Роль законодательной власти в системе разделения властей и механизме обеспечения правопорядка в России

ББК 67.400 УДК 342.52

Страницы в журнале: 25-29

А.В. Безруков,

кандидат юридических наук,  доцент, докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России Россия, Москва abezrukov@bk.ru

Раскрывается конституционно-правовая природа законодательной власти, ее место в системе разделения властей и механизме обеспечения правопорядка. Рассматриваются основные направления функционирования законодательной власти и взаимодействия законодательных органов с другими органами государственной власти, участвующими в обеспечении правопорядка. Доказывается первостепенная роль и значение в правовом обеспечении и созидании правопорядка законодательной власти, которая задает ориентиры для других органов государственной власти, включая правоохранительные структуры.

Ключевые слова: Конституция РФ, разделение властей, законодательная власть, правопорядок, обеспечение правопорядка, органы государственной власти, правоохранительные органы.

Признание значимости Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия, приоритета и конституционных ценностей — важнейшее условие качественного формирования правопорядка и эффективного функционирования всех ветвей государственной власти. Заложенные в Конституции РФ и выявляемые при ее интерпретации ценности оказывают фундаментальное воздействие на правопорядок, определяют основные направления конституционной модернизации России [3, с. 50—51]. Между тем выдвигаемая идея конституционного консенсуса проявляется не только в принятии Конституции, но и в процессе ее реализации, в итоговом результате — в правопорядке [5, с. 166].

Обеспечение правопорядка — важнейшая функция и задача государства, в реализации которых участвуют все органы государственной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования, его результат, для его обеспечения издаются правовые и правоприменительные акты, формируется конституционно-правовой механизм его обеспечения органами публичной власти. Вместе с тем государство в лице его органов, прежде всего правоохранительных, является главным субъектом обеспечения правопорядка.

При этом в литературе справедливо отмечается, что правовой статус субъектов, обеспечивающих правопорядок, необходимо рассматривать не в рамках структуры правопорядка, а в рамках сложного институционально-правового механизма обеспечения правопорядка. Под таким механизмом понимается единство правовых и организационных элементов, направленных на создание благоприятных условий для формирования, функционирования и устойчивого развития правопорядка, а также на его охрану, защиту и восстановление [1, с. 8—9, 16—21]. Применительно к конституционно-правовой характеристике правопорядка следует вести речь о конституционно-правовом механизме его обеспечения, в структуру которого входят объект (что подлежит охране), субъекты (кто обеспечивает правопорядок) и содержание (компетенция и содержание отношений по поводу обеспечения правопорядка).

В условиях проводимых государственно-правовых преобразований несомненный интерес представляют вопросы функционирования системы государственной власти, в частности законодательной власти, занимающей особое место в системе разделения властей, поскольку именно эта власть создает правила поведения, по которым и во исполнение которых работают другие ветви государственной власти, обеспечивается конституционная законность и устанавливается правопорядок.

Законодательная власть, являясь неотъемлемым элементом политико-правовой действительности, постепенно укрепляет позиции в системе публично-правовых институтов Российского государства. Утверждение идей парламентаризма, активизация и усиление роли законодательных органов обуславливают развитие конституционно-правовых механизмов совершенствования регламентации и деятельности органов государственной власти, участвующих в обеспечении правопорядка.

Конституция РФ и законодательство не разделяют компетенцию государственных органов по сферам правопорядка (защита прав личности, интересов государства, общества), однако в механизме обеспечения правопорядка в той или иной мере участвуют все органы государственной власти, включая законодательные органы, целью которых является обеспечение правопорядка определенного качества посредством установления необходимых правовых предписаний и реализации определенных парламентско-контрольных функций.

Законодательная власть есть первостепенная власть, обеспечивающая правопорядок. Именно законодательная власть выступает фактором формирования правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых формах и пределах. И одна из целей ее деятельности — формирование правопорядка определенного качества.

В системе законодательной власти функционирует множество законодательных органов, условно называемых «парламентами», которые, реализуя правотворческую функцию, принимают общеобязательные правовые предписания, по которым осуществляют свою деятельность все органы публичной власти, общественные формирования и граждане. Тем самым законодательные органы оказывают определенное воздействие на качественное состояние правопорядка в России.

Основные принципы и положения законодательной власти регулируются Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Немаловажную роль играет Конституционный Суд РФ, сформулировавший многие правовые позиции, положенные в основу конституционно-правового регулирования формирования, организации и деятельности органов законодательной власти в стране.

Термин «законодательная власть» содержит как минимум три составляющие (власть, закон и его «даяние»). Важными являются вопросы, что такое закон, кто и в каком порядке его разрабатывает и принимает, как реализуется законодательная власть, какое место занимает в системе разделения властей, какие органы и каким образом ее осуществляют.

В числе признаков законодательной (представительной) власти выделяют:

— системность, которая обусловлена единым источником власти, общими принципами формирования и деятельности, единой компетенцией. Поскольку органы законодательной власти в отличие от исполнительной власти не иерархичны, но находятся в тесном взаимодействии и сотрудничестве друг с другом, правильнее вести речь о структуре законодательной власти;

— представительство интересов и выборность;

— функции и полномочия, набор которых зависит от реализации принципов демократизма и разделения властей в государстве;

— коллегиальность [9, с. 42—45].

В общем виде правильным будет понимание законодательной власти как основного канала юридического выражения воли народа. Но всегда ли законодательная власть поступает в соответствии с интересами народа, который включает в себя различные социальные группы, имеющие разные ориентиры и интересы? Законодательные решения вполне могут соответствовать одним и идти вразрез с интересами других. Следовательно, законодательная власть должна консолидировать различные интересы социальных и политических сил, она предназначена для выработки компромиссного решения, правильно определяя приоритеты при его принятии.

В системе разделения властей законодательная власть призвана устанавливать определенные правила поведения посредством принятия законов и осуществлять контроль их исполнения. Исполнительная власть, соответственно, нацелена на исполнительно-распорядительную деятельность, а судебная власть призвана разрешать правовые споры при их возникновении.

У каждой ветви государственной власти — свое предназначение, свои задачи и функции, но и в системе разделения властей законодательная власть занимает ведущее место. Во-первых, законодательная власть устанавливает правила поведения, в том числе для других ветвей государственной власти. Во-вторых, определяя организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, она выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что, однако, не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на качественное и продуктивное функционирование и сотрудничество. В-третьих, законодательная власть выполняет и контрольную функцию, проверяя посредством различных форм парламентского контроля качество и своевременность реализации законов.

Итак, главная задача законодательной власти — принятие законов, которые имеют высокую юридическую силу, регулируют важнейшие общественные отношения и реализуются всеми ветвями государственной власти на каждом уровне публичной власти.

С учетом изложенного можно определить законодательную власть как обособленную сферу государственной власти, осуществляемую в нормативно установленном порядке непосредственно народом или законодательными (представительными) органами деятельность, направленную на разработку и принятие законодательных решений, осуществление контроля за их исполнением. И эффективность выполнения таких мероприятий определяет качественное состояние конституционной законности и правопорядка.

Полноценная реализация положений Конституции РФ формирует конституционную законность, а законодательная власть конструирует соответствующие Конституции РФ и конкретизирующие ее положения правила поведения и создает условия для обеспечения правопорядка как должного. Гарантиями должного, как подчеркивает Б.С. Эбзеев, выступают власть, действующая в установленных Конституцией РФ границах, народный суверенитет, осуществляемый в конституционных формах и пределах, и суд, являющийся живым органом конституционного правопорядка [10, с. 139—140].

Именно качественная проработка законов есть важнейшее условие эффективного обеспечения органами публичной власти правопорядка, способствующее формированию как конституционно-правового механизма его обеспечения, так и повышенной ответственности законодателя и правоприменителя за надлежащее выполнение своих полномочий в сфере обеспечения правопорядка.

В целом эффективная деятельность законодательной власти и депутатов как представителей народа во многом способствуют выстраиванию целостной системы обеспечения правопорядка органами публичной власти в Российской Федерации, изначально задавая достаточно высокий уровень качественной составляющей правопорядка в целом [2, с. 10—48].

Развивая мысль о значении и роли законодательной власти в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, следует признать многогранный, взаимосвязанный и взаимообусловленный характер законодательной власти и правопорядка, состоящего в функциональном единстве деятельности всех ветвей государственной власти в направлении реализации конституционной законности и обеспечения правопорядка.

Поскольку качественное состояние правопорядка во многом обусловлено продуктивной работой всех ветвей государственной власти, то влияние законодательной власти на состояние правопорядка является в значительной мере определяющим. Такое влияние проявляется, во-первых, в эффективной законотворческой работе, созидающей правопорядок определенного качества, результатом которой становится принятие законов, регламентирующих деятельность органов публичной власти, включая специализированные правоохранительные структуры по обеспечению правопорядка.

Во-вторых, именно представительные органы наделены значительными парламентско-контрольными полномочиями, в том числе по вопросам обеспечения и поддержания правопорядка. В-третьих, депутаты, работая по конкретным обращениям граждан, осуществляют определенные функции в сфере обеспечения правопорядка, направляя запросы, обращения в государственные и муниципальные органы в целях защиты конституционных прав граждан и обеспечения (восстановления, укрепления) правопорядка.

Законодательные органы не относятся к числу правоохранительных органов, основной задачей которых является непосредственное обеспечение правопорядка, тем не менее законодательные органы и депутатский корпус в тех или иных формах взаимодействуют с другими органами государственной власти, в том числе с правоохранительными структурами (специализированными органами правопорядка), тем самым участвуя в формировании и обеспечении конституционного правопорядка.

Среди основных направлений взаимодействия органов законодательной власти с другими органами государственной власти и правоохранительными органами (органами правопорядка) можно выделить следующие:

— принятие законов и контроль за исполнением законодательства в сфере обеспечения правопорядка;

— обращение палат парламента в КС РФ с запросами о толковании Конституции РФ, касающимися обеспечения конституционного правопорядка;

— утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории;

— направление в соответствующие конституционные (уставные) суды депутатских и парламентских запросов о соответствии правовых актов Конституции РФ и/или конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

— рассмотрение обращений и прием граждан депутатами по вопросам обеспечения правопорядка и конституционных прав граждан;

— реагирование на поступившие обращения граждан в сфере обеспечения правопорядка путем направления парламентских и депутатских запросов в компетентные органы власти, обращений в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан;

— заслушивание отчетов руководителей федеральных, региональных исполнительных и правоохранительных органов о состоянии законности и правопорядка в соответствующих публичных территориальных образованиях;

— рассмотрение, назначение (согласование) кандидатур соответствующих руководителей исполнительных и правоохранительных органов, функционирующих на федеральном и региональном уровнях.

Из представленного перечня видно, что многие из таких форм взаимодействия законодательных органов власти с другими органами государственной власти в сфере обеспечения правопорядка осуществляются именно посредством не законотворческой, а парламентско-контрольной деятельности. Причем наибольший эффект в парламентско-контрольной деятельности по обеспечению правопорядка достигается посредством реализации полномочий не парламента или его палат, функционирующих коллегиально при соблюдении определенной процедуры, а отдельных депутатов.

В число правомочий депутата по обеспечению правопорядка в литературе предлагается включать: обычные внесудебные депутатские обращения, депутатские запросы и вопросы, требования принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, депутатские предложения по совершенствованию правопорядка, направление обращений в органы судебной власти, инициирование парламентских запросов и расследований, посещение органов и организаций и многое другое [6, с. 52—53].

Особенно это проявляется при взаимодействии депутатов с судебными и правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающими режим конституционной законности и правопорядка.

Выделяют следующие основные формы обеспечения правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов в правоохранительной сфере: 1) инициирование депутатами обращений палат в высшие судебные органы; 2) направление депутатами в КС РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации запросов о соответствии правового акта Конституции РФ или основному закону субъекта Российской Федерации соответственно; 3) обращение депутатов в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан [6, с. 55—71].

При этом важно обратить внимание на то, что иногда нормативно закрепляется возможность обращения лишь группы депутатов, что ставит вопрос о коллективном обращении. Например, в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ среди субъектов обращения с запросом в КС РФ перечисляются Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Определенная размытость такой конституционной формулы дает некоторым авторам основания предположить, что право на конституционный запрос принадлежит не группе депутатов Государственной Думы, а каждому депутату в отдельности [4, с. 17—19].

Вслед за таким суждением некоторые авторы полагают, что депутаты Государственной Думы поставлены в более выгодное по сравнению с членами Совета Федерации положение, что проистекает из нескольких различных конституционно-правовых статусов соответствующих субъектов (депутаты — представители всего народа, а члены Совета Федерации представляют органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Сказанное позволяет им прийти к выводу, что депутат Государственной Думы как первично опосредованная персонификация народного суверенитета и носитель свободного мандата вправе действовать от имени всего народа, может ставить вопрос о соответствии принимаемых государственных нормоустанавливающих актов учредительной воле народа, выраженной в Конституции РФ, то есть инициировать конституционно-судебное разбирательство по данному вопросу [6, с. 58—59].

С учетом необходимости буквального толкования Конституции РФ, условного единства конституционно-правового статуса российского парламентария представляется, что в рассматриваемом случае речь должна идти все же о коллективном обращении группы депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, несмотря на возможную эффективность и оперативность индивидуальных обращений депутатов.

Другим важнейшим инструментом парламентского контроля над исполнительной властью, оказывающим ощутимое воздействие на укрепление правопорядка, является заслушивание ежегодных отчетов о деятельности Правительства РФ и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На таких заседаниях также заслушиваются руководители правоохранительных органов на соответствующем территориальном уровне, где парламентариями дается оценка состоянию законности и правопорядка.  В связи с этим следует положительно оценить принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым изменены положения ч. 1 ст. 103 и ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, установившие обязанность Правительства РФ ежегодно отчитываться о своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

На основании этих конституционных изменений в законодательство субъектов Российской Федерации внесены соответствующие коррективы, в результате которых окончательно сформирована практика заслушивания отчетов и докладов руководства исполнительных органов регионов о состоянии государственных дел и правопорядка, что способствует усилению роли региональных парламентов как контрольных органов и укреплению правопорядка в субъектах Российской Федерации в целом. Однако, к сожалению, институт парламентского контроля не нашел отражения ни в Конституции РФ, ни в большинстве учредительных актов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законодательная власть оказывает определяющее воздействие на конституционно-правовой механизм формирования и обеспечения правопорядка, на другие органы государственной власти, включая правоохранительные структуры (органы правопорядка), осуществляет не только законодательное регулирование, но и контрольно-реагирующие функции, направленные на укрепление конституционной законности и формирование качественного правопорядка в России.

Список литературы

1. Алексеев С.Н. Эффективность институционально-правового механизма обеспечения правопорядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук.  Нижний Новгород, 2011.

2. Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России: моногр.  М., 2015.

3.Бондарь Н.С. Конституционная модернизация российской государственности в свете практики конституционного правосудия: моногр.  М., 2014.

4. Джагарян А.А. Депутат Государственной Думы — самостоятельный субъект обращения в Конституционный Суд Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 1.

5. Казаков В.Н. Правовой порядок в юридической теории и практике: дис. … докт. юрид. наук.  М., 2003.

6. Карасев А.Т., Литвинова А.В., Пивоваров А.С., Савоськин А.В. Обеспечение правопорядка депутатами представительных (законодательных) органов государственной власти в Российской Федерации: моногр.  Челябинск, 2013.

7. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика.  М., 2005.

8. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.  Уфа, 2002.

9. Парламентское право России / отв. ред.О.Н. Булаков.  М., 2006.

10. Эбзеев Б.С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. М., 2014.