Роль муниципальных органов власти в механизме реализации конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации

УДК 342.553 (342.7)

Страницы в журнале: 39-42 

М.Ю. МАТИНСКАЯ,

аспирант кафедры конституционного и международного права Бурятского государственного университета

Рассматриваются вопросы определения места и роли муниципальных органов власти в механизме реализации конституционного права граждан на жилище в Российской Федерации. Анализируются проблемы муниципального правового обеспечения данного права.

Ключевые слова: конституционное право, механизм реализации, жилище, муниципальные органы власти.

Bodies of the municipal government is in realization of the constitutional right on dwelling in the Russian Federation

Matinskaya M.

This article focuses on issues of definition of role the bodies the municipal government in mechanism of realization constitutional right on dwelling in the Russian Federation. It deals with the problems of municipal law — security of this right.

Keywords: constitutional right, mechanism of realization, dwelling, bodies of the municipal government.

«Право — ничто, — отмечает Л.С. Явич, — если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества»[1].

Полноценная жизнедеятельность индивида во всех ее сферах и проявлениях, непосредственное осуществление потенциально существующих и закрепленных прав и свобод зависят не только от их догматичного декларирования и провозглашения, но и, что очень важно, от их полноценной реализации с четким и сбалансированным механизмом обеспечения.

Термин «реализация» (от франц. realiser — осуществлять) означает осуществление чего-либо, превращение во что-либо реальное; проведение в жизнь какого-либо плана, проекта, идеи, программы, намерения[2]. Как пишет В.Н. Протасов, «реализация представляет собой процесс перевода явления в иное качество, употребления его качеств и свойств с целью достижения какого-то результата. Применительно к праву этот процесс означает перевод его норм в иную реальность, в иное качество правомерного поведения: использование свойств права для достижения требуемого социального результата»[3]. Именно поэтому реализация права может быть определена как осуществление, воплощение, претворение в действительность принципов и предписаний права.

Существует множество трактовок указанного понятия, однако наиболее емким, по нашему мнению, является определение, данное В.В. Ла-заревым. Автор рассматривает реализацию права как регламентированный правовыми нормами процесс, обеспечивающий каждому субъекту материальные и духовные блага, лежащие в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств[4].

Реализация конституционных прав и свобод имеет определенную специфику по сравнению с осуществлением субъективных прав, закрепленных отраслевым законодательством. Как верно указывает В.О. Лучин, «нормы Конституции РФ интегрируют общественные отношения и одновременно укрупняют права и обязанности, трансформируя их в обобщенные оценки поведения, аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества, дают им оценку и вводят в рамки принятых в государстве нормативов», «механизм реализации прав репрезентируется посредством упорядоченности структуры (субъекты, объекты, характер связи между ними), разнообразных социальных и юридических факторов, форм, способов, условий и гарантий осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости»[5].

Важно, что действие конституционных норм, закрепляющих основные права и свободы граждан, состоит из двух аспектов: во-первых, оно совершается непосредственно, так как данные права и свободы имеют прямое действие, а во-вторых — опосредованно, поскольку указанные права и свободы конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, что указывает на существование собственного механизма реализации права у каждого из отраслевых правомочий, входящих в содержание конституционного права[6].

Право на жилище представляет собой возможность для каждого человека иметь специально обустроенное помещение, пригодное и достаточное для проживания[7]. По своей юридической природе право на жилище является государственно-правовым институтом, имеет многоаспектный характер, принадлежит каждому от рождения, оно неотчуждаемо, поскольку относится к числу основных конституционных прав граждан[8].

Реализация данного права осуществляется в разных правоотношениях, регулируемых нормами нескольких отраслей права (жилищное, гражданское, административное право и др.), на основании чего считаем верным определить его как комплексный правовой институт, ядро которого составляют нормы Конституции РФ.

Согласно положениям ст. 40 Конституции РФ каждому гарантируется право на жилище; между государством и, в частности, гражданами складываются конституционные правоотношения, когда государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем и имел возможность улучшить свои жилищные условия.

В.Н. Литовкин выделяет классификацию правоотношений, связанных с жилищем. Так, с утверждением рассматриваемого права Конституцией РФ в сфере удовлетворения жилищных потребностей граждан возникло право-

отношение первого порядка (государство, публичная власть — гражданин) в этом сегменте общественных отношений, которого в советский период не было. Как отмечает ученый, конституционные правоотношения в жилищной сфере — это тип сущностных отношений, отражающих суть национальной системы удовлетворения жилищных потребностей, действующих глобально, на уровне общества в целом, классов, социальных групп, отдельного гражданина. В свою очередь конкретные жилищные права и обязанности образуют конкретные правоотношения, отношения второго порядка, обусловленные указанными конституционными правоотношениями. Их множество, и они соответствуют определенным участкам рассматриваемого сегмента. В целом же и те и другие отношения образуют национальную систему удовлетворения жилищных потребностей отдельного гражданина и общества в целом. Эффективность этой системы состоит в том, насколько полно и оперативно она откликается на запросы граждан и удовлетворяет их заявленные интересы в режиме реального времени[9].

Любое правоотношение по поводу жилища состоит из следующих структурных элементов, обеспечивающих его целостность: объект правоотношений — жилище (жилое помещение); субъекты (участники) правоотношений;  взаимосвязь прав и обязанностей субъектов правоотношений, в соответствии с которыми складывается их реальное поведение, в частности, реализация права на жилище.

Участниками отношений, связанных с реализацией права на жилище, являются граждане, как социальные индивиды, юридические лица (в соответствии с нормами гражданского и жилищного законодательства России), Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, выступающие в качестве социальных институтов.

Как верно отмечает В.О. Лучин, спецификой участников конституционных правоотношений, в отличие от жилищных отношений, является то, что принадлежащие им права и обязанности вытекают непосредственно из Конституции РФ: будучи реализованными в конкретном правоотношении, они не прекращаются и не возникают вновь, а существуют постоянно, имеют одинаковый объем и содержание для всех граждан, обладают особым механизмом их обеспечения[10].

Согласно ст. 40 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище.

Важно то, что органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ) наделены полномочиями по решению вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, и можно предположить, что это определяет их очевидную и первостепенную роль в реализации субъективных прав личности, в том числе права на жилище.

В целях реализации одного из первостепенно важных прав в социальной сфере, а именно конституционного права на жилище, в соответствии с Законом о МСУ к вопросам местного значения, осуществляемым органами местного самоуправления, отнесены:

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;

— организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

— создание условий для жилищного строительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 40 Конституции РФ и п. 5 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ органы местного самоуправления предоставляют в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда. Данный способ приобретения жилья, существующий сегодня наряду с другими (покупка, строительство), для малоимущих граждан остается единственно возможным.

По своей сути предоставление жилого помещения на условиях договора социального найма предполагает бесплатное выделение жилья малоимущим гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, и иным лицам, указанным в нормативных актах, для их дальнейшего проживания — в пределах нормы жилой площади, установленной законодательством.

При этом в качестве основных предпосылок возникновения жилищных правоотношений по договору социального найма выступают признание гражданина малоимущим (включая определение размера дохода на одного человека), нуждаемость гражданина в улучшении жилищных условий и постоянное проживание в данном населенном пункте.

В свою очередь граждане являются малоимущими, если они признаны таковыми именно органом местного самоуправления, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в их собственности и подлежащего налогообложению[11]. Соответствующий порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода граждан для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации на основании Федерального закона от 05.04.2003 № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».

Однако не всем малоимущим и иным лицам предоставляются жилые помещения государственного и муниципального жилищного фонда; данное право принадлежит только гражданам, признанным нуждающимся в жилье.

Основаниями для такого признания служат: отсутствие жилья, которым гражданин вправе пользоваться как собственник, наниматель по договору социального найма или в качестве члена семьи собственника, нанимателя; обеспеченность жильем менее учетной нормы; неудовлетворительное состояние жилища; состояние здоровья проживающих (ст. 51 ЖК РФ).

По смыслу данной нормы нуждающимися в жилье признаются поднаниматели, лица, проживающие в служебном жилом помещении и в общежитии, наниматели жилых помещений в домах и квартирах (комнатах), принадлежащих гражданам на праве собственности, наниматели по договору коммерческого найма и др.

Нуждающимися признаются граждане, обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы (ст. 50 ЖК РФ), являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма либо собственниками жилья, а также члены семей нанимателей и собственников.

В соответствии с указанным положением учетную норму площади жилого помещения, как минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, устанавливает орган местного самоуправления.

Отметим, что в данном положении используется норматив учета нуждающихся, который жилищным законодательством не установлен. В итоге единый для страны показатель в этом случае заменяет, очевидно, размер регионального стандарта площади жилого помещения. Это, в свою очередь, ставит граждан в неравные условия реализации их конституционного права на жилище в части не отождествленных требований к определению нуждаемости.

Схожая ситуация обстоит и с установлением нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, что также относится к полномочиям органов местного самоуправления[12].

Перечисленные выше правовые нормы не-

однократно подвергались критике, так как недопустима сложившаяся ситуация, когда конституционно закрепленное (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) право малоимущего гражданина на предоставление ему жилого помещения ставится в зависимость от усмотрения законодателя того или иного субъекта Российской Федерации и от точки зрения органа местного самоуправления. Кроме того, на плечи последних государство фактически переложило свою обязанность по признанию и соблюдению прав человека, в том числе и конституционного права на жилище.

Частью 2 ст. 40 Конституции РФ закреплена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления поощрять жилищное строительство и создавать условия для осуществления каждым права на жилище. Поощрение жилищного строительства предполагает проведение ряда финансовых, организационных, законодательных мероприятий, наилучшим образом способствующих удовлетворению потребностей граждан в жилище.

В статье 2 ЖК РФ установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в целях обеспечения условий для осуществления гражданами права на жилище используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники для улучшения жилищных условий граждан, предоставляют субсидии для приобретения или строительства жилых помещений и стимулируют жилищное строительство.

Долевое финансирование целевых расходов в виде бюджетных субсидий согласно положениям БК РФ предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основе за счет средств бюджета соответствующего  уровня (федерального, регионального и местного) строго определенному кругу лиц в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в соответствии с федеральной целевой программой «Жилище»[13].

Участие муниципальных образований в реализации мероприятий по обеспечению жильем граждан поставлено в зависимость от наличия в местных бюджетах средств на софинансирование расходов граждан, поэтому решение об участии или неучастии в осуществлении программных мероприятий принимается органами местного самоуправления самостоятельно, с учетом в том числе финансовых возможностей.

Также в рассматриваемом положении (п. 1 ст. 2 ЖК РФ) указано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере в целях создания необходимых условий для удовлетворения потребностей граждан в жилище.

Однако четкое определение содействия развитию рынка жилья отсутствует в ЖК РФ, в том числе в статьях 12—14, закрепляющих полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных отношений. Можно лишь предполагать, что к данным полномочиям относятся «иные вопросы» их компетенции в области жилищных отношений, определенные Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Библиография

1 Явич Л.С. Общая теория права. — Л., 1976. С. 201.

2 См.: Васюкова И.А. Словарь иностранных слов. — М., 1998. С. 513.

3 Протасов В.Н. Что и как регулирует право. — М., 1995. С. 72.

4 См.: Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. — М., 1983. С. 50; Лазарев В.В. Применение советского права. — Казань, 1972. С. 6.

5 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. — М., 1997. С. 9; Он же. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М., 2002. С. 9—33; Он же. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. — М., 1993. С. 5.

6 См.: Малюкова Л.В. Реализация конституционного права человека на жилище в Российской Федерации в современных условиях: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 13—25.

7 См.: Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные правовые аспекты. — СПб., 2003. С. 138.

8 См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учеб. 2-е изд. — М., 2000. С. 14—17.

9 См.: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). — М., 2008. С. 184—185.

10 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.

11 См.: Афонина А.В. Договор социального найма жилого помещения // Жилищное право. 2007. № 10.

12 См.: Садикова О.Н. Комментарий к ГК РФ, части второй (постатейный) (5-е изд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики). — М., 2006.

13 См.: Постановление Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 «О федеральной целевой программе “Жилище” на 2002 — 2010 годы».