка развития отличает его от других европейских финансово-экономических организаций. Подтверждением служат следующие данные: в 2004 году Банком развития Совета Европы приняты к финансированию проекты общей стоимостью 269 млн евро[17]. Следует согласиться с мнением М. Бобина, что «межгосударственные региональные финансово-экономические организации играют роль стабилизаторов социально-экономического и политического состояния во многих регионах мира…»[18]. Данное высказывание верно характеризует политико-правовую обстановку, сложившуюся в Европе и мире в целом. Справедливым будет утверждение, что Совет Европы в архитектуре миропорядка занимает базисное, стабилизирующее место европейского защитника прав человека, плюралистической демократии и верховенства закона.
При этом остаются проблемы, успешное разрешение которых упрочило бы позиции Совета Европы как на европейском континенте, так и в мировом политико-правовом сообществе. В частности, государства—члены Совета Европы, а именно Австрия, Финляндия, Ирландия, Швеция, не входящие в НАТО, выражают озабоченность тем, что исключены из процесса принятия затрагивающих их национальные интересы политических решений в рамках Североатлантического альянса. Предоставление совещательных полномочий Совету Европы в определенной степени разрешило бы данную проблему.
 
Библиография
1 Шувалов М.Н. Расширение Совета Европы: новые возможности и опасности // Молодежь в юридической науке. — М., 2001. С. 30.
2 Там же.
3 Там же.
4 См.: Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское Сообщество. — М.: Интердиалект+, 2001. С. 14—15.
5 Кашкин С. Право Совета Европы и право Европейского союза: проблемы соотношения и преподавания// Проблемы изучения права Совета Европы в системе российского юридического образования / Ред.-сост.: Н.В. Варламова, Т.А. Васильева. — М.: Ин-т права и публ. политики, 2003. С. 21.
6 Швиммер В. Мечты о Европе. Европа с ХIХ в. до рубежа третьего тысячелетия. — М., 2003. С. 151.
7 См.: Бобин М. Европейский интеграционный процесс: правовые аспекты деятельности Европейского союза и Совета Европы. Роль высших судебных учреждений // Правозащитник. 1998. № 3. С. 71.
8 См.: Кашкин С. Указ. соч. С. 22.
9 www.coe.int
10 Швиммер В. Вместе построим Европу для всех // Совет Европы и Россия. 2004. № 1. С. 9.
11 www.coe.int
12 Швиммер В. Мечты о Европе... С. 274.
13 Совет Европы и Россия. 2004. № 1. С. 3.
14 Там же. С. 12.
15 Convention on Insider Trading and its protocol and explanatory report. Council of Europe Publishing. 1996; Строим вместе Европу на основе верховенства закона. Совет Европы. Генеральный директорат по правовым вопросам. 2003. С. 89.
16 International aspects of bankruptcy / Explanatory report on the Istanbul Convention (5 June 1990). Council of Europe Press, 1991.
17 www.coe.int
18 Бобин М.В. Правовые аспекты создания и деятельности межгосударственных финансово-экономических организаций Европы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001.