Роль правозащитной политики в формировании правозащитной системы российского общества [1]

УДК 340.132:342.7:342.413

Страницы в журнале: 17-22 

А.В. МАЛЬКО,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, главный редактор журнала «Правовая политика и правовая жизнь» igp@sgap.ru

Рассматривается актуальная проблема формирования в современной России правозащитной системы. Автор устанавливает роль правозащитной политики в процессе становления правозащитной системы российского общества.

Ключевые слова: правовая политика, правозащитная политика, концепция, правовая система, правозащитная система.

The Role of Human Rights Policy in the Formation of the Human Rights System of the Russian Society

Malko A.

The article is devoted to the actual problem of forming law-protective system in modern Russia. The author concludes the role of law-protective policy in the process of establishment of the law-protective system of Russian society.

Keywords: legal policy, law-protective policy, conception, legal system, law-protective system.

В   современных условиях все большее значение приобретает правозащитная политика, которая выступает специфической разновидностью политики правовой. Если под правовой политикой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в  достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой жизни общества и личности, то под правозащитной политикой — научно обоснованную, последовательную и комплексную деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по оптимизации защиты прав человека, совершенствованию средств и способов правозащиты, выстраиванию полноценной правозащитной системы[2].

Ю.Ю. Ветютнев отмечает активное использование термина «правозащитная политика», под которой он подразумевает особую область правовой политики, целостную систему мер, направленных на защиту прав человека. Основное требование к правозащитной системе и правозащитной политике — их эффективность, то есть способность выполнять свои социальные задачи, которые непосредственно проявляются в фактически достигнутом уровне защищенности прав человека. Им верно подчеркивается, что «гармонизация правозащитной системы выступает одним из неотложных направлений правозащитной политики…»[3].

Теория правозащитной политики пока находится в стадии своего становления, хотя актуальность данного направления научных исследований признается повсеместно. Необходимость в выработке и реализации научно обоснованной стратегии государства в сфере правозащитного регулирования сегодня диктуется не только интересами укрепления правового статуса личности, но и объективными потребностями российского общества и государства в защите основ конституционного строя, нравственности, других конституционно признанных ценностей. Разработка научных основ правозащитной политики имеет важное значение и с точки зрения обеспечения более последовательной и планомерной деятельности Российской Федерации по реализации взятых на себя международных обязательств в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Сегодня становится особенно очевидной потребность в координации политико-правовых усилий мирового сообщества по оптимизации средств и методов защиты указанных прав, важнейшим из таких средств выступает правозащитная политика, базирующаяся на общепризнанных нормах и принципах международного права[4].

Формирование и осуществление правозащитной политики сопровождаются рядом проблем:

1) правозащитной политике недостает системности, последовательности, научной обоснованности;

2) правовая основа правозащитной деятельности оставляет желать лучшего, правовое регулирование названной сферы не отлажено в полной мере, в том числе и на конституционном уровне, и т. п.;

3) субъекты правозащиты зачастую действуют разрозненно, несогласованно, без достаточной координации друг с другом, слабо взаимодействуют между собой (в частности, государственные и негосударственные структуры, внутригосударственные и международные субъекты и т. д.).

Поэтому правозащитная политика позволяет рассматривать в единстве все институты и инструменты, связанные с правами человека и их защитой, исследовать их взаимодействие между собой и с другими социальными явлениями.

Важнейшей задачей правозащитной политики выступает выстраивание полноценной правозащитной системы, под которой в литературе понимают «совокупность способов и средств защиты прав и свобод человека, существующую в виде комплекса взаимосвязанных правозащитных отраслей, норм и институтов; подсистемы гуманитарного законодательства и правозащитных учреждений; подсистем гуманитарного информирования, образования, накопления, хранения, воспроизводства и развития гуманитарной идеологии»[5]; структурированную, иерархически выстроенную совокупность правовых явлений, характеризующую направления, средства, способы и эффективность защиты прав человека в обществе[6]; единый комплекс взаимосвязанных государственных и негосударственных организаций и отдельных лиц (правозащитников) и юридических явлений (права, правосознания, правовой культуры, разнообразных видов юридической практики и т. д.), с помощью которого  эффективно и качественно осуществляется защита (охрана и т. п.) прав и законных интересов людей и их объединений[7].

Суть правозащитной политики заключается в выработке и реализации правозащитных идей и целей стратегического свойства. В практическом аспекте данная политика представляет собой разностороннюю деятельность многих субъектов, направленную на решение следующих задач:

1) оптимизации правового регулирования обозначенной сферы;

2) повышения гарантированности механизмов правозащиты;

3) улучшения координации правозащитных государственных и негосударственных структур;

4) углубления взаимодействия внутригосударственных и международных институтов правозащиты;

5) формирования правозащитной культуры у государственных и муниципальных служащих и т. д.

Причем весьма значимая роль в современных условиях отводится личности, которая призвана активно отстаивать свои интересы, используя различные средства и способы правовой защиты (включая и самозащиту), и которая в связи с этим рассматривается как важный субъект правозащитной деятельности. Здесь уместно будет напомнить о том, что Конституционный Суд РФ еще в 1995 году сформулировал правовую позицию, согласно которой личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов[8].

Основной формой реализации правозащитной политики в современной России выступает правотворческая форма, которая связана с совершенствованием нормативно-правового регулирования обозначенной области общественных отношений. Считаем, что для более качественного улучшения защиты прав человека требуется новая Конституция РФ, которая будет основным законом, выражающим интересы прежде всего гражданского общества, а не отдельных властных органов и олигархических групп. Сегодняшняя Конституция РФ, легитимность которой под большим вопросом, создавалась второпях, в узких и темных коридорах власти и под конкретного президента — Б.Н. Ельцина. В силу этих и многих других причин она не содержит полноценной системы гарантий провозглашенных в ней прав и свобод личности. Названные гарантии должны воплотиться в системе соответствующих юридических обязанностей и  юридической ответственности в отношении органов публичной власти и должностных лиц. Речь идет о своеобразной «нравственно-правовой клетке для власти» (специальные законы, регламенты, этические кодексы и т. д.), с помощью чего статус чиновников должен трансформироваться из «привилегированного» в действительно «обслуживающий» гражданское общество и личность. Необходимо установить реальную ответственность как для высших органов государственной власти и соответствующих должностных лиц (начиная с полноценного импичмента для президента, вотума недоверия правительству и т. д.), так и для всего остального «служивого люда».

Сейчас же Конституция РФ в связи с названными выше причинами больше косвенно защищает чиновников, бюрократов, власть предержащих, а не рядовых граждан. Ситуацию нужно менять и создавать благоприятные конституционно-правовые условия для личности, гражданского общества в целом. Этому будет способствовать разработка, а затем и утверждение Указом Президента РФ Концепции правозащитной политики в Российской Федерации до 2020 года, которая по своим масштабам должна так или иначе быть межотраслевой, охватывающей многие направления правозащитной деятельности и под которой можно понимать систему теоретических положений, содержащих цели, задачи, средства, принципы, приоритеты, формы реализации названной правозащитной политики. Именно в рамках данной Концепции важно рассмотреть модели более результативного взаимодействия субъектов правозащитной деятельности (как структур государственной власти, так и гражданского общества). Только при тесном и четком взаимообеспечении обозначенных субъектов возможен прорыв в повышении качества правозащиты.

Концепция правозащитной политики должна отвечать социальным реалиям и учитывать как собственный исторический опыт, так и достижения мировой практики. Концепция — это не только свод общетеоретических положений, но и своего рода программа конкретных действий.

Предлагаем следующую структуру Концепции правозащитной политики: введение и четыре раздела. Во введении необходимо дать общую характеристику современного состояния правозащитной системы России с анализом позитивных и негативных тенденций в ее развитии, определением качественных и количественных параметров.

В первый раздел «Общие начала правозащитной политики» важно включить дефиниции и характеристику таких понятий, как правоохранительная и правозащитная деятельность, правозащитная функция, правозащитная система, правозащитная политика, функции, приоритеты и механизм реализации правозащитной политики и др. В этом же разделе нужно определить цели, задачи и принципы правозащитной политики. Так, в качестве ее цели можно назвать повышение эффективности правового регулирования в рассматриваемой сфере, оптимизацию правозащитной деятельности, а в конечном счете — более надежную и гарантированную защиту прав человека. Здесь же следует обозначить круг субъектов формирования и осуществления правозащитной политики (органы правосудия, прокуратуры, внутренних дел, а также институты гражданского общества) и основные формы ее реализации (доктринальная, правотворческая, правоприменительная, образовательная и т. д.).

Второй раздел «Содержание правозащитной политики» может включать в себя перечень правовых актов, закрепляющих все направления правозащитной политики в соответствии с общегосударственными подходами, описание научных основ ее формирования, информационно-правовые средства ее реализации и т. п.

Третий раздел  «Основные направления правозащитной политики» может содержать следующие составные элементы: 1) правозащитную политику в сфере действия органов представительной (законодательной) власти; 2) правозащитную политику в сфере действия органов исполнительной власти; 3) правозащитную политику в сфере осуществления правосудия; 4) противодействие коррупции в правозащитной системе и пр.

Четвертый (заключительный) раздел Концепции будет содержать предложения по совершенствованию и развитию законодательства о правозащитной деятельности.

Так, в 2002 году в Республике Казахстан была принята Концепция правовой политики до 2010 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан Н. Назарбаевым, а в 2009 году – обновленный вариант для периода с 2010 по 2020 год. То, что Концепция правовой политики утверждена главой государства, — знаковое событие. Это означает своеобразный «перевод» накопленных концептуальных знаний о правовой политике из доктринального документа в документ официальный, содержащий определенные ориентиры для юридической практики, для правового развития общества. В данной концепции есть и раздел, посвященный правозащитной деятельности.

Предлагаемая Концепция правозащитной политики может вполне базироваться на имеющихся наработках в этой сфере — проекте Концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации[9], проекте Концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года[10] и особенно на проекте Концепции правоохранительной политики в Российской Федерации[11]. Кроме того, в 2009 году был подготовлен специальный проект Концепции правозащитной деятельности в Российской Федерации[12].

Все больше требуются прочные нормативно-правовые основы, создающие благоприятные условия для судебной защиты, повышающие ее надежность и гарантированность как наиболее важнейшей разновидности правозащитной деятельности. В частности, поддерживаем высказанную в литературе идею о принятии Судебного кодекса РФ (по подобию Судебного кодекса ФРГ и Судебного кодекса Армении), который объединит разрозненный нормативный материал о судебной власти в единое судебное право, кодифицирует законодательство о судебной системе[13]. Единый кодифицированный правовой акт поможет, с одной стороны, избавиться от дублирования некоторых положений процессуального законодательства в разных кодексах, а с другой – будет способствовать выработке новых единых положений в области судоустройства и судопроизводства. Законодательство о судебной системе должно быть в своей основе единым, что обеспечит  его скоординированность, сбалансированность и синхронность.

Исходя из таких предпосылок, М.И. Клеандров предложил следующую структуру Судебного кодекса РФ. В общей части концентрируются общие базовые положения в виде разделов, глав и статей. Раздел первый включает глоссарий, цели и задачи кодекса, его правовую основу. Раздел второй определяет структуру судебной системы. Раздел третий содержит основные положения статуса судьи и судебного заседателя. Раздел четвертый закрепляет общие, базовые положения об органах судейского сообщества. В особенной части Судебного кодекса РФ в виде разделов, глав и статей соответственно будут сконцентрированы положения, детализирующие статьи и главы разделов второго, третьего и четвертого общей части[14].

В любом случае обсуждаемый нормативный правовой акт должен содержать общие положения о судебной власти, принципы судопроизводства, судоустройственные принципы, процессуальные права и обязанности лиц, участвующих в деле. Также в названном документе должны найти свое отражение вопросы определения статуса сторон и иных участников судебного процесса, вопросы, касающиеся судебных актов и предъявляемых к ним требований, общие положения о пересмотре судебных актов. Безусловно, глоссарий необходимо сделать частью судебного закона. Это избавит от необходимости в каждом кодексе давать разъяснения одних и тех же терминов. Специфические для отдельной отрасли понятия и дефиниции останутся за пределами понятийного аппарата общего судебного закона и будут включены в тексты процессуальных кодексов.

Все это, несомненно, повысит роль судебной деятельности в правозащитной политике, сделает ее более действенной.

Еще одна важнейшая проблема в этой сфере —  формирование с помощью правотворческих рычагов единой правоприменительной практики. В современный период, к сожалению, разные суды по одним и тем же основаниям, одному и тому же делу выносят порой диаметрально противоположные решения. В прежние годы главной инстанцией в стране был Верховный суд, который анализировал судебную практику и давал рекомендации по различным категориям дел. Сегодня в стране три ветви судебной системы. Неединообразная судебная практика рождает недоверие к суду в целом. Возможно, как отмечается в литературе, пришло время подумать о принятии такого закона (например, Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»), согласно которому в стране функционировал бы один высший судебный орган — Верховный Суд РФ, в рамках которого действовали бы конституционная, арбитражная, административная, ювенальная и иные коллегии (палаты)[15].

Можно выделить и ряд первоочередных задач правозащитной политики, которые решаются с помощью правоприменительной формы ее реализации. Это, в частности, оптимизация структуры, организации и компетенции правоприменительных органов в части осуществления ими правозащитных функций, определение ясных критериев эффективности их деятельности, усиление юридической ответственности правоприменительных органов и должностных лиц за качество и  действенность их работы, разработка и внедрение современных механизмов контроля и координации их деятельности, мониторинг правозащитной деятельности, совершенствование средств общественного контроля за правозащитной деятельностью государства, обеспечение открытости в указанной сфере, информатизация и современное техническое обеспечение соответствующих органов, грамотная кадровая политика, развитие системы правового воспитания, последовательная ориентация органов правоприменения на соблюдение и защиту прав личности, строгое соблюдение законности и т. д.[16]

Бесспорно, реализация названных задач  позволит существенно повысить эффективность правоприменительной формы реализации правозащитной политики.

Таким образом, современную российскую правозащитную политику необходимо активно развивать с помощью прежде всего правотворческой и правоприменительной форм реализации, которые позволят вывести данную политику  на новый уровень, отвечающий вызовам  времени.

Библиография

1 Работа выполнена при финансовой поддержке Минобрнауки России, проект «Правозащитная политика: отечественный и зарубежный опыт» в рамках реализации федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 годы (мероприятие 1.1, очередь 1).

2 См.: Малько А.В. Теория правовой политики: моногр. — М., 2012.

3 Ветютнев Ю.Ю. Несколько замечаний о теории правозащитной системы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации / под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2003. С. 64.

4 См.: Редько А.А. Правозащитная политика и ее место в правовой политике России (теоретико-правовой анализ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 2011. С. 3—4.

5 См.: Калинина Т.М. Российская и европейская правозащитная системы: соотношение и проблемы согласования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2002. С. 7.

6 См.: Баранов В.М. Предисловие // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. — Н. Новгород, 2003. С. 7—8.

7 См.: Карташов В.Н. Правозащитная система: понятие, основные типы и принципы // Российская  и  европейская  правозащитные  системы.  С. 12.

8 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 года № 4-П «По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР  в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна».

9 См.: Проект концепции антикоррупционной политики в Российской Федерации / под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2007.

10 См.: Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 года / под ред. А.В. Малько. — М., 2008.

11 См.: Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации (проект) / под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2012.

12 См.: Проект Концепции правозащитной деятельности в Российской Федерации / сост. К.П. Краковский. — М., 2009.

13 См., например, Кучерена А. Центр судебной власти // Российская газета. 2011. 18 февр. № 35 (5411); Мурадьян Э.М. Судебное право. — СПб., 2007. С. 39.

14 См.: Клеандров М.И. О необходимости кодификации законодательства о судах, судьях и органах судейского сообщества // Российское правосудие. 2009. № 4 (36). С. 14—16.

15 См.: Бойков А.Д. Судебная реформа: обретение и просчеты // Государство и право. 1994. № 6. С. 13–23; Большова А.К. Надо создавать единую судебную систему // Судья. 2009. № 11. С. 10—13; Попондопуло В.Ф. Система третьей власти: от горизонтальной организации к вертикальной // Закон. 2004. № 10. С. 113—118; Ямшанов Б. Мантия не сдается. Юристы предлагают назначать судей пожизненно // Российская газета. 2012. 1 июня. № 5797 (124).

16 См.: Редько А.А. Указ. соч. С. 18—19.