Роль институтов гражданского общества в формировании правовой политики современной России

УДК 342.413:347.471

Страницы в журнале:  24-30

М.П. Дорошко,

руководитель аппарата Краснодарского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» Россия, Краснодар yurist-alrf@yandex.ru

Рассматриваются аспекты изменения структуры политической системы общества, связанные с появлением в политической системе новых нетрадиционных политических акторов. В аналитических целях выделены  типы акторов, которым в наибольшей степени присущи разные роли и формы общественного участия. Выделены наиболее значимые факторы, способствующие участию некоммерческих организаций в формировании политики локальных режимов. Рассмотрены варианты вовлечения экспертных некоммерческих организаций в принятие политических решений на локальном уровне.

Ключевые слова: политическая система, некоммерческие негосударственные организации, локальный режим, электоральная конкуренция, акторы, политическое участие.

Субъекты гражданского общества благодаря заявляемой ими независимости от частных и государственных интересов, как считается, обладают наилучшими возможностями для продвижения своих идей и защиты своих руководящих принципов. Напротив, авторитет правительств, распоряжающихся традиционно большими ресурсами, постепенно ослабевает из-за вводящей в заблуждение политики двойных стандартов. Это, в конечном счете, становится причиной того, что акторы гражданского общества все чаще становятся объектом исследования для научного сообщества и объектом внимания со стороны политиков.

Изменения структуры политической системы общества влекут за собой изменение места политической коммуникации. В политической системе появляются новые нетрадиционные политические акторы — регионы, транснациональные корпорации, наднациональные объединения граждан, международные террористические и экстремистские организации; изменяется роль традиционных политических институтов — государства, партий, профсоюзов, церкви; появляются новые формы политической борьбы и способы политического влияния. Соответственно в политической системе происходит усложнение и преобразование схемы политической коммуникации, становится иным ее значение.

Изменения политической коммуникации в современной России, вовлечение в политический процесс все большего количества участников явились условиями трансформации роли гражданского общества в политическом процессе. В современной политической науке возникла необходимость научного осмысления трансформационных процессов, происходящих в институциональной структуре публичной политики, и оценки изменяющейся роли гражданского общества в выработке публичных решений. С практической точки зрения оценивание потенциала институтов гражданского общества как акторов публичной политики позволит в дальнейшем наращивать и эффективно использовать их ресурсы в принятии публичных решений на всех уровнях: федеральном, региональном и локальном. 

И в науке, и на уровне обыденного сознания в современной России имеет место мнение о том, что вся политика в стране осуществляется президентом, губернаторами или их ближайшим окружением — словом, высшими политиками и чиновниками и, в меньшей степени, депутатами. Следуя этой логике, в исследовании локальных режимов можно было бы ограничиться администрациями и городскими думами. Многие специалисты придерживаются именно такого подхода. Однако, присмотревшись к политике в конкретном городе или регионе, мы обязательно заметим акторов, которые, не являясь причастными к органам власти, оказывают заметное влияние на происходящее в локальном пространстве — на то, какие проблемы и как в нем решаются или, напротив, не решаются. При этом речь идет не столько о роли бизнеса, сколько о разных формах общественного участия, где на уровне организованных групп действуют, в первую очередь, некоммерческие негосударственные организации (НКО) и общественные движения разной степени институционализации. В российской публицистике нередко утверждается, что едва ли не все они контролируются органами власти или оппозиционными политиками, выступая лишь орудиями политической борьбы тех же чиновников и депутатов между собой, а их роль по большей части остается несущественной. Представляется необходимым обратить внимание на то, как и в каких формах развивается (если это вообще возможно) общественное участие в российских городах, а также от каких факторов зависит этот процесс.

Под общественным участием нами понимается гражданская активность населения в форме действий, связанных с представлением и защитой своих интересов и интересов соответствующих социальных групп на разных уровнях принятия решений. В аналитических целях выделим следующие типы акторов, которым в наибольшей степени присущи разные роли и формы общественного участия:

1. Традиционные некоммерческие негосударственные организации, встроенные в реализацию социальной политики на локальном уровне зачастую еще с советских времен (советы ветеранов, общества инвалидов, подростковые клубы и т. д).

2. Экспертные некоммерческие негосударственные организации, как правило, возникшие в 1990-е годы. На сегодняшний день они имеют богатый опыт экспертизы и обладают высоким уровнем профессионализма. Чаще всего они официально зарегистрированы и включены во всероссийские и международные сети (правозащитные организации, экологические центры и др.).

3. Стихийные проблемно-ориентированные инициативы, возникающие при появлении угроз, значимых для населения в целом и/или для отдельных социальных групп. Как правило, это временные объединения граждан, которые вынуждены выступать в защиту своих прав.

Хотя перечисленные акторы могут участвовать в политическом процессе на всех его стадиях, они в большей степени концентрируются на одной из них: на принятии политических решений, их реализации или проблематизации. Такое различение стадий во многом соответствует принятому в политическом анализе разделению политической системы на «вход» и «выход» [8]. На «входе», в процессе принятия решений, общественное участие способствует поддержанию системной стабильности, артикулируя и агрегируя интересы разных социальных групп. В свою очередь, если политическая система адекватно реагирует на запросы внешней среды, то общественное участие продолжается и в процессе реализации политики — на «выходе», где оно выливается в поддержку принятых решений и контроль над их выполнением. Наконец, неприятие обществом или отдельными социальными группами того или иного политического решения может вызывать протесты, причем на любых стадиях, что означает попытку вновь поставить проблему на политическую повестку дня.

На стадии принятия решений, т. е. на «входе» в политическую систему, общественное участие осуществляется прежде всего посредством экспертных некоммерческих негосударственных организаций. Они участвуют в разработке проектов решений, консультируя органы власти напрямую или через специально созданные консультативные структуры, общественные и парламентские слушания, рабочие группы по подготовке законопроектов, институциональную и иную экспертизу. Именно экспертиза становится основной формой политического участия таких НКО: она необходима для принятия более качественных решений, а также для придания им легитимности. Участие НКО объясняется не только их опытом практической работы, но и знанием разных способов решения проблем, ресурсами и связями с научными и образовательными институтами. Для того чтобы предоставлять качественную экспертизу, содержащую оригинальные и обоснованные предложения, их сети должны выходить за пределы города и региона. Профессиональные знания и сети, а также накопленный опыт экспертной работы становятся уникальными для города или региона ресурсами, отсутствующими у многих других акторов локальных режимов. Это привлекает не только органы власти и политических деятелей, но и средства массовой информации, которые порой нуждаются в экспертной оценке не меньше, а даже больше, чем органы власти.

В итоге лидеры таких некоммерческих организаций порой становятся не только экспертами, но и видными общественными деятелями, активно привлекаемыми к выработке политических решений. Собственно, эти руководители выступают в разных ролях (активистов, ученых, экспертов) одновременно или же меняют сферы деятельности: они могут постоянно или временно работать в некоммерческом секторе, учреждениях науки и образования, даже в профильных комитетах администраций, быть депутатами или помощниками депутатов. Многие со временем становятся признанными общественными деятелями, хорошо вписывающимися в рамки локальных режимов (примерами служат местные правозащитники или экологи). В целом именно благодаря таким НКО с 2000-х годов российское государство и общество признали актуальными и социально значимыми многие ранее не обсуждавшиеся или не замечаемые проблемы.

Вовлечение экспертных некоммерческих организаций в принятие политических решений на локальном уровне обеспечивает дополнительную легитимацию и самих решений, и локального режима в целом. Она особенно востребована в конфликтных ситуациях, когда привлечение максимальной общественной поддержки становится для политиков и чиновников критически необходимым. Политическая наука предлагает гипотезу, согласно которой широта участия некоммерческих организаций предопределяется открытостью соответствующих политических режимов [2]. Это предположение подтвердилось в регионах и городах России в 1990-е и в начале 2000-х годов. Открытость многих локальных режимов и их полицентрический (плюралистический) характер на фоне высокой электоральной конкуренции и многочисленных конфликтов элит сыграли ключевую роль в привлечении некоммерческого сектора к формированию политики. Отчасти эти факторы вполне актуальны на местном уровне и сегодня.

Таким образом, можно выделить наиболее значимые факторы, способствующие участию некоммерческих организаций в формировании политики локальных режимов. Среди них, во-первых, электоральная зависимость акторов или институтов, которые заинтересованы в создании структур собственной общественной поддержки, и, во-вторых, раскол локальных элит и конфликт между акторами или институтами [1]. При этом сложившиеся в ходе выборов и конфликтов механизмы взаимодействия местных властей и некоммерческих организаций зачастую, хотя и не всегда, сумели «пережить» причины своего возникновения. Однако отмена всеобщих выборов губернаторов и — в ряде случаев — мэров городов снизила у политиков потребность в укреплении собственной легитимности посредством привлечения НКО: они стали терять интерес к общественному участию в политике локальных режимов. Иными словами, исчерпание электоральной конкуренции и завершение конфликтов элит поставили барьеры на пути институционализации общественного участия и сузили рамки структуры политических возможностей некоммерческих организаций в локальных режимах.

Частично снижение значимости электоральных факторов в этой сфере было компенсировано активизацией федеральной политики в отношении негосударственных некоммерческих организаций, в том числе — созданием консультационных структур на местном и региональном уровне вслед за федеральным Гражданским форумом 2001 года и формированием Общественной палаты РФ в 2006 году. Поэтому общественное участие на уровне локальных режимов обнаруживается практически во всех городах России, хотя эффективность влияния НКО может варьироваться от реальной до чисто символической.

На стадии реализации политических решений, т. е. на «выходе» политической системы, общественное участие на локальном уровне наблюдается главным образом в области социальной политики. Оно осуществляется прежде всего в ходе предоставления муниципальных грантов, размещения муниципального социального заказа, выполнения некоммерческими организациями работ по контрактам с органами власти, их участия в реализации муниципальных программ, предоставления им городскими властями имущественной и методической поддержки [6].

Привлечение некоммерческих организаций к реализации социальной политики на региональном и местном уровнях в России не было обязательным ни в 1990-х, ни в 2000-х годах. Региональные и муниципальные органы власти выстраивали эту политику самостоятельно. При этом они не стремились непосредственно к активизации некоммерческого сектора, но исходили из собственных целей. Во-первых, в ситуации экономического кризиса 1990-х и упадка государственного социального обеспечения локальным органам власти нужно было при нехватке ресурсов хотя бы минимально поддерживать уязвимые группы. Во-вторых, требовалось продолжать выстраивать политику по отношению к сохранившимся еще с советских времен традиционным общественным объединениям и организациям, подобным советам ветеранов, обществам инвалидов, женсоветам. Полностью прекратить их финансирование было нельзя; кроме того, они могли использоваться для дешевых форм поддержки конкретных социальных групп и распределения с их помощью разного рода материальных и нематериальных благ. Поэтому муниципальные власти еще в 1990-е годы «встроили» традиционные общественные организации в рамки локальных режимов, включив их в более или менее стабильные распределительные коалиции.

В то же время в некоторых городах в состав таких коалиций вошли не только традиционные, но и новые некоммерческие организации постсоветского периода. Это НКО, созданные для решения социальных проблем как снизу — энтузиастами или профессионалами (организации матерей-одиночек и родителей детей-инвалидов или негосударственные приюты для бездомных детей), так и сверху — органами власти, стремившимися к использованию альтернативных методов социальной политики. Количество организаций, участвующих в реализации социальной политики, а также степень их вовлеченности различаются в разных городах и регионах.

В целом, как показывают исследования, участие некоммерческих организаций в распределительных коалициях более развито в городских округах по сравнению с другими типами муниципалитетов [3, с. 201]. Это обусловлено не только более высокими доходами и уровнем развития в крупных городах, но и самим наличием в них соответствующих общественных структур. Важны и другие, политические, факторы: степень вовлеченности НКО в распределительные коалиции зависит от того, насколько муниципальные органы готовы делегировать им собственные социальные функции. Это в свою очередь определяется тем, до какой степени местные власти в принципе ориентированы на эффективность социальной политики. Подобную заинтересованность порой демонстрируют лидеры локальных режимов, приходящие во власть из бизнеса. Ориентация на эффективность может сложиться и в ходе обучения представителей власти в рамках международных проектов — такое явление наблюдается в регионах российского Северо-Запада. Наконец, вовлеченность некоммерческих организаций в реализацию социальной политики предопределяется и их собственным инновационным и профессиональным потенциалом, опытом, вовлеченностью в международные и общероссийские сети.

В современных российских городах общественное участие иногда проявляется и в так называемой «проблематизации», которая может сопутствовать любой стадии принятия решений и осуществляться не только через институциональные механизмы, но и через протестные действия (хотя в ряде случаев происходит совмещение этих сценариев). Обычно в исследованиях развитых демократий протестное поведение в целом расценивается как вызов политической системе, не относящийся к конвенциональным формам общественного участия. Однако в России локальные протесты стоит рассматривать именно как проблематизацию политических решений, принимаемых или принятых ранее в рамках локальных режимов.

В нашей локальной политике наиболее заметными примерами такой проблематизации выступают массовые протесты, возникающие по поводу крупных градостроительных и инвестиционных проектов. Подавляющее большинство местных протестных инициатив выносит на повестку жилищные вопросы и проблемы охраны городской и природной среды. Речь идет о движениях против уплотнительной застройки, вырубки скверов и парков, выселения жителей из аварийного и ветхого жилого фонда, роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги или, наоборот, в защиту прав обманутых дольщиков. Протесты могут быть вызваны и другими угрозами в отношении граждан со стороны властей: например, закрытием предприятий и вузов, ущемлением малого и среднего бизнеса или иных социальных групп (монетизация льгот, запрет автомобилей с правым рулем). Локальные протесты с большей вероятностью развиваются в условиях локальных режимов роста и развития, которым присуща более активная политика в жилищно-коммунальной сфере и в строительстве по сравнению с локальными режимами поддержания status quo.

Говоря о проблематизации политических решений на местном уровне, следует различать протесты нарождающихся объединений местных жителей и коллективные действия устоявшихся организаций. Отличия состоят и в разной логике коллективных действий, и в различном наборе ресурсов, на которые они опираются. Чаще всего местные жители вовлекаются в конфликтное противостояние только в тех случаях, когда напрямую затрагиваются их интересы. Они могут защищать свой двор от застройки, предлагая построить новое здание или опасное предприятие где-нибудь в другом месте. Как правило, подобные объединения приобретают опыт политического участия непосредственно в ходе протестных действий.

В современных российских городах можно найти как вновь созданные, так и достаточно зрелые некоммерческие организации, обладающие опытом политического участия и организационными ресурсами. Роль последних в эволюции конфликтов может быть разной. Они могут ограничиваться поддержкой возникающих инициатив, выступая своего рода ресурсными центрами, но могут и сами стать инициаторами протестного движения, разрабатывающими тактику его действий. В таких случаях именно некоммерческий сектор мобилизует местное население. В целом, локальные протесты более значимы в тех локальных режимах, где развиты сети профессионализированных некоммерческих организаций, активно включенные в федеральные аналоги и способные оказывать методическую и политическую поддержку протестным движениям.

Локальные протестные инициативы, ставящие под сомнение уже принятые политические решения, реализуются практически во всех крупных городах России. Их возникновение и эволюция связаны не только с политическими возможностями, но и с внутренней логикой развития общественных движений. Протесты преимущественно возникают там, где не работают механизмы общественного участия в выработке политического курса, из-за чего в рамках локальных режимов принимаются решения, ущемляющие права и интересы тех или иных социальных групп. Неоспорима также роль внутренней организации и лидерства в этих движениях: если в инициативной группе есть лидеры, которые имеют опыт организации протестных действий или судебных разбирательств, они, скорее всего, будут опираться на прежний опыт. Поддержка протестов со стороны НКО и различных политиков может радикализировать их или, напротив, обусловить разрешение конфликта в институциональных рамках. Наконец, реакция на протесты со стороны локального режима также сказывается на их подъеме или упадке.

Пережив профессионализацию, некоторые гражданские протестные инициативы превращаются в более устойчивые движения, сети и даже организации, ориентирующиеся на представительство интересов и создание политических альянсов. Но хотя подобные долгосрочные и стабильные сети уже формируются во многих российских городах, говорить об этом применительно к локальным режимам в целом еще рано.

В заключение необходимо сделать следующие выводы:

1) эффективность деятельности общественных объединений зависит от целого комплекса условий, относящихся не только к ним самим, но и к сфере их функционирования. Процесс становления гражданского общества напрямую зависит от уровня правосознания людей и их способности реализовать одно из основополагающих прав человека — создавать ассоциации и вступать в них для защиты своих интересов;

2) среди факторов, способствующих участию некоммерческих организаций в становлении политики локальных режимов, стоит выделить наличие у НКО немалого опыта практической работы, использования различных способов решения проблем, обладание необходимыми ресурсами, а также связями с научным и образовательным сообществами;

3) в ряде случаев именно некоммерческий сектор мобилизует местное население в период возникновения локальных протестов, оказывая методическую, политическую и иногда финансовую поддержку протестным движениям.

Список литературы

1. Красин Ю.А. «Центрифуга» публичной сферы: от конфликта интересов к формированию ресурса и энергетики политики модернизации // Культура конфликта во взаимодействии власти и гражданского общества как фактор модернизации России: материалы Всерос. науч.-практ. симпозиума с междунар. участием. М.: Фонд имени Ф. Эберта, 2011.

2. Курюкин А. Публичный интерес, публичная политика и системная модернизация общества: российские проблемы (материалы круглого стола) // Власть. 2011. № 2.

3. Мерсиянова И. Коммуникативное пространство органов власти и общественности на муниципальном уровне // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3.

4. Перегудов С.П. Гражданское общество как субъект публичной политики // Полис. 2006. № 2.

5. Сморгунов Л.В. Политика модернизации и пока неосуществленный выбор: «управляемость» или репрезентация // Культура конфликта во взаимодействии власти и гражданского общества как фактор модернизации России: материалы Всерос. науч.-практ. симпозиума с междунар. участием. М.: Фонд имени Ф. Эберта, 2011.

6. Соловьев А.И. Институты власти и управления в стратегии российской модернизации: проблемы и перспективы // Вестник МГУ. Сер. 21: Управление (государство и общество). 2010. № 3.

7. Сунгуров А.Ю. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт // Модернизация экономики и глобализация: в 3 кн. / отв. ред. Е.Г. Ясин. М.: Изд.дом ГУ-ВШЭ, 2009. Кн. 1.

8. Якимец В.Н. Использование потенциала гражданских и ресурсов межсекторного социального партнерства при модернизации России // Пути развития современной России: новые возможности и ограничения: сб. тезисов Всерос. науч.-практ. симпозиума с междунар. участием. М.: РАПН, Институт «Справедливый мир», 2012.