Роль общественного контроля в механизме привлечения парламентариев к конституционно-правовой ответственности в России

УДК 342.534.1

Страницы в журнале: 22-28

Т.Т. Алиев,

доктор юридических наук, профессор кафедры  административного и финансового права  Российской правовой академии Министерства юстиции РФ Россия, Москва tta70@mail.ru

Е.В. Бердникова,

кандидат политических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н.Г.Чернышевского Россия, Саратов berev79@yandex.ru

Анализируются роль и место общественного контроля за деятельностью российских парламентариев в механизме конституционно-правовой ответственности. Выявляются причинно-следственные связи между осуществлением общественного контроля за деятельностью выборных должностных лиц парламента и наступлением правовых последствий в виде конституционно-правовой ответственности народных представителей. Проводится анализ существующих моделей депутатского мандата на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации, показаны базисные формы привлечения парламентариев к конституционно-правовой ответственности на основе общественных инициатив. Предлагается внести изменения в законодательство в части усиления ответственности парламентариев за несоблюдение нормативно установленных ограничений и неисполнение обязанностей.

Ключевые слова: общественный контроль, парламент, депутат, конституционно-правовая ответственность, отзыв депутата, свободный и императивный мандат.

Принятие долгожданного Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [11] (далее — Закон № 212-ФЗ) не только ознаменовало новый этап в процессе взаимодействия гражданского общества и государства, но еще в большей степени породило множество вопросов, связанных в первую очередь с определением объекта и предмета общественной контрольной деятельности. Как указано в ст. 1 Закона № 212-ФЗ), общественный контроль осуществляется за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В данном контексте можно говорить о необоснованном исключении из числа объектов общественного контроля должностных лиц указанных выше органов и организаций, что в процессе правоприменения данного нормативного правового акта может привести к  нивелированию ответственности проверяемых. Это обстоятельство кажется нам не вполне уместным, так как принятие решений как предмет общественного контроля осуществляется не только коллегиально органом и организацией, но и имеет индивидуализированный характер, то есть может реализовываться представителями власти — депутатами, судьями, министрами и другими лицами, наделенными публично-правовыми полномочиями.

Исходя из вышесказанного, представляется весьма важным установить тесную связь между осуществлением контроля и его правовыми последствиями, выражающимися главным образом в четкой регламентации ответственности подконтрольных органов и их должностных лиц как результата отрицательной общественной оценки.

Значение конституционно-правовой ответственности парламентария. Следует подчеркнуть, что юридическая ответственность выступает важнейшим элементом правовой системы государства, гарантией сохранения законности и правопорядка в обществе. Ее сущность состоит в том, чтобы виновное лицо давало отчет о своих действиях на основе норм права, а также в необходимости держать ответ за неправомерное поведение, за неисполнение правовой обязанности [2]. Практически любой субъект правоотношений может быть подвергнут мерам государственного принуждения в виде юридической ответственности в случае совершения им каких-либо правонарушений.

Ответственность парламентариев на сегодняшний день — один из актуальных вопросов, затрагивающих правовой статус данной категории лиц. Как правило, юридическая ответственность парламентария наступает в случае нарушения им законодательно установленных запретов и ограничений, не совместимых с представительным мандатом. Учитывая специфику профессиональной деятельности народных представителей, а также их особое правовое положение, следует отметить, что и юридическая ответственность членов парламента должна реализовываться посредством использования специальных юридических процедур. 

Публично-правовой характер статуса парламентариев детерминирует важную роль их конституционно-правовой ответственности в системе видов юридической ответственности, применяемой к народным избранникам. Как отмечает Н.В. Витрук, «целью конституционной ответственности является обеспечение верховенства и высшей юридической силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действия конституции. Задачами конституционной ответственности служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей, закрепленных в конституции» [1]. В данном контексте представляет интерес проблема роли и места общественного контроля в механизме привлечения парламентариев как выборных должностных лиц законодательных (представительных) органов государственной власти к конституционно-правовой ответственности.

В связи с вышесказанным возникает вопрос о возможности осуществления гражданами контроля за деятельностью парламентариев и юридических последствиях такого контроля. Пытаясь решить поставленную задачу, приходим к выводу, что законодательство, регламентируя обязанность депутата Государственной Думы  поддерживать связь со своими избирателями, одновременно не закрепляет ответственности за нарушение данного обязательства. Вполне понятно, что в политическом ракурсе последствие неисполнения обязательств депутата перед своими избирателями будет выражаться в протестном голосовании на следующих выборах. Однако существующий до сих пор правовой пробел весьма отрицательно сказывается на легитимности и уровне общественной оценки качества как непосредственно законотворчества, так и персонального состава парламентских органов.

Более того, проецируя ту же проблему на членов Совета Федерации, можно констатировать, что в данном случае возникает более глубокий разрыв между гражданами и так называемыми сенаторами, поскольку существующий порядок формирования «верхней» палаты российского парламента не позволяет напрямую применять меры общественного воздействия (или оказывать общественное воздействие) на должностных лиц данного органа, которые получили свой представительский мандат косвенным путем.

Свободный и императивный мандат парламентария. Так или иначе, общественность может играть важную роль в контроле и применении мер конституционно-правовой ответственности к парламентариям, включая досрочное прекращение полномочий депутата Государственной Думы в порядке лишения представительского мандата. На наш взгляд, это возможно осуществить, внедряя в систему взаимодействия выборных должностных лиц и избирателей императивный мандат, рассматриваемый исследователями и как разновидность конституционно-правовых ограничений парламентариев, и как основной принцип правового статуса депутатов, и как форма контроля за людьми, наделенными публично-правовыми полномочиями, и т. д. Комплексный подход к анализу данного понятия позволяет выделить триаду его основных элементов, характеризующую смысл и содержание этого принципа, а именно: наказы избирателей — контроль избирателей (главным образом в виде отчетов депутатов) — отзыв депутата.

Для Российской Федерации императивный мандат не является абсолютной новацией, учитывая, что современная правовая система нашего государства содержит достаточно большое количество структурных элементов, доставшихся ей «в наследство» от советского периода. Характеризуя отзыв депутата в СССР как «общий принцип организации государственной власти», исследователь В.Н. Руденко отмечает, что  частота его реализации в то время сочеталась с главной целью его использования в качестве инструмента репрессий [15]. Так или иначе, отзыв депутатов в СССР, осуществлявшийся на всех уровнях представительной власти в форме «государственно-партийного заказа», фактически не имел ничего общего ни с народовластием, ни с народным контролем.

В настоящее время как отголосок наследия советского периода отзыв как мера конституционно-правовой ответственности регламентирован федеральным законодателем только на уровне местного самоуправления применительно к депутатам, членам выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления. В отдельных субъектах Российской Федерации [7, с. 22; 16, с. 5] приняты специальные законы, регулирующие институт отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что в целом не противоречит ни действующему Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», (далее — Закон № 184-ФЗ), в котором отзыв депутата не упоминается [10], ни также Конституции РФ, что подтверждается постановлением Конституционного Суда РФ от 24.12.1996 № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» [13]. Определяя институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной демократии, КС РФ вместе с тем отмечает: «…основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву»[13]. Признание судьями КС РФ конституционности существования института отзыва депутата на уровне субъектов Российской Федерации не было единогласным. Категорическое несогласие с целесообразностью данной формы народовластия выразили в особом мнении судьи Т.Г. Морщакова, М.В. Баглай, А.Л. Кононов, которые сошлись в единой принципиальной позиции: институт отзыва деструктивно повлияет не только на правовой статус депутата, но и на развитие демократии в России, открывая возможность для манипулирования избирателями и искажения их волеизъявления, а также политического шантажа, сведения политических счетов и т. д.

Формальное основание ограничения применения института отзыва депутата представительного органа представлено в определении Верховного Суда РФ от 20.06.2012 № 64-АПГ 12-3, которое было вынесено по апелляционной жалобе Сидорова Н.Н., оспаривавшего отмену Закона Сахалинской области «Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы». В мотивировочной части судебного решения институт отзыва депутата субъекта Российской Федерации характеризуется как «форма политической ответственности депутата перед избирателями, суть которой в досрочном прекращении полномочий депутата субъекта Российской Федерации» [12]. Однако судьи предположили, что отсутствие упоминания данного института в Конституции РФ и Законе № 184-ФЗ является веским основанием признать решение Сахалинской областной Думы законным и оставить жалобу гражданина без удовлетворения. В качестве еще одного довода в пользу резолютивной части вынесенного решения называется отсутствие в перечне оснований досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации  такого основания, как отзыв депутата. В данном случае происходит подмена абсолютно разных по своему значению понятий «роспуск» и «отзыв», которые применяются соответственно к коллегиальному органу и выборному должностному лицу коллегиального органа. Отсутствие взаимообусловленности между этими двумя институтами говорит о нивелировании причинно-следственной связи в рассматриваемом нами доводе ВС РФ и одновременно о слабости аргументации оправдываемой им позиции.

Вместе с тем ряд исследователей полагают необходимым дальнейшее правовое развитие данного института, усиление его юридической значимости. Так, профессор В.А. Черепанов отмечает: «Представляется назревшим закрепление в Федеральном законе № 184-ФЗ в качестве общих принципов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как обязанностей регионального депутата (по выполнению предвыборной программы и отчетности перед избирателями, обязательному участию в заседаниях регионального парламента и др.), так и конституционно-правовой ответственности за их неисполнение путем отзыва депутата» [17, с. 44].

Диаметрально противоположной точки зрения придерживаются В.И. Фадеев и М.В. Варлен, которые считают, что в современных условиях понятие «императивный мандат» следует понимать как простое указание на больший объем обязанностей депутата перед избирателями, на более тесную их взаимосвязь,  чем при свободном мандате [3, с. 125].

Так или иначе, допустимость существования императивного мандата в первую очередь в форме института отзыва для региональных парламентариев, на наш взгляд, остается бесспорной и одновременно представляется достаточно дискуссионной применительно к статусу депутата Государственной Думы, хотя не лишенной определенной доли смысла в контексте перехода от пропорциональной к смешанной избирательной системе формирования данного органа.

Кроме теоретических обоснований значения данного института для усиления принципа народовластия, предлагаемых представителями конституционной доктрины, следует упомянуть и о практических попытках внедрения императивного мандата на уровне федерального парламента. Так, например, в 2000 году в Государственную Думу был внесен, а в 2003 году отклонен в первом чтении проект федерального закона № 90046487-3 «Об отзыве депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», призванного регулировать «порядок отзыва из Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представителей народа, утративших его доверие». Формулировка «утративший доверие» выглядит весьма сомнительной с точки зрения принципа юридической определенности, потому что не раскрывает четкого содержания данного основания. Фактически законопроект не дает представления о самом механизме  формирования оснований для инициирования такой процедуры. В данном случае теоретически достаточно сложно, а практически невозможно выработать систему критериев оценки деятельности депутата Государственной Думы, которая устроила бы всех избирателей. С другой стороны, возникает вопрос о механизме контроля избирателей за деятельностью народного представителя и ее корреляцией с предвыборной программой, что также не прописано в законопроекте, но является важнейшим условием реализации презумпции невиновности для парламентариев, в отношении которых возбуждается процедура отзыва. Все эти вопросы приводят к единственному логическому выводу, который был сформулирован в постановлении КС РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» применительно к институту отзыва высшего должностного лица субъекта, но при этом не теряет смысла и актуальности и в случае анализа отзыва депутата: «Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации…» [14].

Деятельность специальных парламентских комиссий. Помимо императивного мандата в системе «общественный контроль — ответственность парламентария» особое значение имеют специальные комиссии в структуре палат законодательных органов, отвечающие за морально-этическую составляющую правового статуса выборного члена парламента.

Важную роль в процедуре привлечения депутата Государственной Думы к ответственности по морально-этическим основаниям играет специально созданная постоянная Комиссия Государственной Думы по вопросам депутатской этики [4] (далее — Комиссия). По поручению Государственной Думы, ее Председателя, председательствующего на заседании Государственной Думы первого заместителя, заместителя Председателя Государственной Думы, а также в связи с обращениями депутатов Государственной Думы и, что самое важное, жалобами граждан Комиссия рассматривает случаи, когда депутатами Государственной Думы были нарушены правила депутатской этики — употреблены грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допущены необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использованы заведомо ложная информация, призыв к незаконным действиям, — и иные случаи нарушения депутатами Государственной Думы общепринятых этических норм поведения во взаимоотношениях с депутатами Государственной Думы и другими лицами при осуществлении депутатами Государственной Думы своих полномочий.

В рамках своих полномочий Комиссия вправе запросить у депутата Государственной Думы объяснение в письменной форме в связи с предъявляемыми к нему претензиями. По результатам рассмотрения случая нарушения депутатом Государственной Думы правил депутатской этики Комиссия вправе рекомендовать Государственной Думе:

— предложить депутату Государственной Думы принести публичные извинения за нарушение правил депутатской этики;

— распространить в СМИ информацию о факте нарушения депутатом Государственной Думы правил депутатской этики;

— лишить депутата Государственной Думы права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты.

На практике достаточно часто Государственной Думой принимаются решения о применении меры ответственности в виде лишения депутата слова на заседаниях по причине публичного употребления грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству других депутатов Государственной Думы [5; 6]. Фактически речь идет о сочетании двух форм ответственности — дисциплинарной и конституционно-правовой, одним из поводов инициирования которых выступают обращения граждан как важный элемент механизма общественного контроля.

Контроль за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера парламентариев, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера их супругов и несовершеннолетних детей также предусматривает участие представителей общественности. Например, в соответствии с Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 3-ФЗ) основанием для проведения проверки достоверности и полноты таких сведений комиссиями Совета Федерации, Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера парламентария, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей народных представителей, а также соблюдения депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации, является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке:

а) правоохранительными или налоговыми органами;

б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;

в) Общественной палатой РФ;

г) общероссийскими СМИ [9].

В отношении сведений о доходах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Законом № 184-ФЗ устанавливается более широкий по сравнению с вышеприведенным перечень субъектов инициирования проверки, включающий региональные отделения политических партий, межрегиональные и региональные общественные объединения; общественные палаты субъектов Российской Федерации; региональные СМИ и иные органы, организации, их должностных лиц и граждан [10].

Информация о представлении депутатом заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, выявленных специальной комиссией, подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного (представительного) органа государственной власти и размещению на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти. Таким образом, кроме общественного порицания, невыполнение парламентариями данной обязанности не влечет никаких правовых последствий в виде конституционной, дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности. Вариантом разрешения данной проблемы видится установление досрочного прекращения полномочий в качестве меры ответственности за нарушение законодательных предписаний о предоставлении сведений о доходах и об имуществе депутатами представительных органов всех уровней.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что юридическая ответственность парламентария как важный элемент его конституционно-правового статуса не только представляет собой справедливую компенсацию возникающих правовых деликтов, подрывающих авторитет государства и его органов, но и позволяет повысить доверие населения к представительной власти в целом. Учитывая публично-правовой характер рассматриваемых институтов общественного контроля и конституционно-правовой ответственности, представляется особо важным установить тесную связь между ними по формуле «причина — следствие»: ведь только в случае такой взаимообусловленности данные понятия будут наполнены реальным конституционно-правовым содержанием.

На основе анализа выявленных проблем в сфере общественного контроля за деятельностью парламентариев и их конституционно-правовой ответственности представляется целесообразным внести в законодательство следующие изменения, направленные на устранение правовых лакун и повышение эффективности представительной демократии:

1) дополнить объект общественного контроля, определяемый в Законе № 212-ФЗ как «деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», должностными лицами указанных органов и организаций;

2) дополнить ч. 1 ст. 4 Закона № 3-ФЗ, устанавливающую случаи досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, пунктом в. 4) «предоставления недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;

3) дополнить ч. 3 ст. 4 Закона № 3-ФЗ, устанавливающую случаи досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы, пунктом г) «несоблюдения требований частей первой и третьей статьи 8 настоящего Закона».

Список литературы

1. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: учеб. пособие / В.И. Фадеев, М.В. Варлен. М.: Норма, 2008.

4. О Комиссии Государственной Думы по вопросам депутатской этики: постановление Государственной Думы от 13.01.2012 № 14-6 ГД (ред. от 10.10.2014) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 4. Ст. 457.

5. О нарушении депутатом Государственной Думы Д.Г. Гудковым правил депутатской этики: постановление Государственной Думы от 09.04.2013 № 1994-6 ГД // Собрание законодательства РФ.  2013. № 15. Ст. 1747.

6. О нарушении депутатом Государственной Думы И.В. Пономаревым правил депутатской этики: постановление Государственной Думы от 28.09.2012 № 884-6 ГД // Собрание законодательства РФ. 2012. № 41. Ст. 5547.

7. О порядке отзыва депутата Республики Алтай: закон Республики Алтай от 01.02.1995 № 7-5 (ред. от 11.10.2004) // Ведомости Государственного Собрания — Эл Курултай Республики Алтай. 1995. № 7 (февраль).

8. О порядке отзыва депутата Совета народных депутатов Кемеровской области: закон Кемеровской области от 04.10.1999 № 61-ОЗ (ред. от 08.05.2009) // Кузбасс. 1999. №  204. 27 окт.

9. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:  федер. закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

10. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

11. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4213.

12. Определение Верховного Суда РФ от 20.06.2012 № 64-АПГ12-3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации: постановление КС РФ от 24.12.1996 № 21-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 348.

14. По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

15. Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. № 4 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Сборник законодательства Республики Алтай. 2004. № 20(26), сентябрь.

17. Черепанов В.А. К вопросу об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. №  5.