Роль государства в правовом регулировании финансовых кризисов в латиноамериканских странах в XX—XXI вв.

УДК 341.232.2 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №9 2011 Страницы в журнале: 147-151

Е.А. ПЕСИНА,
аспирант юридического факультета Чебоксарского кооперативного института, ассистент кафедры конституционного и муниципального права

Исследуется история развития финансовых кризисов в странах Латинской Америки в XX—XXI вв., а также роль государства в урегулировании этих кризисов.

Ключевые слова: государство, банки, Латинская Америка, кризис, история.

The role of the state in legal regulation of financial crisis’s in Latin America countries in XX—XXI century

Pesina E.

The history of development of financial crises in the countries of Latin America in XX—XXI centuries, and also a state role in settlement of these crises is investigated.

Keywords: state, banks, Latin America, crisis, history.

Бывший президент Уругвая Хулио Мария Сангинетти как-то заметил, что «банковская система никогда не приведет вас в рай, но она может отправить вас в ад за полдня»[1].

Еще К. Маркс утверждал, что распространение кризисов по миру похоже на стрельбу, которую производят этапами один взвод за другим. Теперь, когда глобализация экономических процессов выросла в разы, это явление еще более усилилось и стало похоже на распространение эпидемии.

Объектом исследования нами выбрана история финансовых кризисов и роль государства в борьбе с ними в странах Латинской Америки. Наиболее пристально рассмотрим ситуацию в Бразилии и Мексике.

За последние годы банковские системы стран Латинской Америки претерпели кардинальные изменения. Волна консолидаций поглотила неэффективно управляемые банки с недостаточным уровнем капитализации. В регионе стали наращивать свое присутствие крупные международные банковские институты.

Экономически и политически такие страны Латинской Америки, как Бразилия и Мексика, подобны.

Одним из сходств является то, что в обеих странах функционирует громоздкий, не всегда эффективный, государственный сектор, который тяжелым бременем ложится на бюджет и на банковскую систему[2].

Слабость финансов, плохая собираемость налогов, дефицит государственного бюджета характерны для стран Латинской Америки. Бразилия и Мексика были крупными международными должниками. По оценкам на 1998 год, по размерам долга на душу населения эти страны были близки к России.

Как и Россия, в 1990-х годах страны Латинской Америки начали интеграцию в мировую экономику, увеличили рыночные элементы в экономике, провели приватизацию, объявили либерализацию.

По словам М. Камдессю, экс-директора-распорядителя Международного валютного фонда (далее — МВФ), кризисы, поразившие страны Латинской Америки в 1990-е годы, были первыми серьезными экономическими испытаниями XXI века, спровоцированными схожими причинами. Подобную природу имел и финансовый кризис в России 1998 года. Отправной точкой всех их можно считать такой тренд, как глобализация, в процессе которой большинство стран становятся открытыми для иностранных инвестиций и международных экономических отношений. Аргентина, Бразилия, Парагвай и Уругвай в 1991 году подписали Асунсьонский договор, положивший начало созданию Южноамериканского общего рынка (МЕРКОСУР), что еще более стимулировало интеграцию стран.

Банковский кризис в одной стране может приводить к банковским издержкам в других странах, имеющих с ней торговые или финансовые отношения.

Кроме глобализации, однообразно проходят в латиноамериканских странах следующие процессы. Государство недополучает налоговые доходы, в то время как расходы только растут, нередко не в интересах граждан. Дефицит бюджета покрывается внутренними и внешними займами. Фирмы, борющиеся за место на мировом рынке, занимают в долг у банков и часто бывают неспособны погасить долг, в результате чего слабые национальные банки сами берут в долг, так как у них в активах слишком много «невозвращаемых кредитов». Ссуды банки получают зачастую и на мировом рынке капиталов. Предприятия должны платить за ссуды высокий процент, процент по их кредитам постоянно повышается, — все это приводит к тому, что предприятия становятся банкротами.

В результате подорванного доверия иностранные держатели государственных и частных ценных бумаг массово продают их, иностранные банки требуют возврата кредитов. Так утекает капитал из страны. Немаловажным фактором при этом является паника, которая влечет резкое увеличение спроса на иностранную валюту, а следовательно, ее удорожание. Как правило, в таких случаях центральный банк государства продает иностранную валюту из своих резервов с целью поддержания курса национальной валюты, но зачастую этих резервов оказывается недостаточно.

Иными мероприятиями, проведенными в таких ситуациях латиноамериканскими странами, были: девальвация; обращение за кредитной поддержкой в МВФ и к правительствам иностранных государств; введение валютных ограничений; приостановление выплат по внешним долгам. Применение этих мер повлекло за собой неизбежное падение страны в мировом финансовом рейтинге.

Оказание прямой поддержки несостоятельной банковской системе может ухудшать динамику государственного долга, что и показал опыт Мексики.

Общим явлением для стран Латинской Америки в период кризиса было также массовое закрытие финансовых учреждений, поглощение их более сильными финансовыми структурами или иностранными банками; низкие нормы сбережения (в результате недоверия и отрицательного налогового стимулирования); ограниченные долгосрочные финансовые отношения; зависимое положение от источников внешнего финансирования; высокие процентные ставки; большой долг государственного сектора. Таким образом, практически все кризисные страны оказались перед лицом проблемы реструктуризации банков.

При этом даже средств МВФ часто бывает недостаточно, и в то же время требования МВФ к правительствам стран становятся все более жесткими, от правительств ожидают экономии, дисциплины и строгости[3].

Можно назвать следующие наиболее распространенные факторы банковских кризисов в латиноамериканских странах:

— резкий прирост кредита частного сектора;

— общая либерализация при отсутствии надлежащей эффективной системы пруденциального регулирования;

— прямые последствия бюджетных проблем для внутренней банковской системы;

— цепная реакция кризисов;

— шоки в области валютных курсов;

— политическая нестабильность[4].

Отмечаются также недостатки институциональной среды, которая не может выполнить свои функции в результате несовершенства правового регулирования и нестабильности. Под институциональной средой здесь понимаются банковская система и состояние пруденциального регулирования и надзора (неэффективность банковских интервенций, искажения, вызываемые влиянием правительства на банки государственного сектора), неудовлетворительные структура и состав государственных финансов, отправление правосудия (несоблюдение законов и слабый контроль применения санкций за их невыполнение).

По оценкам МВФ и Всемирного банка, в странах Латинской Америки существовали недостатки в нормативном регулировании также таких сфер, как учет банковских рисков и своевременная оценка реальной капитализации. Одна из причин низкого качества нормативной базы и надзора здесь заключалась в отсутствии во многих случаях независимых органов надзора и вспомогательных институциональных механизмов. Страны Латинской Америки имеют особенно низкие показатели по соблюдению Базельских принципов о независимости надзорного органа 1997 года[5].

Раскрыв общие для латиноамериканских стран кризисные явления, перейдем к Мексиканскому кризису 1994—1995 гг.

В начале 1990-х годов Мексика провела либерализацию внешнеэкономических связей и встала на путь интеграции в мировую экономику. Долгосрочный внешний долг был реструктуризирован и не оказывал давления на экономику. Важным фактором стало вступление Мексики в Организацию экономического сотрудничества и развития.

В своей основе кризис был результатом непредвиденных политических и криминальных событий[6], которые послужили сигналом для инвесторов. В 1994 году правительство, стремясь привлечь иностранный капитал, представило покупателям его облигаций долларовую гарантию: в случае девальвации национальной валюты они получили бы в погашение прежнюю сумму в долларах. Приняв во внимание все эти факторы, к октябрю 1994 года иностранный капитал стал уходить из мексиканских ценных бумаг, валютные резервы страны за 3 месяца сократились более чем вдвое. Спрос на доллары рос, удержать курс песо центральный банк был не в состоянии, и хрупкая валютная стабильность рухнула.

К причинам мексиканского кризиса также относят высокую мобильность капиталов на мировом рынке, глобализацию мировых финансов, а также ожидание представления финансовой помощи государства банковскому сектору.

Первой мерой по исправлению данной ситуации оказалась отставка министра финансов. Чтобы остановить кризис и минимизировать последствия, требовалось восстановить доверие к государству, правительству, банкам, валюте. Ключом к этому были согласованные действия Мексики и мирового сообщества. Правительство и банки США, а также МВФ выделили Мексике беспрецедентно большие суммы. Кредит МВФ, выданный Мексике, в 7 раз превышал квоту. Эти действия были направлены на то, чтобы показать миру, что Мексике не позволят утонуть[7].

В свою очередь Мексика обязана была сократить бюджетный дефицит, сдерживать инфляцию, ограничить банковский кредит, продолжить процесс приватизации, сохранить конвертируемость иностранной валюты.

В 12 маленьких банков была осуществлена интервенция, а группе банков с 80%-й долей рынка правительство оказало поддержку. В дополнение к этому правительство установило временную программу по рекапитализации банков. Также правительство создало программу по скупке «неработающих» кредитов, причем приобретало их по двойной цене. Чтобы облегчить капитализацию власти, упростили требования для покупки банков иностранными инвесторами; была инициирована программа поддержки должников.

Мексиканский кризис оказал влияние на соседние страны, особенно на Аргентину, за что этот кризис получил название «эффект текилы». В результате в Мексике произошла расчистка банковской системы от слабых банков, в итоге до 40% операций оказалось в руках иностранных банков, которым население доверяло больше, чем отечественным.

По результатам исследования мексиканского кризиса 1994 года можно сделать такие выводы: во-первых, государству следует уделять больше внимания финансовой уязвимости (соотношение краткосрочных долгов и величины валютных резервов, средний срок погашения долгов и т. д.); во-вторых, власти должны осознавать, какую опасность представляет паника среди инвесторов.

Далее рассмотрим бразильский кризис 1998—1999 гг. В конце 1980-х годов Бразилия встала на путь либерализации. Российский кризис 1998 года и бразильский кризис имеют схожие причины, детерминированные схожими проблемами, такими как инфляция, дефицит бюджета, слабость банковской системы со значительной долей неоплаченных ссуд, огромная внешняя задолженность, зависимость от притока иностранных капиталов и, что особенно показательно, недавно начавшаяся либерализация. 

Иностранным банкам было разрешено покупать 100% акций местных банков. Иностранные банки получили право участвовать в программе приватизации. Для иностранных инвесторов был отменен подоходный налог на дивиденды и налог на операции по купле-продаже акций на внутреннем фондовом рынке[8].

В Бразилии, как и в России, правительством был выбран курс медленного понижения национальной валюты (реала), соответствующий темпу инфляции. Это затрудняло экспорт, стимулировало импорт и создавало ощущение грядущей девальвации.

Иностранный капитал, имевший форму бразильских облигаций, депозитов в банках, обратился в бегство. За ним последовал и национальный капитал. Центральный банк Бразилии стремился поддержать курс реала путем осуществления валютных интервенций и истратил почти половину своих валютных резервов. Следующей мерой Центрального банка Бразилии было поднятие ставки рефинансирования выше 30%. Рыночные ставки банков в итоге подскочили до 40—50%. Бразильское пра-вительство, таким образом, защищало стабильность национальной валюты ценой экономического спада, что было характерно и для российского кризиса 2008 года. Бразильский кризис повлиял на многие страны Латинской Америки и спровоцировал уход иностранного капитала, обесценение акций, девальвацию валют.

В 18 финансовых организациях с рыночной долей в 35% был назначен режим специального временного управления. Центральный банк Бразилии принял программу по реструктуризации банков.

Для борьбы с кризисом Центральный банк Бразилии оказывал обширную финансовую помощь. Но для сохранения длительного результата была создана программа по ликвидации и реструктуризации банков (далее — PROEP). C целью защиты вкладчиков и реструктуризации банковской системы PROER было создано Национальное страховое агентство, которое установило особый подход к урегулированию ситуации с крупными банками, в то время как малые и средние банки должны были быть приобретены сильными банками. Это агентство финансировалось как правительством, так и Центральным банком Бразилии. Еще одной целью этой программы было снижение участия государства в кредитных организациях, и к 2002 году количество государственных банков уменьшилось втрое.

МВФ предъявил к бразильскому правительству те же требования, что и к мексиканскому (включая сдерживание роста денежной массы и санацию банков и иных финансовых учреждений). Также бразильское правительство обещало продолжить приватизацию государственного сектора. Тем не менее ситуация была тревожной, и правительство отпустило курс национальной валюты в свободное плавание и стало ориентироваться на темп инфляции. Эта политика получила название инфляционного таргетирования. Таким образом, Бразилии удалось удержать цены в заданных рамках.

Правительство Бразилии не поддалось давлению тех, кто выступал против жесткой финансовой политики, рекомендованной МВФ, и это укрепило доверие мирового сообщества к Бразилии и остановило бегство капитала.

Считается также, что плюсом оказались и некоторые особенности, помешавшие углублению кризиса. Банковская система Бразилии мало участвовала в кризисе. Банкротств крупных банков и массового изъятия вкладов не было. Иностранные вложения в Бразилии имеют форму преимущественно прямых инвестиций. Импорт Бразилии лишь в малой степени состоит из продовольствия, издержки которого при девальвации перекладываются на розничные цены. Это ослабило инфляционную волну. Представляется, что уроки Бразилии по выходу из финансового кризиса могу быть полезны и России.

После прошедших банковских кризисов многие страны Латинской Америки провели такие реформы, как консолидация банков, приватизация и расширение доступа для иностранных финансовых учреждений, укрепление системы пруденциального надзора и стабилизации денежно-кредитной сферы. Сложилось единое мнение о важности укрепления институциональных механизмов для выполнения задач по борьбе с финансовыми кризисами, таких как наделение независимостью центрального банка.

В Аргентине в 1993 году был упразднен Национальный банк развития, в свою очередь Национальный банк Аргентины был переориентирован на работу с малым и средним бизнесом. Для проведения операций по ликвидации и приватизации системы государственных банков был создан специальный фонд. В Бразилии в 1997 году провели процесс приватизации Банка Рио-де-Жанейро. В Перу в ходе финансовой реформы была ликвидирована вся структура государственных банков, за исключением финансовой корпорации развития. В Колумбии в капитале государственных банков снизили роль государства. В уставные документы многих государственных кредитных учреждений был добавлен пункт о запрещении заведомо убыточных кредитных операций на условиях более мягких, чем рыночные. Однако тотальной приватизации не произошло.

Обычной рекомендацией для стран Латинской Америки является изменение политики государства в отношении финансового сектора, и в особенности усиление независимости органа банковского надзора и регулирования.

Была также выявлена необходимость признания финансовых рисков государственного управления. Органу пруденциального надзора следует принять меры для ограничения переноса рисков или убытков в результате кризиса на банковскую систему. В Бразилии, например, было введено требование к величине капитала с учетом риска для банковских авуаров государственного долга в иностранной и даже в национальной валюте. Аргентина установила лимиты на величину риска банков по операциям с органами государственного управ-ления[9].

Следующей рекомендацией было укрепить управление государственными банками для того, чтобы регулирующий орган мог применить к ним санкции, если это необходимо, а также устанавливать пруденциальные требования.

Надзорные органы часто решали вопросы, связанные с ростом забалансовых активов банков. Забалансовые активы стали превышать балансовые, расширились оффшорные банковские операции. Появилась необходимость внесения соответствующих изменений в законодательство с определенными требованиями  к забалансовым активам, а также к осуществлению надзора за такими активами банков.

Очевидна также необходимость обеспечивать эффективное урегулирование кризисов. Планирование на случай чрезвычайных обстоятельств и создание механизмов санаций проблемных учреждений могут иметь большое значение для избежания грубых ошибок в политике[10].

Достаточно часто неправильные решения принимаются в результате политического процесса, поэтому системы пруденциального регулирования и надзора должны быть защищены от непосредственных политических влияний и наделены ресурсами и юридическими полномочиями для совершения действий в общих интересах[11].

Если правительства стремятся использовать инфляцию в целях решения задач оперативного управления, то центральный банк должен быть противовесом, обеспечивающим стабильность цен.

Одним из механизмов стало усиление независимости центральных банков, получившее правовое закрепление в законах о центральных банках латиноамериканских стран.

В результате банковских кризисов государства Латинской Америки пришли к пониманию необходимости совершенствования нормативного регулирования банковской сферы и правовых основ банковской системы. Так, вступили в действие новые законы и иные нормативные акты, направленные на регламентацию этих отношений. В Аргентине приняли закон, который позволил Центральному банку Аргентины вмешиваться в процедуры банкротства нестабильных банков. Новое законодательство сформировало основу для проведения также слияний и поглощений банков. Была создана система страхования вкладов, полностью финансируемая частным сектором.

В отличие от полной монетизации, проведенной в Гватемале в 2001 году, в 2006 году в этой же стране операции по преодолению кризиса были проведены без вливания денежных средств центральным банком. Государство использовало альтернативные ресурсы из фонда страхования вкладов. Подобные образования были созданы также в Колумбии и Перу.

В Латинской Америке стали развиваться межгосударственные банковские организации. В декабре 2007 года лидеры Бразилии, Аргентины, Венесуэлы, Парагвая, Боливии и Эквадора подписали протокол о создании Южноамериканского банка (Банка Юга). Новый банк призван стать альтернативой таким международным финансовым учреждениям, как МВФ и Всемирный банк. Он должен активно взаимодействовать с другими кредитными организациями региона: Межамериканским банком развития и Андской корпорацией развития.

В итоге получается, что центральный банк является основным органом государства, регулирующим банковскую систему, в том числе в период кризиса. Логичным представляется спросить: какой должна быть роль центрального банка как органа государства в подержании финансовой стабильности, особенно в условиях интеграции? какой должна быть степень вовлеченности центральных банков в урегулирование банковских кризисов?

Главным уроком, извлеченным из опыта латиноамериканских стран, является то, что, когда центральные банки вливают слишком много денежных средств в управление кризисом,  увеличивается их нестабильность, что вызывает валютные шоки, инфляцию. Латиноамериканские кризисы показали: бороться в банковским кризисом исключительно путем денежной политики неэффективно. Необходимы более обширные действия, где центральный банк играет одну из ведущих ролей в общей стратегии по восстановлению кредитных организаций[12]. Анализ показывает, что во многих странах отсутствовала достаточная нормативная база для имплементации мер по реструктуризации банков.

Представляется, если финансовые кризисы возникают, правительство должно принимать на себя затраты, а не центральный банк. И если центральный банк несет какие-либо расходы, они должны быть компенсированы ему с целью восстановления его финансовой стабильности и силы, тем самым сохранится финансовая независимость центрального банка в осуществлении им денежной политики.

По мнению сотрудников МВФ, для того чтобы избежать разрушительных ситуаций, вызванных внешними финансовыми шоками, правительствам государств с развивающимися экономиками следует строить более эластичную экономику, в частности поддерживать гибкий валютный курс, ужесточить контроль за управлением публичными финансами и сократить финансовую долларизацию.

Трудно не заметить, что в процессе борьбы с финансовым кризисом 2008 года российское правительство применило многие методы урегулирования сложных финансовых ситуаций, которые были использованы правительствами стран Латинской Америки. Это и создание Агентства по страхованию вкладов, и наделение его дополнительными полномочиями по поддержке и реструктуризации; внесение изменений в банковские законы; отраженное в Стратегии развития банковского сектора до 2015 года направление на уменьшение государственного присутствия в банках. Спорным остаются лишь положения о независимости Банка России, существующие de jure, но сомнительные de facto. Однако в целом не может не радовать факт усвоения правительствами государств уроков истории.

Последнее, что необходимо отметить, это переход полномочий государства по исполнению обязанностей, связанных с экономической сферой деятельности, из состава внутренних функций во внешние в условиях глобализации и мировой интеграции экономик. К роли государства теперь относится участие в международных экономических организациях. Многие страны формируют наднациональные органы для выполнения данных полномочий. 

Библиография

1 Карстенс А., Харди Д., Пазарбашиоглу Д. Предотвращение банковских кризисов в Латинской Америке // Финансы и развитие. 2004. № 9. С. 30.

2 См.: Аникин А.В. История финансовых потрясений. Российский кризис в свете мирового опыта. 3-е изд. — М., 2009. С. 290.

3 См.: Аникин А.В. Указ. раб.  С. 291.

4 Карстенс А., Харди Д., Пазарбашиоглу Д. Указ. ст. С. 30.

5 Там же. С. 32.

6 См.: Can Currency Crises Be Prevented or Better Managed? Lessons from Mexico / Ed. Teunissesn J.J. The Hugue: FONDAD, 1996.

7 См.: Аникин А.В. Указ. раб. С. 293.

8 См.: Лепетиков Д.В. Банки, контролируемые нерезидентами, в банковских системах стран с развивающимися экономиками // Банковское кредитование. 2008. № 4. С. 27.

9 См.: Карстенс А., Харди Д., Пазарбашиоглу Д. Указ. ст. С. 30.

10 Там же. С. 33.

11 См.: Карстенс А., Харди Д., Пазарбашиоглу Д. Указ. ст.  С. 30.

12 См.: Luis I., Jacome H. IMF working paper “Central Bank Involvement in Banking Crises in Latin America”. WP\08\135.