Роль казачества как субъекта общественного контроля в защите Государственной границы Российской Федерации

УДК 342.15:340.132.8

Страницы в журнале:  28-35

Ю.Г. Федотова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета Россия, Курган julia.fedotowa@yandex.ru

Рассматривается участие представителей казачества в деятельности по охране Государственной границы Российской Федерации. Раскрывается роль казачества как субъекта общественного контроля в охране Государственной границы Российской Федерации и приграничной территории, двойственность его правового статуса и проблемы правового регулирования.

Ключевые слова: контроль, общественный контроль, казачество, правовой статус, государственная граница.

Государственный контроль играет важную роль в жизнедеятельности общества, обеспечивая его стабильность. Но вместе с тем само общество, его институты и граждане посредством общественного контроля осуществляют проверку деятельности отдельных субъектов управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормами. В настоящее время отмечается повышение роли общественного контроля и расширение сферы его распространения. Общее определение контроля — наблюдение с целью проверки исполнения правовых норм или управленческих решений. Контроль является видом деятельности, осуществляемым в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с обращениями граждан и т. д. [8, c. 322] Выделяют общественный, парламентский, ведомственный административный контроль, прокурорский надзор [5, c. 27—33].

Общественный контроль не обладает властно-правовым характером, не является обязательным, его субъектами не могут быть органы государственной власти и местного самоуправления, он исполняется от имени общественности и граждан [1, c. 32—39]. Выделяют различные формы общественного контроля, в качестве основной формы называют подачу гражданином обращения в государственный орган [4]. В связи с проводимыми в Российской Федерации реформами государственного аппарата особую актуальность приобретает усиление общественного контроля. Например, армия не является самодостаточным субъектом обеспечения безопасности государства, в частности, пограничной безопасности, поскольку испытывает необходимость в осуществлении социального, объединяющего государственный и общественный контроль, гражданского контроля [13].

В научной литературе отмечается необходимость объединения усилий и развития взаимодействия субъектов, отправляющих государственный и общественный контроль. Так, по мнению Т.Д. Зражевской, защищая права и свободы человека, омбудсмен способствует гуманизации государства, одним из проявлений которой является выстраивание приоритетов деятельности государственных органов в интересах граждан. Поскольку миссия омбудсмена — выступать посредником между властью и обществом в интересах более полной реализации прав человека, контролируя деятельность структур государства и стимулируя процессы становления гражданского общества, — объективно институт омбудсмена, или уполномоченного по правам человека, должен являться одним из инструментов создания и развития системы общественного контроля. Участниками этой системы должны стать общественные палаты, некоммерческие организации гражданско-патриотической, правозащитной, социальной направленности, юридически грамотные и социально активные граждане, научно-экспертное сообщество, средства массовой информации, общественные советы при государственных органах, общественные структуры при уполномоченных по правам человека (экспертные и общественные советы, общественные помощники) [3, c. 40—41].

Стратегически важным в защите государственной границы Российской Федерации (далее — государственная граница) и приграничных территорий выступает развитие взаимодействия пограничных органов, органов местного самоуправления и такого института гражданского общества, как казачество. В числе факторов эффективности общественного контроля называют уровень профессиональной подготовки и добросовестности представителей институтов гражданского общества [17, c. 62—64]. В этой связи оправданным представляется привлечение объединений казачества к охране государственной границы.

Казачество — сложное, многокомпозиционное явление, исторически сложившаяся общность, выполняющая охранно-пограничные функции, поддерживаемая государством. Казачество сформировалось как этническая, социальная и историческая общность (группа), объединившая в силу своих специфических особенностей всех казаков, в первую очередь русских, а также других национальных подразделений как отдельных субэтносов своих народов в единое целое. Сходство всех казаков определялось общностью их происхождения, социального положения, бытового уклада. Региональные особенности складывались под воздействием конкретных исторических и географических факторов, периода формирования войска, климата, отношений с соседями и других обстоятельств. В зависимости от политической конъюнктуры российское правительство оказывало покровительство или препятствовало процессам развития и специализации казацкого сословия. Поэтому казачьи войска складывались по-разному в неодинаковых условиях. Наряду с образовавшимся естественным путем донским или запорожским казачеством существовали войска, искусственно созданные правительством для охраны южных и восточных границ государства. Казачество использовалось для подавления национальных восстаний, что губительным образом сказалось на его судьбе. Российское законодательство до 1917 года рассматривало казачество как особое воинское сословие, имевшее привилегии за несение обязательной службы. В советское время политика «расказачивания» нанесла огромный ущерб казацкому сословию на территории России. Множество казаков вынуждено было эмигрировать. Но время показало, что казачество — необходимый элемент жизни Российского государства. Современное казачество проходит этап возрождения. Мощность и крепость казацких объединений, оперативность решения многих проблем, стойкость, храбрость, патриотизм отличают современное российское казачество. Традиции казачества могут лечь в основу формируемой сегодня новой национальной идеи [14, c. 2—7].

Согласно ст. 2 Федерального закона от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (далее — Закон № 154-ФЗ) российское казачество — граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ, которое в свою очередь представляет собой форму самоорганизации граждан Российской Федерации, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения российского казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры российского казачества в соответствии с федеральным законодательством (некоммерческая организация).

Следует отметить противоречивость правового статуса казачьих обществ, связанную в частности с тем, что согласно действующему законодательству членство в общественном объединении не может быть ограничено принадлежностью к одной этнокультурной общности, одной социальной группе, одной национальности и т. д., общественные объединения не имеют полномочий осуществлять организацию по приему членами общественного объединения на себя обязанностей по несению государственной или иной службы. При этом первым этапом становления казачьего общества является факт его государственной регистрации как юридического лица [9; 16, c. 2—3].

Придание казачьему движению государственного статуса выражается в том, что атаман войскового казачьего общества утверждается Президентом РФ по представлению Главного управления казачьих войск при Президенте РФ после внесения этого казачьего общества в государственный реестр казачьих обществ в России. В то же время начальник Главного управления казачьих войск при Президенте РФ назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.

В соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 5 Закона № 154-ФЗ российское казачество в установленном порядке принимает участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, защите государственной границы, борьбе с терроризмом. Российское казачество привлекается к несению государственной службы в соответствии с Законом № 154-ФЗ при условии, что казачье общество, члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению государственной или иной службы, внесено в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации (ч. 6 ст. 5 Закона № 154-ФЗ). При этом члены казачьих обществ не признаются военнослужащими [7].

При этом структура казачьих обществ, направленная на содействие государству в исполнении им своих функций, уже сложилась [12]. Как показывает анализ развития законодательства о казачестве в Российской Федерации, несмотря на возрождение казачества, большое внимание федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации стратегическому планированию развития казачества, формирование правовых отношений между государством и казачьими объединениями, государство однобоко подходит к вопросу возрождения казачества и взаимоотношениям государства и казачьих объединений, привлекая их к государственной службе, не регулируя при этом вопросы возрождения казачьей культуры, самобытности и самоуправления [6, c. 20—25]. Исходя из Концепции государственной политики по отношению к казачеству (утв. постановлением Правительства РФ от 22.04.1994 № 355; далее — Концепция), Концепции государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества (утв. Президентом РФ 03.07.2008), основным приоритетом государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества является привлечение членов казачьих обществ к выполнению обязанностей государственной или иной службы. Данные положения не учитывают ряд исторических аспектов функционирования казачества, например, в XIX веке практически во всех казачьих войсках были созданы войсковые научные историко-архивные комиссии, экспедиции и т. п., целью которых стала организация учета, контроля и охраны на объектах культурного наследия. Указанные комиссии напрямую взаимодействовали с Императорским российским археологическим обществом и Императорской академией наук [11, c. 22—24].

Кроме того, имеет свои проблемы и участие представителей общественности в охране государственной границы и приграничной территории. По оценкам специалистов, по состоянию на 2011 год только 2% региональных нормативных актов соответствовали федеральному законодательству, в связи с чем «возникает правовая неопределенность. Например, с одной стороны, публичное физическое воздействие на нарушителей общественного порядка посредством активного применения нагаек одобрительно воспринимается населением и быстрее доходит до необходимости правомерного поведения нарушителем. С другой стороны, подобные решительные действия казаков противоречат принципу законности» [10].

Ученые отмечают: «привлекая местное население к участию в обеспечении безопасности на государственной границе, в качестве мотива следует рассматривать не только патриотизм граждан, но и их заинтересованность в удовлетворении своих материальных и моральных потребностей, причем основанием для определенного вознаграждения являются не только конкретные факты задержания нарушителя государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу, но и активное взаимодействие с пограничными органами по оказанию им помощи. Негативную роль играют низкий профессионализм и безответственность должностных лиц органов местного самоуправления, призванных решать различные вопросы взаимодействия, как с органами местного самоуправления, так и населением, и в связи с этим отсутствие эффективного механизма юридической ответственности указанных должностных лиц» [18, c. 38—40].

Активность казачьих обществ проявляется в охране общественного порядка и в осуществлении в различных формах военно-патриотического воспитания молодежи. Другие же направления деятельности казачьих обществ по несению государственной и муниципальной службы в ряде регионов нуждаются в дальнейшем развитии. Казачьи общества осуществляют также и иные виды деятельности, среди которых следует выделить мероприятия по профилактике и борьбе с наркоманией, работу по благоустройству и озеленению территории, использованию и защите особо охраняемых природных территорий, созданию условий для массового отдыха жителей и организации обустройства мест массового отдыха населения. Имеются случаи создания добровольных казачьих дружин по охране общественного порядка, действующих на безвозмездной основе, волонтерских казачьих движений по уборке мусора и других формирований. В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Ростовской и Волгоградской областях) накоплен позитивный опыт совместной деятельности муниципальных казачьих дружин с органами правопорядка [15].

Закон Курганской области от 01.11.2011 № 69 «О развитии российского казачества на территории Курганской области» (далее — Закон № 69) предусматривает следующие формы привлечения к несению государственной гражданской службы казачьих образований:

— прохождение государственной гражданской службы в органах исполнительной власти Курганской области;

— охрана общественного порядка, обеспечение экологической и пожарной безопасности;

— оказание содействия органам исполнительной власти Курганской области в осуществлении установленных задач и функций в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, гражданской и территориальной обороны;

— охрана объектов животного мира, лесов, объектов обеспечения жизнедеятельности населения;

— охрана объектов, находящихся в собственности Курганской области, и объектов культурного наследия Курганской области;

— защита государственной границы.

В приграничных субъектах Российской Федерации созданы добровольные народные дружины, непосредственно помогающие пограничным структурам. В соответствии с положениями ст. 38 Закона Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», развитыми в постановлении Правительства РФ от 15.04.1995 № 339 «О Порядке привлечения граждан к защите Государственной границы Российской Федерации», граждане могут участвовать на добровольных началах в защите государственной границы, как правило, в составе добровольных народных дружин в качестве внештатных сотрудников пограничных органов. Членами народных дружин и внештатными сотрудниками могут быть совершеннолетние граждане, добровольно изъявившие желание оказывать помощь пограничным органам. Члены народных дружин и внештатные сотрудники привлекаются для выполнения совместно с пограничными органами таких задач, как обеспечение контроля соблюдения режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; участие в розыске лиц, пытающихся совершить или совершивших незаконное пересечение государственной границы; разъяснение гражданам правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.

К видам совместной деятельности органов местного самоуправления и казачьих обществ относят охрану общественного порядка, экологии, земельных ресурсов, охотничьих угодий, лесов, объектов муниципальной собственности, рыбоохрану, сопровождение грузов, патриотическое воспитание детей и молодежи, ликвидацию последствий стихийных бедствий и оказание помощи пострадавшим, профилактику и борьбу с наркоманией, создание условий для массового отдыха жителей и организацию обустройства мест массового отдыха населения, включая организацию совместных культурных, спортивных и иных мероприятий в рамках проводимых государственных и религиозных праздников, исторических событий и других мероприятий [15].

Критерии результативности совместной работы — повышение доверия граждан к деятельности органов местного самоуправления; создание необходимых условий для привлечения казачьих обществ к несению муниципальной службы, включая меры социальной защиты казаков; разработка механизмов для передачи части полномочий органов местного самоуправления казачьим обществам. Показателями эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ могут являться: доля членов казачьих обществ, занятых на должностях муниципальной службы, занимающих выборные должности органов местного самоуправления, несущих службу в муниципальных дружинах, количество заключенных договоров (соглашений) между органами местного самоуправления и казачьими обществами, удовлетворенность населения их деятельностью. Выделяют также признаки плодотворности совместной работы органов местного самоуправления и казачьих обществ по удовлетворению социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных потребностей населения в рамках обеспечения социально-экономического развития территории муниципального образования; по управлению муниципальной собственностью. В качестве показателей результативности взаимодействия по охране общественного порядка выделяют долю созданных казачьих дружин, удовлетворенность населения деятельностью муниципальных казачьих дружин, снижение количества правонарушений среди населения, снижение доли тяжких и особо тяжких преступлений, сокращение криминальных структур [15].

Согласно Концепции было необходимо до 1 июля 1994 г. разработать и утвердить нормативные акты, регламентирующие прохождение представителями казачества службы в Вооруженных Силах РФ, в пограничных и иных войсках, их участие в охране государственной границы и общественного порядка. Согласно Закону № 69 в целях возрождения и становления российского казачества на территории области разрабатываются, утверждаются и реализуются целевые программы в сфере развития российского казачества.

Одним из основных факторов эффективности реализации местного самоуправления принято считать совершенствование институтов гражданского общества, что возможно при обеспечении прозрачности деятельности органов местного самоуправления, казачьих обществ, предотвращении конфликта интересов, развитии независимых попечительских советов. Этому может способствовать эволюция механизмов независимой общественной экспертизы и государственно-общественных консультаций на ранних стадиях подготовки и принятия решений, в том числе путем проведения консультаций органов местного самоуправления с казачьими обществами, публичных слушаний по бюджетным и другим общественно значимым вопросам; создания и поддержки общественных советов при органах местного самоуправления; развития механизмов общественного мониторинга, в том числе реализации и результатов федеральных, краевых и муниципальных целевых программ поддержки российского казачества и других нормативных правовых актов [15]. Для усиления результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ, а также в целях повышения эффективности осуществления общественного контроля и учета актуальных вопросов противодействия трансграничной преступности и охраны государственной границы, в особенности в развивающихся международных экономических отношениях, считаем необходимым обеспечение членства представителей общественного пограничного контроля в Общественной палате РФ.

Отметим, что проблемы, решение которых представляется наиболее эффективным в порядке взаимодействия публичных органов всех ветвей власти и уровней и субъектов общественного контроля, имеют глобальное значение, в решении таких задач заинтересованы субъекты международного общения, на что было обращено внимание, например, в Совместном заявлении Российской Федерации и Китайской Народной Республики 2013 года. А.К. Есаян, выделяя основные формы международного сотрудничества компетентных органов в борьбе с преступлениями в сфере экономической безопасности, включает в их число взаимодействие по вопросам проведения оперативно-розыскных мероприятий, согласованных и скоординированных операций, направленных на предупреждение, выявление и пресечение экономических преступлений; осуществление координации научно-исследовательской деятельности по вопросам, возникающим в процессе сотрудничества, включая создание рабочих групп, обмен представителями, экспертами; организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров [2, c. 15—20]. Деятельность пограничных органов по борьбе с трансграничной преступностью связана с решением таких задач, как непрерывный мониторинг и прогнозирование угроз национальной безопасности в пограничной сфере, разработка и реализация межведомственных мер по противодействию трансграничной преступности, предупреждение, выявление и пресечение преступной деятельности, обеспечение национальных интересов и совершенствование взаимодействия с федеральными органами государственной власти, осуществляющими полномочия в сфере охраны и защиты государственной границы.

Искоренение вышеизложенных проблем видится в совершенствовании нормативно-правового регулирования взаимодействия органов исполнительной власти и местного самоуправления и такого значимого субъекта общественного контроля, как представители казачества, в частности, по противодействию наркопреступности, в области реализации административного законодательства в сфере миграции. При этом считаем необходимым усилить контрольную функцию Федерального Собрания  и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительных органов местного самоуправления по отношению к исполнительно-распорядительным органам. В свою очередь справочное взаимодействие способно решить проблему информационного вакуума каждого из субъектов, уполномоченных на осуществление деятельности по охране государственной границы Российской Федерации.

Глядя на двойственность правового статуса казачества, можно констатировать, что данный институт выступает значимым элементом общественного контроля, чем обусловлено возложение на представителей казачьих обществ обязанностей исполнению отдельных государственных полномочий. В целом нельзя признать, что правовое регулирование данного института является совершенным и отражающим исторические особенности и современные потребности данной общности. При этом развитие взаимодействия субъектов государственного и общественного контроля и представителей казачества по защите государственной границы Российской Федерации и приграничных территорий способствует эффективности деятельности всех уполномоченных на осуществление контрольных полномочий по охране государственной границы Российской Федерации субъектов.

Список литературы

1. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3.

2. Есаян А.К. Международное сотрудничество стран—участниц СНГ, ЕврАзЭс, ШОС по предупреждению преступлений в сфере обеспечения экономической безопасности // Международное публичное и частное право. 2011. № 1.

3. Зражевская Т.Д. Вопросы организации общественного контроля с позиции регионального омбудсмена // Омбудсмен. 2013. № 1.

4. Зубарев С.М. Участие граждан в общественном контроле за деятельностью государственного аппарата: новые законодательные гарантии // Административное право и процесс. 2007. № 4.

5. Зырянов С.М. Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2010. № 8.

6. Кокарев Е.А. Административно-правовая характеристика законодательства Российской Федерации о казачестве 1990-х годов // Административное и муниципальное право. 2012. № 7.

7. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. А.И. Чучаева. 3-е изд., испр., доп. и перераб. М., 2011.

8. Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт. колл. С.А. Авакьян.  М., 2001.

9. Масленникова Е.В., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (постатейный). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Мелехин А.В. Судебная власть Российской Федерации: курс лекций. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11. Мусин Д.А., Фадеев В.Г. Роль казачьих обществ в сфере сохранения культурного наследия и их взаимодействие с Управлением Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу // Культура: управление, экономика, право. 2010. № 3.

12. Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону «О государственной службе российского казачества» (постатейный). М., 2006.

13. Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2000. № 9.

14. Рожкова Л.П., Лаптева Е.В., Гориленко Т.В. Российское казачество: происхождение, история, правовой статус // История государства и права. 2012. № 2.

15. Соклаков А.Ю., Шишова Ж.А. О критериях результативности взаимодействия органов местного самоуправления и казачьих обществ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1.

16. Спасская Н.С. Государственная регистрация казачьих обществ в Свердловской области // Военно-юридический журнал. 2010. № 8.

17. Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России // Российская юстиция. 2013. № 6.

18. Холопова Е.Н., Левитан О.И. Проблема отчуждения органов местного самоуправления от пограничных органов и населения в сфере обеспечения пограничной безопасности // Юридический мир. 2011. № 7.