Саморегулирование и государственное регулирование инвестиционных отношений. Специфика правовой регуляции в инвестиционной сфере

УДК 342.51:33 

Страницы в журнале: 76-82

Н.Н. ЛИТЯГИН,

кандидат экономических наук, профессор Академии бюджета и казначейства Минфина России

Исследуется взаимосвязь рыночных и государственно-правовых механизмов регулирования инвестиционных отношений. Рассмотрены особенности правовой регуляции в инвестиционной сфере, соотношение частноправового и публично-правового регулирования инвестиций. Предлагается новый подход к институированию инвестиционного права как правового института объективно формирующегося отечественного экономического права.

Ключевые слова: инвестиции, саморегулирование, государственное регулирование, инвестиционное право, экономическое право.

Legal forms of investment activity

Lityagin N.

This article explores the relationship of market and state-legal mechanisms for regulating investment relations. The legal regulation in investment sphere, the ratio in private and public regulatory investments. A new approach to the definition of an investment law as a legal institution formed an objective of national economic law.

Keywords: investments, self-regulation, government regulation, investment law, economic law.

Радикальные экономические и политические преобразования в России, коренным образом трансформировавшие основы общества, привели к существенным изменениям и в инвестиционной сфере, в отношениях, связанных с осуществлением инвестиций, обусловили необходимость пересмотра правового регулирования данных отношений, потребовали иной правовой регламентации, соответствующей сложившимся экономическим реалиям.

Инвестирование — процесс объективный, вызванный потребностями развития экономики и социальной сферы. Но, несмотря на его заданность и самореализацию, осуществление инвестиций во многом зависит от субъективных факторов, и прежде всего от целенаправленных действий публичной власти (государства и муниципальных образований), влияние которой на рассматриваемые отношения также объективно обусловлено и необходимо. Взаимосвязь данных факторов, сочетание указанных обстоятельств придает значительную специфику правовой регуляции инвестиционных отношений, что наглядно проявилось при переходе к рыночной экономике, в условиях которой изменились способы и инструменты государственного воздействия на инвестиционный процесс. Однако и в новых условиях такое воздействие является необходимым: в рыночной экономике инвестиционная среда в значительной мере формируется государством, на основе государственного регулирования инвестиционных процессов и отношений. В связи с этим актуальной является задача установления обоснованного соотношения государственного регулирования и саморегулирования в этой сфере, взаимодействия рыночных и государственных механизмов регулирования инвестиций. Решение этой задачи имеет особую значимость для нашей страны — в условиях осуществляемых рыночных преобразований и изменения сущности экономических отношений. Процесс трансформации еще не завершен, многие инструменты экономической политики российского государства находятся на стадии становления, освоение рыночных инструментов хозяйствования относится к числу важнейших экономических и правовых задач. С развитием рыночных отношений и повышением уровня их зрелости, с приведением в действие движущих сил рыночного механизма будет претерпевать изменение и государственное регулирование экономики. Экономические функции государства все больше будут сосредоточиваться на усилении роли рынка, на смягчении его провалов, на более полной реализации неуклонно возрастающей взаимосвязи экономических и социальных отношений[1].

Важным аспектом государственного регулирования экономических отношений выступает регулирование инвестиций и инвестиционной деятельности. Цель госрегулирования в этой сфере — создание благоприятной для инвестирования среды. От надлежащего исполнения государством этой функции зависит эффективное и динамичное развитие всей экономической системы.

Государственное регулирование экономики разнообразно по своему содержанию и представляет собой комплекс экономических, организационных, социально-политических и иных средств воздействия. Составной его частью, преобладающим направлением является правовое регулирование, так как именно правовыми методами устанавливаются общеобязательные требования в этой сфере. Правовое регулирование — это основное средство воздействия и на инвестиционные отношения. Осуществляется оно при помощи обширного круга общеэкономических, универсальных и специальных нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности, причем множеством приемов и способов. Являясь одним из видов правовых отношений, инвестиционные правоотношения обладают присущими этим общественным отношениям свойствами, имеют детерминированную природой правового отношения структуру, обусловленную объектом правового регулирования систему правовых связей.

Рассматривая инвестиционные отношения в данном аспекте, следует отметить их многообразие и многогранность, сложный субъектный состав, длящийся характер.

Инвестиционные отношения являются товарно-денежными отношениями, возникают в связи с необходимостью удовлетворения различных материальных и нематериальных потребностей участников данных отношений, а также других физических и юридических лиц, публично-правовых образований и существуют в рамках определенных организационно-правовых форм. Легальное определение данных потребностей в законодательстве изложено в общем виде: получение прибыли либо достижение социального и иного эффекта.

По своей правовой природе инвестиционное правоотношение является преимущественно гражданско-правовым, но вместе с тем включает в себя элементы других типов и видов правоотношений и регулируется помимо гражданского другими отраслями права. Вследствие многообразия видов инвестиций и субъектов инвестиционной деятельности, наличия бюджетных инвестиций, инвестирования экономическими субъектами финансовых и материальных ресурсов не только в объекты собственной производственной и социальной инфраструктуры, но и в другие, внешние по отношению к ним объекты и в связи с участием в инвестиционном процессе субъектов иностранного права данные правоотношения регулируются административным, финансовым и другими отраслями публичного права, т. е. они нуждаются в комплексной регламентации различными правовыми средствами, главенствующее положение в которых занимает публично-правовое регулирование. Последнее включает в себя обеспечение безопасности инвестирования и защиту прав инвесторов, их государственную поддержку и осуществление других мероприятий, направленных на создание благоприятного инвестиционного климата. Публично-правовыми нормативными актами определяется система федеральных органов исполнительной власти и устанавливаются общие правила властно-распорядительных взаимоотношений данных органов с экономическими субъектами, в том числе в инвестиционной сфере; закрепляются организационно-правовые формы инвестиционной деятельности; осуществляется регламентация валютных операций и таможенных процедур; установлена административная ответственность за нарушение правовых предписаний, а также определены иные формы взаимоотношений субъектов инвестиционной деятельности с государственными органами и органами местного самоуправления, основанные на принципах власти и подчинения. Глобализация экономики, возросшее антропогенное воздействие на природную среду усиливают необходимость публично-правового регулирования инвестиционной деятельности, повышают его значимость. Как отмечается в юридической литературе, необходимость усиления публично-правовых начал в регулировании экономических отношений осознается все в большей мере, элементы публичного права все глубже проникают в ткань частного права[2]. Это имеет место и при государственном регулировании инвестиционной деятельности. Как обоснованно пишет Н.Г. Семилютина, норм ГК РФ недостаточно для осуществления взаимодействия между инвестором и реципиентом инвестиций[3].

Сближение и интеграция частноправовой и публично-правовой регуляции проявляется и в расширении сферы договорно-правового регулирования. Качественное своеобразие частного права — в его диспозитивности, наиболее полно выраженной в присущем ему договорном установлении и регулировании общественных отношений. Однако в настоящее время этот критерий перестал быть исключительным свойством частного права. Договорные отношения сейчас имеют место и в публично-правовой сфере. Будучи многоаспектной правовой конструкцией, договоры оказались приемлемыми и для регулирования отдельных видов публично-правовых отношений, в частности связанных с предоставлением инвестиционного налогового кредита, которое осуществляется на основе договора в предусмотренном ст. 67 НК РФ порядке. Можно с уверенностью утверждать, что договорное регулирование общественных отношений прочно вошло в публично-правовую сферу и занимает в нем видное место[4].

Правовое регулирование в инвестиционной сфере осуществляется многими отраслями публичного права, особое место среди них занимает право финансовое. Основными инвестиционными вложениями считаются финансовые ресурсы, инвестиции проявляются чаще всего именно в этой форме, что обусловливает необходимость их правового регулирования не только гражданским, но и финансовым правом. Нормами финансового права регламентируются многие аспекты инвестиционной деятельности, связанные с участием в инвестиционном процессе государственного имущества и финансовых средств; эти нормы оказывают  наибольшее влияние на инвестиционный процесс. Гражданское законодательство, по общему правилу, к этим отношениям не применяется (его применение возможно, если это предусмотрено законом). Финансовым правом, его подотраслями и правовыми институтами: бюджетным, налоговым, банковским правом — в значительной мере корректируются правовой статус и экономическая деятельность государственных и муниципальных юридических лиц, осуществляется правовое регулирование рынка ценных бумаг и страховой деятельности.

Взаимопроникновение и взаимовлияние частного права и публичного права не исключают, однако, необходимости их разграничения. Частное право и публичное право во всех развитых правопорядках продолжают существовать как две самостоятельные, независимые ветви правового регулирования, как два различных типа правового воздействия на общественные отношения; входящие в предмет их правового регулирования отношения имеют различный правовой режим, требуют неодинаковых способов воздействия. Поскольку каждая отрасль права характеризуется однородностью регулируемых ею общественных отношений, она может быть либо частноправовой, либо публично-правовой. Важное значение при этом имеет обоснованное, объективно обусловленное отраслевое строение российского права. Представляется необходимым совершенствование содержания и структуры гражданского права, уточнение его соотношения с другими отраслями права, в частности с финансовым правом. Полагаем, что гражданско-правовое регулирование является чрезмерно широким по своему содержанию: оно распространяется на многие смежные правоотношения, нормами гражданского права регулируются отношения между юридическими лицами, общественные отношения, субъектами которых выступают публично-правовые образования. Участие граждан (физических лиц) во многих регулируемых гражданским правом отношениях в принципе невозможно[5]. Исторически сложившееся традиционное название данной отрасли права весьма условно. Многие регулируемые гражданским правом отношения не имеют общих родовых свойств, которые позволяли бы объединить их в предмет одной отрасли права. В юридической литературе указывается, что «развитие современного гражданского права до сих пор находится под влиянием догм римского права, формировавшегося в доисторический период» и «необходимо отходить от обожествления догм римского права и применять их с учетом современных потребностей»[6].

Рассматривая данную проблему во взаимосвязи с правовым регулированием инвестиций, следует отметить, что в юридической литературе высказываются точки зрения о необходимости обособления регулирующих инвестиционные отношения правовых норм и формирования на их основе инвестиционного права. Такая постановка вопроса обоснованна. Правовое регулирование инвестиций имеет свою специфику, разнообразно по своему содержанию, включает материальные и процессуальные нормы различных отраслей права. Очевидным является тот факт, что в отечественном правоведении формируется комплексная, относительно обособленная система позитивного права и правовой науки, изучающей эти процессы. Однако инвестиционное право как особая часть правовой науки находится лишь в стадии становления. Особенности инвестиционных правоотношений, их динамики в юридической литературе в полной мере не исследованы. Нет единого мнения как по вопросу необходимости выделения и формирования данных отношений в качестве отрасли права, так и об их сущности. Представляется, что самостоятельной отраслью отечественного права инвестиционное право не является. Оно не может быть признано и структурной частью гражданского права, его подотраслью либо правовым институтом, так как наряду с горизонтальными регламентирует и вертикальные правовые отношения (отношения власти и подчинения), в частности при регулировании бюджетных и других публичных инвестиций. Инвестиционное право является продуктом сложного синтеза частноправовых и публично-правовых норм, отраслевым правовым институтом объективно формирующегося российского экономического права, процесс становления которого выходит за отраслевые пределы гражданского права. Развитие рыночных отношений и эволюция отечественного права обусловили необходимость глубокой трансформации гражданского права, выделения из него и обособления в качестве самостоятельного системного образования российского экономического права, предметом правового регулирования которого является многогранная экономическая деятельность физических и юридических лиц, имеющих правовой статус предпринимателя, а также не обладающих им, занимающихся приносящей доходы деятельностью эпизодически, не на постоянной основе наряду с основной своей деятельностью в целях материального ее обеспечения. Основной подотраслью данной отрасли права является предпринимательское право. Однако оно не охватывает своим регулированием всего многообразия экономических отношений, в частности возникающих при осуществлении инвестиций, не имеющих целью извлечение прибыли, при корпоративном инвестировании, осуществляемом экономическими субъектами в свою собственную производственную и социальную инфраструктуру, и т. д. Регулирующие эти и другие инвестиционные отношения правовые нормы, рассматриваемые во всей их совокупности, образуют самостоятельный отраслевой правовой институт в составе экономического права. Процесс его становления и развития как части объективного права, правовой науки, институирования как отраслевого образования отечественного экономического права предполагает необходимость системного решения ряда научных и практических, правотворческих и правоприменительных задач, комплексного исследования смежных проблем гражданского и финансового права  в сопредельных областях, связанных с вовлечением в экономический оборот государственных и муниципальных материальных и финансовых ресурсов, с совершенствованием правового статуса государственных и муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций, конкретизацией сфер их инвестиционной деятельности. Становление и развитие инвестиционного права непосредственно сопряжено с совершенствованием гражданско-правового и финансово-правового регулирования инвестиционных отношений, разработкой целостной системы их правовой регуляции, основанной на оптимальном сочетании частноправовых и публично-правовых форм и методов регулирования, учитывающей особенности инвестирования в новой экономической среде. Формирование инвестиционного права как правового института экономического права является важным шагом в совершенствовании структурной организации отечественного права и государственного регулирования экономики, способствует системному развитию и применению правовых норм разных отраслей законодательства, регулирующих инвестиционные отношения, обоснованному сочетанию государственного регулирования и экономического саморегулирования в инвестиционной сфере.

В условиях рыночной экономики меняются границы правового регулирования, возрастает роль экономических регуляторов, появляются новые их виды, и, как подтверждает опыт стран с развитой рыночной экономикой, важной задачей государственного регулирования экономических отношений становится обеспечение его сбалансированности, оптимального сочетания с рыночным саморегулированием. В этом направлении развивается, в частности, законодательство Франции, где отчетливо прослеживается стремление к обеспечению баланса между методами «государственного дирижирования» и рыночной самоорганизации: первые используются для корректировки и стимулирования экономического и социального развития, вторые — для укрепления экономической (главным образом рыночной) и социальной инфраструктуры[7]. По мере развития рыночных отношений в России и повышения степени их зрелости аналогичные процессы происходят и в нашей стране, государственное регулирование экономики вообще и инвестиционных отношений в частности претерпевает дальнейшие изменения, динамично развиваются формы и методы государственного регулирования, которые ближе по своей природе к саморегулированию, изменяется соотношение между государственным регулированием и саморегулированием. Данный процесс носит объективный характер, сближение и интеграция государственного регулирования и саморегулирования, трансформация первого во второе происходят по мере развития позитивных явлений в самом государственном регулировании, увеличения в его составе удельного веса нормативно-правового регулирования. Нарастание и совершенствование его — предпосылка трансформации государственного регулирования в саморегулирование. Посредством развития права достигается либерализация методов государственного воздействия на экономические отношения, что в свою очередь способствует развитию саморегулирования в этой сфере.

В правовом регулировании также происходят качественные изменения: возрастают роль и значение частноправового регулирования, основанного на принципах диспозитивности и равенства участвующих в правоотношении сторон, на расширении договорно-правового регулирования. Данные преобразования затрагивают прежде всего сферу правового регулирования экономики. Трансформация общественных отношений, динамичные и наиболее глубокие их преобразования происходят именно в этой сфере, и оказываемое этими базисными изменениями влияние на общественную практику также весьма значительно.

В сфере экономики имеется и наиболее благоприятная среда для углубления правовых начал в государственном регулировании общественных отношений, развития саморегулирования; здесь в наибольшей мере имеет место договорно-правовое регулирование, основанное на юридическом равенстве сторон. Договор выступает инструментом саморегуляции, самоорганизации, органически присущей рыночной экономике. О рыночной экономике можно говорить лишь в том случае, если экономика сохраняет способность к саморегуляции. Оптимальной правовой формой такой саморегуляции и является гражданско-правовой договор, при условии что действует принцип свободы договора[8].

Существенный фактор самоорганизации экономики, трансформации государственного регулирования в саморегуляцию экономических отношений — изменения, связанные с развитием источников права, увеличением в их составе удельного веса правил, порождаемых самой экономической средой, т. е. обычаев делового оборота, так как правовое регулирование, основанное на обычаях, и является саморегулированием. Следует отметить, что в правовой доктрине происходит переосмысление понятия «источник права». Наряду с традиционным, формально-юридическим его пониманием как формы выражения права, оно трактуется в более широком, объективном смысле. Источником права признаются реальная действительность, общественная практика, условия жизнедеятельности людей, их социально-экономические и иные потребности и запросы, обусловливающие необходимость принятия тех либо иных нормативных правовых актов.

Становление и углубление саморегулирования в экономической сфере происходят и в других формах. При этом важное значение имеет развитие корпоративных отношений и создание объединений (ассоциаций, союзов) юридических лиц и других саморегулируемых организаций. Объективной предпосылкой объединения субъектов экономической деятельности, создания ими саморегулируемых организаций является наличие у них общих свойств и специфических профессиональных интересов, требующих совместных усилий для их реализации. Создание эффективной рыночной экономики невозможно без формирования устойчивой системы корпоративных отношений, основанной на добросовестной конкуренции, осуждении действий, несовместимых с корпоративной этикой. Эти задачи во многом решаются посредством использования регуляторов — саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской деятельности, а также создания общественных объединений потребителей, являющихся важными институтами формирующегося в России гражданского общества. Становление и развитие саморегулируемых организаций находится в непосредственной взаимосвязи с формированием гражданского общества, институты которого в нашей стране не получили еще достаточного развития и не оказывают вследствие этого существенного влияния на утверждение нового правопорядка в экономической сфере, адекватного рыночной экономике. Поэтому роль государственного регулирования экономики остается весьма значительной. Саморегулирование экономических отношений вообще и инвестиционных в частности является ограниченным по своему содержанию и объему и не может полностью заменить госрегулирование. Госрегулирование инвестиционных отношений еще сохранится в определенных пределах. Механизм саморегулирования не способен самостоятельно поддерживать целостность общественного производства, инвестиционная деятельность предполагает реализацию таких функций, которые не только сейчас, но и в будущем должны осуществляться государством. Госрегулирование инвестиционных отношений должно обеспечивать устойчивость и динамичность общественного производства, оптимизацию его структуры, прогрессивное развитие производительных сил. Признавая эту закономерность, следует еще раз подчеркнуть, что госрегулирование в данной сфере также имеет пределы. Умаление либо абсолютизация его значения неприемлемы. В связи с этим актуализируется задача установления объема и содержания государственного регулирования инвестиций, допустимых пределов государственного воздействия на инвестиционные отношения, выявления объективно обусловленных границ их правового регулирования. Эта задача — часть более широкой проблемы (государственного регулирования экономики) — пока не имеет удовлетворительного решения. При ее анализе допускаются крайние суждения: от признания необходимости усиления государственного воздействия на экономику до его отрицания. Но принципиальные подходы ясны: государственное регулирование экономических отношений вообще и инвестиционных в частности не может быть всеобъемлющим, оно должно распространяться на наиболее значимые отношения, представляющие публичный интерес, имеющие стратегическое значение для развития экономики и социальной сферы. В частности, в инвестиционной сфере посредством государственно-правового регулирования должны устанавливаться лишь основные параметры деятельности инвесторов и других субъектов инвестиционных отношений. В инвестиционном законодательстве необходимо четко определить меры запретительного характера и не допускать расширительного их толкования. Правовое регулирование инвестиций, ограничивающее свободу действий инвесторов и устанавливающее варианты их поведения, должно быть сведено к минимуму. Оставляя открытыми дозволения, необходимо ограничить, сделать закрытым перечень предписаний, основанных на запретах. Должно быть минимизировано также подзаконное правотворчество в этой сфере. Соответствие правового регулирования данным требованиям является критерием его обоснованности. Что касается содержательной стороны правового регулирования инвестиций, то оно должно быть адекватным объекту правового регулирования, соответствовать экономической природе инвестиций. Первостепенное значение при этом имеет сужение возможностей неформального воздействия должностных лиц, действующих от имени государства, на субъектов инвестиционных отношений. В случаях, когда такое воздействие имеет место, оно должно осуществляться в процессуальных формах, в рамках строго установленной законом процедуры. Регулирующие инвестиционные отношения государственные и муниципальные органы и их должностные лица должны быть поставлены в процессуальные рамки. Необходимо также ограничить возможности принятия единоличных решений.

Библиография

1 См.: Столяров И.И. Государственное регулирование рыночной экономики: Учеб. пособие. — М., 2001. С. 12.

2 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М., 2005. С. 25.

3 См.: Семилютина Н.Г. Инвестиции и рынок финансовых услуг: проблемы законодательного регулирования // Журнал российского права. 2003. № 2. С. 37.

4 См.: Морозова Л.А. Договор в публичном праве: юридическая природа, особенности, классификация // Государство и право. 2009. № 1. С. 15.

5 См.: Литягин Н.Н. О совершенствовании финансового и инвестиционного законодательства посредством его систематизации // Представительная власть. XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. Вып. № 2, 3, 9.

6  Кодолов В.А. К проблеме концепции гражданско-правового регулирования природоресурсных отношений: Сб. науч. ст. / Под ред. проф. Г.И. Письменского, проф. Н.А. Волковой. — М., 2010. С. 111.

7 См.: Хабриева Т.Я. Право и модернизация экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 1. С. 5.

8 См.: Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. — М., 2003. С. 49.