Роль правового мониторинга в обеспечении правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации

УДК 342.5

ББК 67.400 

Страницы в журнале: 47-50

С.А. ХВАЛЁВ,

аспирант Байкальского государственного университета экономики и права

Рассмотрены структура, задачи и основные этапы проведения правового мониторинга как средства реализации требований правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: правовой мониторинг, реализация норм права, правоприменение, эффективность правового регулирования, экспертиза нормативных актов.

The role of legal monitoring in ensuring legal quality of constitutions (charters) of the subjects of the Russian Federation

The article studies the structure, legal goals and basic stages of conducting legal monitoring as a means of realization of requirements of legal quality of constitutions (charters) of the subjects of the Russian Federation.

Keywords: legal monitoring, realization of legal norms, law enforcement, efficiency of legal regulation, expertise of legal acts.

Мониторинг представляет собой универсальную деятельность, которая осуществляется в различных сферах жизни общества[1]. В настоящее время особое значение приобретает мониторинг в области законодательной и правоприменительной деятельности субъектов Российской Федерации.

Как отмечается учеными, основной причиной принятия законодательными органами субъектов Российской Федерации незаконных правовых актов является отсутствие четкой системы отслеживания изменений, происходящих в федеральном законодательстве[2]. В связи с этим верным является утверждение о том, что регулярный анализ хода законодательной деятельности и реализации нормативных актов способен обеспечить законодательные органы достоверной и своевременной информацией в целях улучшения качества принимаемых актов[3].

Следует заметить, что в некоторых субъектах Российской Федерации уже действуют нормативные акты, регламентирующие отдельные аспекты организации и проведения правового мониторинга. Например, в Липецкой области принят Закон от 05.12.2008 № 213-ОЗ «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области»[4]. Под мониторингом нормативных актов области понимается деятельность по сбору, обработке и систематизации информации о нормотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных актов области (ст. 1). В законе определены цели мониторинга (ст. 2), этапы его проведения, а также предмет мониторингового исследования (статьи 5 и 6). Однако регулирование правового мониторинга в Липецкой области характеризуется рядом негативных моментов. Так, согласно имеющемуся регулированию мониторинговая деятельность в этом субъекте Российской Федерации не носит постоянного и системного характера, в связи с чем мониторинг в данном случае не выступает достаточно эффективным средством повышения правового качества местных нормативных актов.

Более эффективным представляется регулирование в Ямало-Ненецком автономном округе. Согласно Закону от 08.06.2009 № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе»[5] под мониторингом правового пространства понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов автономного округа и практики их применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования (ст. 3). Мониторинг в ЯНАО четко структурирован: выделяются мониторинг правового поля, мониторинг правоприменительной практики, мониторинг реализации права законодательной инициативы. В автономном округе достаточно четко регламентируется организация мониторинга (статьи 13—14 указанного закона). Исключительно интересной представляется практика ведения досье нормативного акта, которое включает информацию об акте на различных стадиях его существования (статьи 16—23 указанного закона).

В качестве субъектов Российской Федерации, также внедряющих правовой мониторинг, можно назвать город Москву[6], Республику Тыва[7], Курганскую область[8].

Однако, несмотря на положительный аспект внедрения правового мониторинга на региональном уровне, в имеющемся правовом регулировании не уделяется должного внимания мониторингу отдельных нормативных актов субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, мониторинг в области конституционного (уставного) регулирования как средство, способствующее повышению правового качества конституций (уставов) субъектов, имеет особое значение для субъектов Российской Федерации.

В качестве элементов правового мониторинга конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации следует рассматривать:

— мониторинг федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

— мониторинг реализации актов конституционного (уставного) регулирования субъектов Российской Федерации.

Как представляется, к задачам мониторинга федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов следует относить:

— способствование выявлению противоречий и несоответствий конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральным нормативным актам. Так, предположение о несоответствии федеральному законодательству конституций (уставов) субъектов Российской Федерации может формироваться как в условиях уже действующего федерального законодательства, так и в условиях предполагаемого изменения федеральных нормативных актов. На основе официальной информации о разрабатываемых федеральных нормативных актах, перераспределяющих полномочия субъектов Российской Федерации в рамках совместного ведения, в результате мониторингового исследования может быть поставлен вопрос о корректировке нормотворческих планов субъектов Российской Федерации в целях устранения будущих несогласованностей в законодательной системе;

— определение объема реализации конституционных (уставных) полномочий субъектов Российской Федерации, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Системный мониторинг данного вида в рамках законодательства отдельного региона будет способствовать выявлению полномочий субъекта Российской Федерации, которые еще не нашли должного закрепления в соответствующих конституциях (уставах);

— обобщение конституционных (уставных) идей и решений иных субъектов Российской Федерации, а также зарубежного опыта в регулировании отдельных сфер общественных отношений. Как верно отмечается, наличие единого правового пространства Российской Федерации, а также равенство полномочий всех субъектов Российской Федерации позволяет правотворческий опыт одного региона использовать при регулировании соответствующих общественных отношений в других субъектах Российской Федерации[9]. Остается добавить, что для совершенствования государственного строительства в рамках данного мониторингового исследования в субъектах Российской Федерации важно изучать нормотворческий опыт иностранных федеративных государств.

Следующим элементом правового мониторинга конституционного (уставного) регулирования является мониторинг реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. По мнению многих ученых, такому мониторингу следует уделять особое внимание. Реализация нормативных актов пока является слабейшим звеном всей правовой сферы[10]. С данным утверждением необходимо согласиться и отметить, что проблемы реализации правовых предписаний в настоящее время стоят на втором месте по отношению к правотворческому процессу. Все это приводит к тому, что правовое пространство Российской Федерации перегружено нормативными актами и возникают различного рода коллизии. По нашему мнению, изучение порядка реализации уже существующих нормативных актов и совершенствование правового регулирования на основе такого исследования должны быть среди основных целей деятельности любых нормотворческих органов.

Поэтому мониторинг реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации представляется исключительно важным инструментом государственного управления, к задачам которого следует относить:

— оценку эффективности конституционного (уставного) регулирования в субъекте Российской Федерации. Посредством мониторингового изучения результатов конституционной (уставной) регламентации может определяться степень достижения целей, поставленных в рамках конституционного (уставного) законодательного процесса;

— определение степени регулирования в субъекте Российской Федерации общественных отношений, входящих в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В рамках такого исследования можно анализировать оптимальность пределов регулирования отдельных общественных отношений, выискивать узкие места в таком регулировании, требующие более тщательной регламентации;

— предоставление субъекту Российской Федерации конституционной (уставной) нормотворческой деятельности объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования определенных общественных отношений[11]. Этот вид мониторинга обеспечивает законотворческий процесс объективными эмпирическими данными, отражающими социально-экономические, культурные и иные потребности в регламентации;

— выявление различных негативных правовых явлений в правовой системе субъекта Российской Федерации. Мониторинг процесса реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации способствует выявлению пробелов, противоречий, коллизий, чрезмерного дублирования в правовом регулировании;

— способствование выявлению и внедрению наиболее эффективных технико-юридических подходов. Подобный мониторинг позволит выявить наиболее удобные для восприятия и реализации конституционные (уставные) положения. Анализ применяемых при изложении нормативных предписаний правил, приемов и способов юридической техники позволит рекомендовать субъектам нормотворческой деятельности использовать наиболее удобные технико-юридические подходы;

— установление необходимости официального толкования конституционных (уставных) положений. В рамках такого мониторинга может выявляться практическая необходимость в толковании каких-либо положений конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Использование методов официального толкования будет способствовать оперативной корректировке законодательства субъекта Российской Федерации, а также установлению единства толкования в соответствующем регионе.

Правовой мониторинг в области конституционного (уставного) регулирования субъектов Российской Федерации представляет собой определенный исследовательский процесс. Поэтому в качестве основных элементов процесса мониторингового исследования можно выделить следующие этапы.

Подготовительный этап, основная задача которого — сбор максимально полной информации об исследуемом объекте. В этом аспекте мониторинг федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов заключается в отслеживании федерального законодательного процесса на предмет возникновения изменений и дополнений, способных повлиять на конституционность и законность высших законодательных актов субъектов Российской Федерации. Подготовительный этап мониторинга реализации конституционных (уставных) предписаний заключается в сборе, истребовании необходимых сведений у субъектов соблюдения, исполнения и применения норм региональных конституций (уставов).

Этап обобщения и структурирования полученной информации. Обобщение заключается в выявлении из всего массива информации именно той, что отвечает целям мониторингового исследования. Исключению подлежит побочная информация, т. е. та, что относится к изменениям и дополнениям федерального законодательства, а также к реализации предписаний конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, но не отвечает цели конкретного мониторингового исследования. Структурирование информации выражается в группировке обобщенной информации по задачам исследования.

Этап изучения обобщенной и структурированной информации. Проводится поверхностный анализ информации на предмет выявления потенциальных противоречий и несоответствий конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральному законодательству. Следует обратить внимание на то, что такой анализ должен быть направлен всего лишь на выявление потенциально возможной несогласованности в законодательной системе Российской Федерации. Вопросы подробного анализа для выявления содержания таких противоречий и несоответствий и их оценки, как верно указывают отдельные ученые, не могут затрагиваться в рамках мониторинга[12]. Это задачи иных видов специализированной юридической деятельности (например, экспертизы правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и их проектов). Изучение в ходе мониторингового исследования практики реализации предписаний высших законодательных актов должно выявить слабореализуемые и неэффективные предписания.

Этап формирования выводов и рекомендаций мониторингового исследования. Выводы должны содержать определенные прогностические модели развития изучаемого объекта. В рекомендациях должен отражаться проект спланированных действий, применение которых будет способствовать устранению возможных негативных проявлений в правовой сфере. Выводы мониторинга федерального законодательства по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должны содержать предположения о наличии (отсутствии) противоречий, несоответствий конституций (уставов) регионов федеральному законодательству. Рекомендации в данном случае выражаются в предложении провести экспертизу правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Выводы в рамках мониторинга реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации должны заключаться в указании на встречающиеся на практике сложности соблюдения, выполнения и применения конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Рекомендации в данном случае должны выражаться в предложении законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации или субъектам законодательной инициативы внести изменения, направленные на повышение эффективности конституций (уставов).

Таким образом, правовой мониторинг обладает необходимым инструментарием для обеспечения и повышения правового качества конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, а следовательно, и для повышения эффективности соответствующего регулирования.

Библиография

1 См.: Сладкова О.Б. Информационный мониторинг: теоретико-методологические основы. — М., 2001. С. 7.

2 См.: Бессарабов В.Г. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов федерации // КонсультантПлюс.

3 См.: Тихомиров Ю.А. Как применять закон (практическое пособие). — М., 1993. С. 60.

4 Липецкая газета. 2008. 16 дек.

5 Красный Север. 2009. 11 июня.

6 См. постановление Правительства Москвы от 13.03.2007 № 164-ПП «О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы» // Вестн. Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 18.

7 См. приказ МВД по Республике Тыва от 08.12.2008 № 415 «О правовом мониторинге в МВД по Республике Тыва» // КонсультантПлюс.

8 См. распоряжение губернатора Курганской области от 24.11.2008 № 489-р «Об утверждении регламента проведения мониторинга нормативных правовых актов, правовой экспертизы нормативных актов Курганской области, их проектов в Правительстве Курганской области» // КонсультантПлюс.

9 См.: Тирских М.Г. Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации. Специфика осуществления и особенности использования результатов мониторинговой деятельности в законопроектной работе: Доклад на V Всерос. науч.-практ. конф. «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства» (26—27 июня 2007 г.).

10 См.: Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3. С. 3—16; Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательство и экономика. 2007. № 2. С. 13—24.

11 См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5. С. 25.

12 См.: Плохова В.И. Разноотраслевая (системная) сущностная оценка всех нормативных правовых актов, регулирующих однородные общественные отношения, и правоприменительной деятельности — задача мониторинга на последующие годы: Доклад на V Всерос. науч.-практ. конф. «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства» (26—27 июня 2007 г.); Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2008. № 4. С. 16—17.