Русский консерватизм и проблема бюрократизации государственного аппарата Российской империи

УДК 342.3(091)

Страницы в журнале: 156-160 

А.В. КРЫМОВ,

кандидат юридических наук, ст. преподаватель кафедры теории и истории государства и права Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского  jetromartina@mail.ru

Рассматривается феномен бюрократии в его трактовке известными отечественными консерваторами Р.А. Фадеевым (1824—1883) и Л.А. Тихомировым (1852—1923). Во второй половине XIX века эти мыслители увидели опасность гибели русской монархии в результате ее окончательного превращения в абсолютизм. Российским исследователям удалось раскрыть механизм такого изменения, главную роль в котором играла бюрократия, существенно искажавшая отношения между верховной властью и народом.

Ключевые слова: консерватизм, бюрократия, самоуправление, верховная власть, русская самобытность.

Russian Conservatism and the Problem of Bureaucratization of Russian Empire’s State Apparatus

Krymov A.

The article considers the phenomenon of bureaucracy in its treatment known national conservatives R.A. Fadeev (1824—1883), and L.A. Tikhomirov (1852—1923). In the second half of the XIX century, these thinkers saw the danger of loss of the Russian monarchy from its final transformation into absolutism. Russian researchers have been able to reveal the mechanism of this change, the main role in which he played the bureaucracy, greatly distorts the relationship between the sovereign power and the people.

Keywords: conservatism, bureaucracy, self-government, the supreme power, the Russian identity.

Внимание к проблеме бюрократизации российского правительственного аппарата было привлечено еще славянофилами, отмечавшими именно это явление в качестве основной причины того, что непосредственное общение между царем и народом, существовавшее до конца XVII века, было прервано. Результатами отчуждения власти от общества стали рост социального напряжения, недовольство по поводу многих правительственных действий, постоянные крестьянские бунты, зарождение и развитие радикальных и экстремистских организаций. Все это усугублялось влиянием -других неблагоприятных факторов и привело в конечном итоге к двум революциям 1917 года.

В современной науке по-прежнему интересен вопрос об отнесении славянофилов к числу консерваторов или либералов[1]. Например, такой авторитетный исследователь славянофильства, как Н.И. Цимбаев, считает славянофилов либералами[2]. Не вдаваясь в подробности спора, стоит отметить, что явление бюрократизации русской монархии, искажающее ее сущность, после постановки проблемы славянофилами стало активно исследоваться не либералами, а мыслителями, которых сегодня называют «консерваторами», «охранителями», «традиционалистами». Поскольку бюрократия, в отличие от монархии, существует и в настоящее время, снова затрудняя развитие российского государства, изучение этой проблемы сохраняет свою актуальность.

Из числа русских консерваторов особенно много о бюрократии писали Р.А. Фадеев и Л.А. Тихомиров. Важным представляется то, что оба мыслителя именно ложную направленность правительственной деятельности рассматривали как фактор, дестабилизирующий ситуацию в стране.

Личность Р.А. Фадеева мало известна, поэтому полагаем необходимым хотя бы кратко изложить основные обстоятельства его жизни. Родился он 28 марта 1824 года (по старому стилю) в г. Екатеринославе, происходил из дворянской семьи, но в силу сложности характера не смог окончить артиллерийское училище. Попав солдатом на Кавказскую войну, Фадеев сумел дослужиться до чина генерал-майора, прославившись не только своей храбростью, но и талантом военного публициста и исследователя. После ухода со службы в 1870 году занялся политикой, примкнув к лагерю охранителей, критиковавших либеральные реформы Александра II. Сочетая эту новую для себя деятельность с обязанностями военного советника в Египте, а потом и на Балканах, он стремился положить конец османскому владычеству над южными славянами. В 1881 году, ознаменовавшемся цареубийством, Р.А. Фадеев, всегда остававшийся убежденным монархистом, выступил инициатором создания тайной террористической организации «Священная дружина»; ее деятельность должна была быть направлена на защиту российского самодержавия и монарха, а также на физическое устранение революционеров. Умер Р.А. Фадеев 29 декабря 1883 года в Одессе[3].

Наиболее важными работами Р.А. Фадеева, касавшимися политико-правовых проблем современной ему российской действительности, были «Русское общество в настоящем и будущем (Чем нам быть?)»[4]и «Письма о современном состоянии России»[5](из-за опасения цензурных запретов первоначально опубликованы в Лейпциге в 1881 году).

Организацию земского самоуправления мыслитель рассматривал в качестве первоочередной потребности русского государства и считал, что от успешного ее удовлетворения зависела будущность страны. Р.А. Фадеев предлагал четко и последовательно разделить сферы действия земства и государства в виду коренного различия задач обоих видов власти. Это разграничение должно коснуться как круга вопросов, отданных на рассмотрение земского самоуправления, так и полномочий по их разрешению. Государственная власть сохранила бы лишь право назначать или утверждать избранных населением должностных лиц, право судебного преследования, а также надзора за точным исполнением собственных постановлений с возможностью приостановления исполнения тех решений земств, которые противоречат правительственным целям. Для рассмотрения споров, связанных с реализацией последних двух групп полномочий государственной власти, публицист полагал наилучшим устройство административных судов, подведомственных Правительствующему Сенату.

Фадеев был уверен в том, что местные деятели, выдвинутые самим обществом, своей компетентностью, знанием нужд населения, ответственностью всюду превзойдут чиновников. По наблюдению исследователя, высшая царская бюрократия могла справляться с задачей государственного управления в целом, но совершенно была не способна на это при непосредственном соприкосновении с населением на уровне уездного земства.

Он отмечал необходимость всесословных земских собраний для обсуждения финансовой отчетности, заявлений о потребностях той или иной социальной группы, утверждения земских налогов, а также определения лиц, ответственных за общественные средства, передавая при этом право выбора лиц, облеченных полицейскими и судебными полномочиями, а также осуществляющих функцию надзора за общественной нравственностью и взаимодействующих с верховной властью, дворянству.

Предлагаемыми преобразованиями в сфере организации земского самоуправления Р.А. Фадеев думал серьезно ослабить главное зло российской правительственной системы — бюрократию, которая, по его представлениям, достигла угрожающих размеров как в качественном, так и в количественном отношениях. Он увидел опасность перерождения чиновничества в духе времени, в соответствии с наиболее популярными западноевропейскими идеями. Резкая антимонархическая риторика либералов и социалистов, коммунистов и анархистов в действительности била мимо цели. Для любого государства, даже с республиканской формой правления, всегда существует большая опасность превращения в бюрократическое, в котором все властные отношения оказываются искаженными, а высшая власть попадает в изоляцию и, превращаясь в главный раздражающий фактор, подвергаясь постоянной критике со всех сторон, стремительно теряет влияние и, наконец, уничтожается. Бюрократия же, напротив, руководствуется двумя инстинктами — самосохранения и постоянного расширения, поэтому российское чиновничество легко усвоило лозунги Великой французской революции, прониклось соответствующими настроениями и очень быстро явило миру блестящий образец социально-политической мимикрии — «канцелярский либерализм».

Итак, Р.А. Фадеев полагал необходимым развивать земское самоуправление с тем, чтобы оно ограничивало бюрократию: «Пока бюрократизм был единственным видом управления, пока он заведовал, без исключения, всеми явлениями русской жизни, он необходимо должен был разрастись до крайности; но когда раз общество вызвано к самоуправлению, то бюрократии необходимо приходится постепенно сокращаться и войти, наконец, в подобающие ей размеры чисто государственного управления»[6]. Перераспределение полномочий сделает излишними многие должности гражданской службы, а высвобождаемые в ходе этих преобразований государственные денежные средства мыслитель считал нужным тратить на земства для того, чтобы уменьшать налоговую нагрузку на местное население.

Русская бюрократия, по мнению Р.А. Фадеева, возникла в период создания Московского царства, когда потребовалась унификация разнородных частей государства, а единство принципов организации и осуществления управления сыграло не последнюю роль в этом процессе. Искажать же существо властных отношений в России чиновничество начало при Петре I, возложившем на служилое сословие задачу приведения русского общества к европейскому эталону. Окончательная бюрократизация государственного управления, с его точки зрения, произошла после реформ М.М. Сперанского, соединившего чиновничество и верховную власть и причинившего тем самым огромный ущерб авторитету последней в простом народе. Очевидно, что в этих рассуждениях, содержащихся в первом письме о современном состоянии России (от 11 апреля 1879 года), он почти дословно воспроизводит славянофильскую концепцию абсолютизации характера властных отношений в российском государстве.

Имперская бюрократия напоминала раковую опухоль, отнимавшую у страны материальные и духовные силы, не дававшую развиться внегосударственной по своему характеру земской деятельности: «Русский либеральный чиновник желал бы одарить Россию учреждениями либеральными до несостоятельности, до хаоса, но не хочет позволить обсуждать свои эксперименты тем, над которыми их производит; он давит по мере сил всякое проявление земской, и вообще народной жизни, происшедшее без его предварительного разрешения, как самовольство против своего официального права; печать поступает почти также в защиту своих «либеральных принципов»[7]. Р.А. Фадеев подчеркивал, что возврат крестьянам личной свободы, создание независимого суда и организация системы земств — дела великие, но без резкого сокращения канцелярий и ведомств с одновременной передачей полномочий, а также всех высвободившихся материальных и людских ресурсов на уровень местного самоуправления они не получат должного завершения и породят лишь общественные рознь и смуту, угрожающие государственному существованию России. Задача проведения этого последнего преобразования по-прежнему возлагалась на верховную власть, в первую очередь не заинтересованную в сохранении органов управления, смысл и назначение которых были утрачены в продолжение двухсот лет.

Между тем земское самоуправление, от успеха которого прямо зависела будущность народного представительства на общегосударственном уровне, устроено было, по мнению Р.А. Фадеева, таким образом, чтобы со временем вовсе отказаться от него в пользу старого бюрократического управления.

Консерватор критиковал положение, когда в самоуправлении участвуют почти исключительно крупные землевладельцы, имеющие не менее трехсот десятин земли, а крестьянство — самая многочисленная социальная группа страны — из-за системы трехстепенных выборов гласных, по сути, лишено голоса.

Большой ущерб нарождавшемуся самоуправлению причиняла административная опека, в результате которой в отношении видных деятелей земств часто организовывались преследования по обвинению в неблагонадежности, а утверждение правовых актов, принимавшихся по местным вопросам, необоснованно затягивалось. Р.А. Фадеев указывал и на едва обнаруживший пользу для общества институт мировых посредников, призванный связать основную массу населения с культурным слоем — дворянством, но отмененный в результате действий бюрократического лобби.

По мысли публициста, земские учреждения смогли бы решить поставленные перед ними задачи, если бы обладали правом прямого взимания «казенных налогов и оброчных доходов» и определенным объемом исключительно им принадлежавших полномочий. Нужны были и другие преобразования: передача земствам надзора над крестьянским самоуправлением; прямые выборы гласных сельским населением; восстановление звания мировых посредников в лице действовавших мировых судей с одновременным расширением полномочий последних, предусмотренных в 10 томе Свода законов Российской империи 1832 года[8].

Он предложил формировать из земских деятелей кадровый резерв для замещения ответственных должностей государственной службы, дополнив этот замысел убеждением в настоятельной потребности отказаться от Табели о рангах 1722 года и закрыв тем самым доступ в высшие правительственные сферы сделавшим карьеру канцелярским служащим.

Рассматривая русское самодержавие до 1861 года, другой отечественный охранитель — Л.А. Тихомиров — полагал, что оно опиралось, главным образом, на дворянство, поэтому он считал такую монархию сословной. Однако после реформ Александра II в российском единовластии еще заметнее стало господство бюрократического начала: прежнее высшее сословие — опора престола — оказалось замещенным чиновничеством: «Наша бюрократическая “плетора” составляла характеристическую черту дореформенного строя, но это было не выражением монархического начала, а составляло его извращение, и преувеличенной властью бюрократии все были недовольны»[9]. Каковы же следствия изменений, произошедших в социальном базисе монархии? В своем фундаментальном сочинении, посвященном всестороннему исследованию процесса исторического развития и функционирования принципа единовластия, озаглавленном «Монархическая государственность», Л.А. Тихомиров разработал концепцию прямого и передаточного действия власти. Эта концепция позволяет объяснить причину искажения названной формы правления, приводящей ее к глубокому социально-политическому кризису.

Прямая власть — непосредственное управление главы государства, которое не может учитывать особенности всех сфер общественной жизни ввиду ограниченности человеческих сил, а потому выражается лишь в определении общих направлений государственной политики. Власть «передаточная» представлена в монархии органами и должностными лицами, осуществляющими исполнение воли самодержца. Именно в механизме реализации этой воли кроется одна из главных опасностей для монархии — злоупотребление бюрократии своим положением для искажения предписаний верховной власти.

Л.А. Тихомиров видел такие способы борьбы с этим злом, как расширение сферы прямого действия власти монарха;  активное вовлечение в процесс государственного управления народных представителей. Он полагал, что именно бюрократизация правительственного аппарата приводит монархии к вырождению в абсолютизм: «Сливая понятие о правительстве и Верховной власти, абсолютизм далее сливает понятие о правительстве и бюрократии и в конце концов отождествляет самодержавие с бюрократическим управлением»[10]. Совершенствование системы общественного представительства предполагает, как один из вариантов, создание местного самоуправления, что способствует достижению двойного положительного эффекта: приводит к децентрализации властных функций; снижает нагрузку на часть государственного аппарата, распространяющую свое действие на всю территорию страны. В Российской империи такая попытка предпринималась и выразилась в учреждении земств, но даже члены консервативного лагеря, т. е. люди, наиболее лояльно настроенные по отношению к верховной власти, отмечали незавершенность соответствующей реформы, которая своим половинчатым характером вызывала недовольство во многих слоях населения. Р.А. Фадеев и Л.А. Тихомиров считали, что образование земского самоуправления не привело к положительным результатам по причине поручения этого дела правительственным бюрократам, а не обществу. Государственное управление, осуществляемое органами и должностными лицами, образующими особую иерархическую систему, построенную на принципах единоначалия, строгой служебной дисциплины и назначаемости, по своему характеру противоречит основополагающим началам организации местного самоуправления, важнейшими из которых являются выборность и автономность. В связи с реализацией земского проекта без учета общественного мнения и исторических традиций не произошло последовательного разделения сфер государственного и местного самоуправления, а последнее подпало под жесткую административную опеку, усугублявшуюся недостаточностью финансового обеспечения.

Л.А. Тихомиров подчеркивал тот факт, что чиновники склонны преувеличивать собственное значение в деле сохранения монархии в стране. Главный вывод мыслителя о том, что начало народного представительства не только легко совмещается с принципом самодержавия, но и позволяет эффективно бороться с бюрократизацией государственного аппарата, будь он воспринят отечественной государственной наукой, позволил бы разработать план преобразования русского единовластия в подлинную правовую народную монархию, избежав при этом губительной революции.

Р.А. Фадеев и Л.А. Тихомиров — сторонники самобытного развития России — отмечали стремление отечественной политической элиты во главе с императорами перестроить российскую государственность на началах, чуждых ее истории: в правление Петра I и последовавшие за этим царствования усилия были направлены на превращение страны в монархию, опиравшуюся на европеизированное дворянство, после эпохи Великих реформ государственное управление стремительно бюрократизировалось. Мыслители второй половины XIX века, чувствуя приближение опасности крушения существовавшего государственного порядка, настаивали на проведении преобразований, задача которых заключалась в возвращении России на путь самобытного органического развития через восстановление непосредственной связи между царем и народом, указывая при этом на бюрократию как на основное зло для страны.

Бюрократизация угрожает не только монархиям, но и республикам. К сожалению, это зло сопровождает нашу страну на каждом этапе ее истории, поэтому сегодня необходимо снова задуматься над вопросом о способах контроля гражданским обществом деятельности государственного аппарата, так как «в общественных и государственных интересах всевластие бюрократии есть всеобщая гибель, между прочим, и потому, что при этом сама бюрократия совершенно развращается и превращается в организацию произвола и хищничества»[11].

Библиография

1 См.: Лебедев  Е.Н. Славянофилы:  консерваторы или либералы? (к истории изучения) // Вестник МГОУ. Серия «История и политические науки». 2011. № 2. С. 21.

2 См.: Цимбаев  Н.И.  Славянофильство:  Из  истории  русской  общественно-политической  мысли XIX века. — М., 1986. С. 71.

3 См.: Лебедев  С.В., Фадеев  Р.А.  Славянофилы. Историческая  энциклопедия  /  сост.  и  отв.  ред. О.А. Платонов. — М., 2009. С. 551—552.

4 См. Фадеев Р.А. Русское общество в настоящем и будущем (Чем нам быть?) // Собрание сочинений.  — Спб., 1889. Т. III. Ч. 1. 225 с.

5 См.  Фадеев  Р.А. Письма о современном состоянии России // Собрание сочинений.  — Спб., 1889. Т. III. Ч. 2. 127 с.

6 Фадеев Р.А. Русское общество в настоящем и будущем. С. 105.

7 См.: Фадеев Р.А. Письма о современном состоянии России. С. 6.

8 См. там же. С. 75.

9 Тихомиров  Л.А.  Руководящие идеи русской жизни  /  отв. ред. О.А. Платонов. — М., 2008. С. 409.

10 Тихомиров  Л.А.  Монархическая  государственность. — М., 2006. С. 488.

11 См. там же. С. 493.