Роль этики и профессионализма в функционировании органов исполнительной власти

УДК 340.13:342.51
 
В.В. ГОНЧАРОВ,
кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Краснодарского государственного университета культуры и искусств, зав. кафедрой общепрофессиональных юридических дисциплин Краснодарского филиала Академии труда и социальных отношений
 
В статье исследуются вопросы применения двух основных принципов построения и функционирования системы государственной службы — этики и профессионализма. Достижение эффективного результата в повышении профессионализма и этичности госслужащих требует внесения определенных изменений в законодательство, включая придание  соответствующего статуса кодексам чести, введение обязательной аттестации на знание русского языка и дополнительных антикоррупционных гарантий государственной службы. По мнению автора, предлагаемые им меры  позволят привлечь к работе в государственных органах наиболее квалифицированных работников.
 
The questions of application of two main principles of construction and functioning of system of public service (ethics and professionalism) are investigated. The effective increase of ethics and professionalism оf state employees civil servants demands the certain changes into the legislation: the official status to codes of honour, certification on knowledge of Russian and additional anticorruption guarantees to public service. Offered measures, in opinion of the author, will allow to involve for work in state authorities most qualified employees.
 
В  соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» профессионализм и компетентность государственных служащих — это основные принципы построения и функционирования системы государственной службы. Реализация  указанных принципов должна способствовать формированию стабильной и эффективной исполнительной власти, способной решать различные управленческие задачи. Именно поэтому актуальность данной тематики остается неизменной, а в отечественной научной и учебной литературе этому вопросу уделяется довольно при-
стальное внимание[1].
Через реализацию принципа профессионализма создаются благоприятные условия для использования в деятельности органов исполнительной власти наиболее квалифицированных работников, что, в свою очередь, гарантирует высокий уровень решения основных вопросов государственной жизни в интересах населения страны.
В настоящее время не существует единого мнения относительно определения понятия «профессионализм». По мнению некоторых авторов, рассматривающих профессионализм как глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности, его следует отличать от понятия компетентности как явления более динамичного, представляющего собой практическую реализацию профессиональных и деловых качеств работника и выражающегося, прежде всего, в эффективном осуществлении им своих полномочий[2].
Наиболее распространено на сегодняшний день определение профессионализма как исполнения государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно и за регулярно получаемое вознаграждение, с проявлением глубокого и всестороннего знания правил и процедур, владения практическими навыками в определенной сфере деятельности.
В своей деятельности государственный служащий руководствуется требованиями закона в органичной связи с нормами морали. При этом необходимо учесть, что профессиональная мораль — это не корпоративная мораль, отгораживающая нравственным барьером чиновничество от остального мира, — она дополняет, развивает, конкретизирует общенародную мораль, воплощенную в общечеловеческих нормах нравственности. К представителям той или иной профессии предъявляются повышенные и нередко специфические моральные требования[3]. Некоторые авторы выделяют понятие профессиональной этики служащего органов государственной власти. В этой связи  они вводят, например, понятия «судебная этика», «этика работника милиции»[4].
В органах государственной власти получили развитие кодексы профессиональной этики (кодексы чести). Например, были приняты Кодекс судейской этики, Этический кодекс сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, Кодекс чести таможенника Российской Федерации, разрабатывается Кодекс поведения и этики для налогового инспектора. Однако для работников органов исполнительной власти правила этического долженствования ограничены временем исполнения ими своих должностных обязанностей, а положения подобных этических кодексов не имеют нормативного характера.
В то же время законодатель установил жесткие системные требования к репутации и долгу государственных служащих судебной власти. Так, в ст. 8 Федерального конституционного
закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» в числе требований, предъявляемых к кандидату на должность судьи Конституционного суда РФ, указана безупречность репутации; присяга судьи обязывает его соизмерять свое поведение с совестью и долгом судьи; совершение им поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти, влечет за собой прекращение его полномочий; Кодекс судейской этики обязывает судей соблюдать правила этического поведения.
Исполнительная власть в нашей стране осуществляется посредством функционирования государственной гражданской, военной и правоохранительной службы, представляющих собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению выполнения полномочий федеральных и региональных государственных органов исполнительной власти, в процессе которой возникают публично-правовые отношения, состоящие в том, что человек, поступивший в аппарат государственного управления, находится на службе не только в соответствующем органе исполнительной власти, но и у государства в целом, а суть государственной службы состоит в формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом[5].
Профессиональные и этические требования к госслужащим исполнительной власти делятся на: требования, предъявляемые к кандидатам на должность государственных служащих; ограничения, связанные с государственной службой; основные права и обязанности государственного служащего.
Перечисленные требования также можно подразделить на общие (действующие в отношении всех госслужащих исполнительной власти) и специальные (действующие в отношении госслужащих как отдельных видов государственной службы, так и отдельных органов исполнительной власти).
Согласно федеральному и региональному законодательству претенденты на должности руководителей, а также их помощники (советники) назначаются без проведения конкурсных процедур[6]. В то же время в законодательном порядке введены дополнительные требования к отдельным категориям госслужащих, а именно: наличие профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; наличие стажа и опыта работы по специальности; наличие знаний Конституции РФ, федерального и регионального законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей.
Нахождение гражданина на государственной службе в органах исполнительной власти возлагает на него определенные ограничения: общие, обязательные для всех государственных служащих, и дополнительные, установленные для отдельных категорий госслужащих.
К общим относятся ограничения, связанные с деятельностью вне государственной службы (госслужащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью); с самой деятельностью по отправлению государственной службы (госслужащий не вправе принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений); с общими поражениями в конституционных правах (например, запрет для госслужащих на участие в забастовках).
Дополнительные ограничения могут быть как связанные с собственно исполнением работниками своих служебных полномочий, так и общего характера. Например, в соответствии с Федеральным законом от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» сотрудникам и гражданскому персоналу органов ФСБ России запрещается оказывать содействие физическим и юридическим лицам в осуществлении предпринимательской деятельности.
Достижение высокого профессионализма и этического уровня госслужащего обеспечивается в том числе возложением на него ряда обязанностей. Например, ст. 15 Закона № 79-ФЗ предусматривает в качестве обязанностей госслужащего поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей (профессиональный момент)[8], неразглашение государственной или иной охраняемой законом тайны, сведений, ставших известными ему в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан (профессиональный и этические моменты).
Объективными способами поддержания и оптимизации процесса повышения профессионализма являются меры поощрения и ответственности[9]. Именно в них и проявляется симбиоз профессионализма и этики в деятельности госслужащих, поскольку профессиональный успех рассматривается через категорию этического долженствования. Непрофессионализм же вызывает общее социальное и нравственное осуждение как действие, противоречащее этическому долженствованию.
Поддержание высокого уровня этичности и профессионализма госслужащих невозможно без тщательно разработанных методов и механизма взаимодействия государственного органа с госслужащим (посредством контракта, конкурса, аттестационных процедур). Так, А.В. Оболонский утверждает, что контрактный механизм взаимоотношений служащего и государственного органа позволяет придать таким отношениям большую для обеих сторон определенность по-
средством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости — специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений[10]. Однако в таком случае не принимается во внимание, что указанные взаимоотношения тщательно регламентированы и предусмотренное законодательством договорное поле, по сути, представляет собой детализацию соответствующих правовых норм.
Примером реальных гарантий в деятельности служащих исполнительной власти, по мнению А.А. Гришковца, может стать поэтапное введение пожизненного назначения на государственные должности в сочетании с конкурсным порядком их замещения[11]. Однако вопрос материального обеспечения государственных служащих является чрезвычайно дорогостоящим и гарантии по поддержанию высокого материального обеспечения госслужащих следует применять лишь в отношении высших менеджеров[12].
Чиновник, как отмечал В.В. Ивановский, является агентом носителя публичной власти6, иными словами — государства. Следовательно, высокий статус чиновника должен быть юридически подкреплен не только прагматическими основами, но и высокими морально-нравственными требованиями.
По нашему мнению, для повышения профессионализма и этичности госслужащих единой системы исполнительной власти необходимо: установить в законодательном порядке механизм и принципы государственного заказа на повышение квалификации госслужащих исполнительной власти, так как действующих подзаконных актов явно недостаточно[13]; легализовать, придав соответствующий статус, кодексы чести; ввести обязательную аттестацию на знание русского языка; повысить требования к дисциплине и ответственности госслужащих, ведь нравственность, выступая в роли социально-правового регулятора, в присущих ей формах стремится положительно ресоциализовать интеллектуально-волевую деятельность нарушителя; закрепить дополнительные антикоррупционные гарантии государственной службы, использовав опыт ряда стран (например, КНР) по ротации чиновников исполнительных органов власти[14]; решить проблему низкой заработной платы федеральных госслужащих исполнительной власти.
Как отметил в этой связи Президент РФ в своем Послании Федеральному собранию 25 апреля 2005 года, «… власть также не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами. И она обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной демократии». Таким образом, следует ужесточить требования к «качеству» госслужащих[15], их этическому и профессиональному уровню. Дальновидность разработки и введения в действие указанных принципов-требований заключается в том, чтобы максимально приблизить аппарат исполнительной власти к обществу, сократить неизбежный для любой страны разрыв между ними.
 
Библиография
1 См., например: Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С. 17—26; Граждан В.Д. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна? // Власть. 2005. № 12; Седов В.В. Трудовые отношения на государственной гражданской службе // Кадровик. 2007. № 8.
2 См.: Манчева А.В. Государственная служба: понятие, виды, принципы // В мире права. 2000. № 2. C. 7.
3 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Г. Кучерены. — М., 2007.
4 См.: Общая теория государства и права: Академ. курс: В 2 т. Т. 2: Теория  права / Под ред. М.Н. Марченко.  — М.,
1998. С. 80.
5 См.: Дубко Е.Л. Политическая этика: Учеб. для вузов. — М., 2005.
6 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ); Закон Краснодарского края от 31.05.2005 № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края».
7 См.: Востриков П.П., Василевская А.Р. Система подготовки и повышения квалификации государственных служащих: правовой аспект // Право и образование. 2001. № 4; Черняк Т. Госслужба требует компетентности и профессионализма (об уровне подготовки государственных служащих) // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2006. № 10.
8 См.: Зачем повышать зарплату чиновнику. Пора отказаться от советского лицемерия // Сегодня. 2000. 29 июня.
9 См.: Оболонский А.В. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // Общественные науки и современность. 1998. № 3. С. 8.
10 См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Россий-
ской Федерации: Дис.… д-ра юрид. наук. — М., 2005. С. 57.
11 См.: Дешевый чиновник разорителен и опасен // Московские новости. 2000. 4—10 июля.
12 См.: Ивановский В.В. Русское государственное право. Вып. 3. — Казань, 1896. С. 593.
13 См.: Указ Президента РФ от 28.12.2006 № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 13.09.1994 № 1047 «Об организации переподготовки и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»; Пицик Н.И. Проблемы  формирования кадрового состава гражданской службы в современных условиях // Власть. 2006. № 6.
14 См.: Лю И. Сравнительный анализ кадровой политики в России и КНР // Власть. 2006. № 1.
15 См.: Этика и культура государственного управления: Учеб. пособие. 2-е изд. / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. — М., 2005.