Роль контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий в проведении контроля над формированием и расходованием фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков

Т.Т. АЛИЕВ,
доктор юридических наук, профессор
 
Д.И. МАКАРЕВИЧ,
аспирант кафедры публичного права ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»
 
Финансовый контроль при проведении избирательных кампаний необходим, чтобы избежать различных финансовых нарушений, обеспечить равенство кандидатов на выборах и законность проведения выборов и исключить возможность финансирования предвыборных мероприятий не из средств избирательных фондов.
Финансовый контроль представляет собой систему специализированных государственных органов и их подразделений, совокупность нормативных правовых актов и установленных процедур по проверке законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов[1]. 
 
Похожее определение предлагает и Е.Ю. Грачева, которая справедливо считает, что «финансовый контроль — контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»[2].
По мнению профессора А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[3].
Говоря о сущности государственного финансового контроля, необходимо отметить, что финансово-контрольная деятельность нацелена на выявление всех нарушений финансовой дисциплины, под которой следует понимать установленный законодательством порядок образования, распределения и использования различных денежных фондов.
Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются соблюдение правопорядка в области финансовой деятельности всеми органами государственной власти и экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их текущим и перспективным задачам государства.
Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым институтам[4]. Но так как государство принимает активное участие в проведении федеральных выборов, контроль необходим и над порядком формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных блоков и избирательных объединений, несмотря на то что «государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную часть совокупного продукта»[5]. Кроме того, проверке подвергаются и избирательные комиссии всех уровней, которые получают бюджетное финансирование и осуществляют расходование полученных бюджетных средств.
Особое место в системе контроля над формированием и расходованием фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков занимают контрольно-ревизионные службы избирательных комиссий.
Федеральные законы от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон о гарантиях избирательных прав) и от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривают наличие контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях. В Федеральном законе от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов) контрольно-ревизионным службам при избирательных комиссиях посвящена ст. 71.
В соответствии со ст. 60 Закона о гарантиях избирательных прав для осуществления контроля над целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, референдума, а также над источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов референдума, для проверки финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума, для организации проверок достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках, контроля над возвратом бюджетных средств, выделенных соответствующими избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, создаются контрольно-ревизионные службы.
Контрольно-ревизионные службы создаются при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — ЦИК РФ), избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, и при иных комиссиях — с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений, включая Центробанк РФ, Сбербанк РФ, главные управления (национальные банки) Центробанка РФ в субъектах Российской Федерации. Указанные органы и учреждения по запросу соответствующей избирательной комиссии не позднее чем через 1 месяц со дня официального опубликования решений о назначении выборов и референдума обязаны откомандировать специалистов в распоряжение комиссий.
Согласно ст. 71 Закона о выборах депутатов Положение о контрольно-ревизионной службе утверждается соответствующей избирательной комиссией. Организационное, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности контрольно-ревизионной службы осуществляется соответствующей избирательной комиссией.
При проведении выборов депутатов Государственной думы контрольно-ревизионная служба по поручению соответствующей избирательной комиссии:
1) проверяет финансовые отчеты политических партий, их региональных отделений, создавших избирательные фонды, нижестоящих избирательных комиссий;
2) организует проверку достоверности сведений о доходах и об имуществе кандидатов, источниках этих доходов, о денежных вкладах и ценных бумагах кандидатов, в том числе об акциях, и об ином участии кандидатов в капитале коммерческих организаций, об имуществе кандидатов, находящемся за пределами территории Российской Федерации, в том числе переданном в доверительное управление;
3) контролирует соблюдение установленного порядка финансирования политическими партиями, их региональными отделениями проведения предвыборной агитации, осуществления иных мероприятий, непосредственно связанных с выборами;
4) запрашивает и получает от политических партий, их региональных отделений, от избирательных комиссий информацию по всем вопросам, входящим в ее компетенцию;
5) обращается в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы, организации независимо от формы собственности, а также к гражданам по вопросам, входящим в компетенцию службы, запрашивает необходимые сведения и материалы, связанные с финансовым обеспечением выборов (ответы на обращения представляются в 10-дневный срок, а менее чем за 6 дней до дня голосования и в день голосования — немедленно);
6) готовит документы о нарушениях, допущенных при финансировании выборов;
7) ставит перед соответствующей избирательной комиссией вопрос о применении мер ответственности к политическим партиям, их региональным отделениям, а также к гражданам и юридическим лицам за нарушения, допущенные ими при финансировании соответствующих избирательных кампаний;
8) привлекает специалистов к проведению проверок, подготовке заключений и экспертных оценок.
При осуществлении своих полномочий контрольно-ревизионная служба может использовать государственную автоматизированную информационную систему «Выборы». Такая форма работы способствует более оперативному получению информации, повышению ее качества, дает возможность осуществлять постоянный контроль над всеми текущими изменениями.
В соответствии с новым Положением о контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (утв. постановлением ЦИК РФ от 25.04.2007 № 5/45-5) функции контрольно-ревизионной службы расширились. Контрольно-ревизионная служба
1) обеспечивает контроль над:
· соблюдением избирательными комиссиями, комиссиями референдума, кандидатами, политическими партиями, инициативной группой по проведению референдума, инициативными агитационными группами положений федеральных законов и нормативных правовых актов ЦИК РФ, регулирующих финансирование выборов, референдума;
· использованием бюджетных денежных средств, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации;
· следованием порядку формирования избирательных фондов кандидатов, политических партий при проведении федеральных выборов, фондов референдума Российской Федерации и использованием средств этих фондов;
· сохранением участниками избирательной кампании, кампании референдума установленного порядка финансирования предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, осуществления иных мероприятий, непосредственно связанных с проведением избирательной кампании кандидатов;
2) участвует:
· в проверке финансовых отчетов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума о расходовании бюджетных средств, выделенных на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации;
· в приеме сведений о гражданстве, судимости, образовании, размерах и источниках доходов кандидата, супруга кандидата, сведений о принадлежащих им вкладах в банках, акциях, ценных бумагах, долевом участии в складочном капитале предприятий, имуществе, принадлежащем кандидату, супругу кандидата на праве собственности (совместной собственности), представляемых кандидатами либо инициаторами выдвижения кандидатов, списков кандидатов в ЦИК РФ;
3) готовит и направляет:
· представления в соответствующие государственные и иные органы и учреждения о проведении проверок сведений о гражданстве, судимости, образовании, размерах и источниках доходов кандидата, супруга кандидата, вкладах в банках, акциях, ценных бумагах, долевом участии в складочном капитале предприятий, имуществе, принадлежащем кандидату, супругу кандидата на праве собственности (совместной собственности), имуществе кандидата, находящемся за пределами территории Российской Федерации, в том числе переданном в доверительное управление, об иных обязательствах имущественного характера;
· в СМИ для опубликования сведений о размерах и источниках доходов кандидата, супруга кандидата, о вкладах в банках, акциях, ценных бумагах, долевом участии в складочном капитале предприятий, имуществе, принадлежащем кандидату, супругу кандидата на праве собственности (совместной собственности) по форме, утвержденной ЦИК РФ;
4) анализирует, обобщает и готовит сводную информацию, выводы и предложения по результатам проверок сведений о гражданстве, судимости, образовании, имуществе, размерах и источниках доходов, представленных кандидатами в ЦИК РФ, о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов, политических партий, фондов референдума, представленных филиалами Сбербанка РФ;
5) готовит и вносит на рассмотрение ЦИК РФ материалы, касающиеся проведенных проверок достоверности сведений о гражданстве, судимости для принятия решения о регистрации кандидата, об исключении кандидата из федерального списка кандидатов;
6) аккумулирует информацию о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений о себе, об имуществе и доходах с целью размещения ее в сети Интернет, направления в средства массовой информации для опубликования и в подразделения аппарата ЦИК РФ, ответственные за подготовку материалов, размещаемых на информационных стендах в помещениях для голосования;
7) выявляет пожертвования, поступившие с нарушением установленного порядка, представляет по результатам проверок информацию для направления в адрес уполномоченных кандидата, политической партии по финансовым вопросам, членов инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп о необходимости возврата таких пожертвований жертвователю или их перечисления в доход федерального бюджета;
8) обеспечивает организацию мероприятий по выявлению фактов нарушений в расходовании средств на избирательную кампанию кандидата, политической партии, инициативной группы по проведению референдума и инициативной агитационной группы помимо соответствующего избирательного фонда, готовит предложения по привлечению к ответственности участников избирательного, референдумного процесса за нарушения порядка финансирования избирательных кампаний, кампаний референдума;
9) осуществляет прием и проверку финансовых отчетов политических партий при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ, кандидатов на должность Президента РФ при проведении выборов Президента РФ, инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп при проведении референдума Российской Федерации;
10) готовит для направления в СМИ в установленные законом сроки и в соответствии с утвержденными ЦИК РФ формами копии финансовых отчетов и сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов, политических партий, фондов референдума;
11) получает и учитывает печатные агитационные материалы или их копии, экземпляры аудиовизуальных материалов, фотографии иных агитационных материалов, которые в соответствии с Законом о гарантиях избирательных прав представляются в ЦИК РФ кандидатом, политической партией, инициативной группой по проведению референдума, инициативными агитационными группами с целью контроля оплаты их изготовления и распространения за счет средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума;
12) анализирует поступающие агитационные материалы в целях определения, соответствует ли оплата выполненных работ (оказанных услуг) по изготовлению и распространению поступивших материалов их фактической стоимости, выявления фактов ее занижения (завышения), а также соответствия фактического объема выполненных работ (оказанных услуг) объемам, указанным в первичных (учетных) финансовых документах, выявления фактов оплаты изготовления агитационных материалов помимо средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума;
13) готовит представления в правоохранительные органы для установления лиц, совершивших противоправные действия по распространению агитационных материалов, и пресечения их незаконного распространения;
14) участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов ЦИК РФ по вопросам, находящимся в компетенции контрольно-ревизионной службы;
15) обеспечивает контроль над устранением нарушений закона и нормативных актов ЦИК РФ, выявленных в ходе проверок расходования бюджетных денежных средств, выделенных избирательным комиссиям различного уровня на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, формирования и использования средств избирательных фондов кандидатов, политических партий при проведении федеральных выборов, фондов референдума Российской Федерации;
16) готовит по поручению председателя ЦИК РФ, его заместителей ответы на заявления и обращения граждан, организаций по вопросам, находящимся в компетенции контрольно-ревизионной службы;
17) оказывает организационно-методическую помощь избирательным комиссиям, комиссиям референдума, создаваемым при них контрольно-ревизионным службам по вопросам, находящимся в компетенции службы.
Прошедшие избирательные кампании показали, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации стали более организованно вести работу по осуществлению контроля над целевым расходованием бюджетных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов и референдумов, над источниками поступления и использованием денежных средств избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.
Однако проверки показывают, что основные нарушения финансовой дисциплины при проведении выборов всех уровней связаны с нецелевым расходованием выделенных денежных средств, с нарушением установленного порядка оплаты труда членов избирательных комиссий и привлеченных лиц, а также с завышением установленных норм по отдельным видам расходов.
Кроме того, избирательные комиссии, их контрольно-ревизионные службы не всегда проявляют должную требовательность к учреждениям банков—держателям счетов избирательных фондов, слабо взаимодействуют с ними, в результате избирательные комиссии некачественно выполняют требования законодательства о периодическом направлении для опубликования в СМИ сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. В этой связи для повышения эффективности деятельности, оперативного решения возникающих вопросов в состав контрольно-ревизионной службы включены руководители и специалисты МВД России, ФНС России, Росфиннадзора, Росфинмониторинга, ФСФР России, ФСБ России, Россвязьохранкультуры, Центробанка РФ, Сбербанка РФ[6].
Одним из важнейших полномочий контрольно-ревизионных служб является проведение проверок финансовых отчетов политических партий при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ, кандидатов на должность Президента РФ при проведении выборов Президента РФ, инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп при проведении референдума Российской Федерации.
В соответствии со ст. 68 Закона о выборах депутатов политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, ее региональное отделение, создавшие избирательные фонды, обязаны вести учет поступления средств в избирательные фонды и расходования этих средств.
Политическая партия представляет в ЦИК РФ финансовый отчет одновременно с представлением документов, необходимых для регистрации федерального списка кандидатов, в установленном Законом о выборах депутатов порядке. В отчет включаются сведения по состоянию на дату, которая на 5 дней предшествует дате сдачи отчета, и итоговый финансовый отчет не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной думы. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств на специальный избирательный счет политической партии и расходование этих средств, справки об оставшихся средствах и (или) о закрытии указанного счета, а также материалы, предусмотренные ч. 5 ст. 61 Закона о выборах депутатов, или их копии.
Аналогичное положение действует в отношении кандидатов на должность Президента РФ и закреплено в ст. 62 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
Поскольку Закон о выборах депутатов закрепил переход исключительно к пропорциональной избирательной системе, то одной из главных задач в сфере финансирования политической деятельности является создание системы публичной финансовой отчетности политических общественных объединений, которая обеспечивала бы прозрачность указанного финансирования как в период избирательных кампаний, так и в период между выборами.
В этой связи А.В. Шапошниковым предлагается принять следующие меры по обеспечению открытости источников финансирования политических партий и иных политических общественных объединений, участвующих в выборах в федеральные органы государственной власти:
1) установить обязанности политической партии, иной политической организации, обладающей статусом избирательного объединения, ежегодно декларировать все пожертвования от физических и юридических лиц, превышающие определенный уровень (например, 100—500 МРОТ). Соответствующие сведения могут передаваться в Минюст России и должны быть обнародованы в официальных изданиях;
2) установить обязанности политических партий, иных политических объединений, обладающих статусом избирательного объединения и выдвигающих кандидатов (списки кандидатов) на федеральных выборах, представлять уполномоченному государственному органу отчет об источниках своих доходов за 1 год, предшествующий дате выборов; в этой связи необходимо ввести в Закон о гарантиях избирательных прав, Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» и Закон о выборах депутатов запрет на использование кандидатами, избирательными объединениями собственных средств соответствующих объединений при формировании их избирательных фондов, в случае если отсутствует вышеуказанный финансовый отчет;
3) определить меру административной ответственности политических партий, иных политических организаций, их должностных лиц за нарушение вышеизложенных обязанностей по представлению отчетности в установленные сроки и предъявлению недостоверных сведений[7].
Немаловажную роль среди перечисленных функций контрольно-ревизионной службы  при ЦИК РФ играет функция контроля над устранением нарушений закона и нормативных актов ЦИК РФ, выявленных в ходе проверок расходования бюджетных денежных средств, выделенных избирательным комиссиям различного уровня на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, формирования и использования средств избирательных фондов кандидатов, политических партий при проведении федеральных выборов, фондов референдума Российской Федерации.
Инструкция Центральной избирательной комиссии от 21.05.1999 № 5/31-III «Об организации и проведении проверок (ревизий) поступления и расходования денежных средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, обеспечение деятельности избирательных комиссий и реализацию федеральных целевых программ» определяет цели, задачи, порядок проведения проверок и определение их конечного результата.
Основными задачами проводимых проверок являются:
1) контроль над соблюдением бюджетного законодательства, целевым, эффективным, экономичным расходованием средств всеми избирательными комиссиями;
2) предупреждение нарушений в расходовании средств федерального бюджета, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, обеспечение деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, на реализацию федеральных целевых программ;
3) контроль над соблюдением избирательными комиссиями законов Российской Федерации, нормативных актов ЦИК РФ, регулирующих финансовое обеспечение выборов и референдума и мероприятий, связанных с реализацией федеральных целевых программ;
4) информирование ЦИК РФ о выявленных нарушениях, внесение предложений, направленных на принятие мер по пресечению использования избирательными комиссиями, комиссиями референдума бюджетных средств с нарушением бюджетного законодательства, законодательства о выборах и референдумах в части, касающейся финансирования, а также мер по привлечению виновных к ответственности.
С этой целью могут проводиться комплексные, тематические, плановые и внеплановые проверки (ревизии). План проведения проверок на квартал составляется Контрольно-ревизионным управлением аппарата ЦИК РФ. Проверки проводятся не реже одного срока работы избирательной комиссии того или иного уровня. Решение о проведении проверок оформляется распоряжением. Внеплановые комплексные проверки проводятся в случаях, если имеется информация о каких-либо допущенных нарушениях. Срок проведения проверки не должен составлять более 15 дней, но при необходимости он может быть продлен распоряжением председателя контрольно-ревизионной службы.
Объектами проверки являются:
· организация бухгалтерского учета и отчетности в избирательных комиссиях, комиссиях референдума;
· порядок планирования, учета и отчетности по расходованию комиссиями денежных средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение федеральных выборов, референдума Российской Федерации, соответствие фактических расходов утвержденным сметам и отчетным данным, представленным в ЦИК РФ, а также решениям соответствующих комиссий;
· движение денежных средств федерального бюджета по счетам, открытым комиссиям, фактическое финансирование комиссий, наличие соответствующих банковских справок;
· наличие и обоснованность заявок комиссий на выделение денежных средств, расчетов  по планируемым расходам избирательных комиссий;
· порядок утверждения смет расходов комиссий;
· целевое расходование денежных средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение федеральных выборов, обеспечение деятельности комиссий;
· полнота и порядок возврата вышестоящей комиссии остатков неизрасходованных в период подготовки и проведения федеральных выборов, референдума Российской Федерации бюджетных денежных средств, выделенных нижестоящим комиссиям;
· порядок проведения инвентаризаций, списания оборотных средств и учета материальных ценностей, приобретенных за счет федерального бюджета.
Результаты проверки оформляются итоговой справкой (актом), отражающей проверенные, документально зафиксированные факты, с указанием конкретных лиц, допустивших нецелевое расходование, бесхозяйственность, недостачи бюджетных средств с определением размера нанесенного ущерба.
Таким образом, исследование роли контрольно-ревизионных служб избирательных комиссий позволяет сделать вывод, что именно они являются основными подразделениями, осуществляющими первичный контроль над порядком формирования и расходования средств избирательных фондов политических партий при проведении выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ, кандидатов на должность Президента РФ при проведении выборов Президента РФ. Контрольно-ревизионная служба при ЦИК РФ является ее подразделением, осуществляющим также и контроль над расходованием бюджетных средств избирательными комиссиями нижестоящего уровня.
 
Библиография
1 См.: Шапошников А.В. Правовые основы финансирования и финансового контроля избирательных кампаний и деятельности избирательных комиссий: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 109.
2 Грачева Е.Ю. Проблема правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2000. С. 235—236; Она же. Финансовый контроль — подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 58.
3 Финансовое право: Учеб. / Под ред. О.Н. Горбуновой. — М., 1996. С. 48.
4 См.: Финансовое право: Учеб. / Отв. ред. Н.И. Химичева. — М., 2002. С. 123.
5 Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4. С. 27.
6 См. постановление ЦИК РФ от 25.04.2007 № 5/46-5 «О составе контрольно-ревизионной службы при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».
7 См.: Шапошников А.В. Указ. раб. С. 115.