Саморегулирование оценочной деятельности

Е.В. ВОСКРЕСЕНСКАЯ,
кандидат юридических наук,  доцент кафедры хозяйственного права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов
 
В  последнее время стала возрастать роль саморегулируемых организаций (далее — СРО) при регулировании отношений на рынке во всех современных государствах с развитой экономикой. Под саморегулированием понимается создание организаций для защиты прав неограниченного круга лиц, т. е. публично-правовых организаций с функциями, свойственными органам государственной власти. 
 
В экономическом смысле саморегулирование хозяйственной деятельности — легитимное объединение бизнеса для целей разработки правил хозяйственной деятельности и контроля над их соблюдением.
Саморегулирование — самостоятельное инициативное регулирование субъектами определенного вида услуг правил оказания услуг, их содержания и качества, а также дисциплинарной ответственности за их нарушение. Саморегулирование в координатах «свободный рынок» — «государственное регулирование» в отличие от свободного рынка предполагает установление определенных формализованных «правил игры» участников рынка, включая  санкции за нарушение этих правил, механизм разрешения конфликтов между участниками рынка, которые ограничивают свободу экономических агентов.
Участники рынка самостоятельно устанавливают «правила игры» и разрешают конфликты. С этой целью они создают специальные структуры — организации саморегулирования, которым и делегируют определенные полномочия и часть прав экономических агентов, в том числе право контроля за соблюдением стандартов, право применения санкций за нарушение этих правил и право разрешения споров. Преимущества саморегулирования:
· расширяются возможности выбора эффективных форм регулирования предпринимательской деятельности, что позволяет рассматривать саморегулирование как альтернативу государственному регулированию;
· создается механизм, позволяющий при выработке приемов правового регулирования консультироваться с участниками рынка.
Для российской правовой системы институт саморегулирования предпринимательской деятельности не является новым. Естественно, за 80 лет государственного регулирования традиции саморегулирования в сфере предпринимательской деятельности почти утрачены. Однако в настоящее время традиции возрождаются.
Нормы о саморегулировании в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности содержатся в федеральных законах от 05.03.1999 № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о несостоятельности), от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и др.
Правовой механизм саморегулирования отношений между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием продолжает формироваться. Основы саморегулирования предлагается сформулировать в законе о саморегулируемых организациях, где предусматривалось бы, что государство, отказываясь от отраслевого нормотворчества и сохраняя за собой функцию надзора за поведением участников рынка, одновременно предъявляет СРО повышенные требования.
Под СРО понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами СРО (ст. 2 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей). СРО объединяет субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг) либо субъектов одного вида профессиональной деятельности.
СРО должна обладать тремя основными признаками: 1) достаточным представительством, определенным законом; 2) наличием опубликованных правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми участниками СРО; 3) созданием механизма обеспечения ответственности членов организации перед потребителями.
В рамках проводимой в России административной реформы предлагается развитие саморегулирования оценочной деятельности как одного из приоритетных направлений оптимизации государственного вмешательства и совершенствования качества регулирования. Саморегулирование оценочной деятельности предусмотрено дополнительно к государственному регулированию. В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценочной деятельности) оно осуществляется СРО оценщиков и распространяется на членов таких СРО, для чего в целях саморегулирования оценочной деятельности оценщики вправе объединяться в некоммерческие организации.
Саморегулирование оценочной деятельности связано с двумя основными причинами. Во-первых, признание оценочной деятельности публично значимой и, следовательно, требующей соответствующего контроля. Во-вторых, возможность и целесообразность передачи функций по контролю полностью или в части от государственных органов негосударственным саморегулируемым структурам.
Саморегулирование оценочной деятельности по смыслу Закона об оценочной деятельности должно осуществляться на трех уровнях. Первый — СРО оценщиков в форме некоммерческой организации, созданной в целях регулирования и контроля оценочной деятельности, включенной в единый государственный реестр СРО оценщиков и объединяющей на условиях членства оценщиков (ст. 22). Высший орган управления СРО оценщиков — общее собрание членов. Второй — некоммерческая организация, объединяющая СРО оценщиков.
Третий уровень — национальный совет, т. е. некоммерческая организация, которая создана СРО оценщиков, зарегистрированная уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по надзору за деятельностью СРО оценщиков, членами которой являются более 50% СРО оценщиков, объединяющих более 50% всех оценщиков. Национальный совет может быть создан после 1 июля 2007 г. в целях обеспечения общественных интересов, формирования единых подходов к осуществлению оценочной деятельности, выработки единой позиции оценщиков по вопросам регулирования их деятельности, координации деятельности СРО оценщиков, а также взаимодействия СРО оценщиков с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления и потребителями услуг.
Требование обязательного членства оценщиков в СРО (статьи 4, 9, 11, 15 Закона об оценочной деятельности) противоречит ст. 30 Конституции РФ, в соответствии с которой «никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем».
Конституционный суд РФ вынес постановление от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ членство в СРО арбитражных управляющих названо Законом о несостоятельности в числе требований, предъявляемых к лицу, на которого могут быть возложены полномочия арбитражного управляющего. Институт банкротства является одним из средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов. С учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты — СРО арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.
Публично-правовая цель института банкротства — гарантировать баланс прав и законных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве. Достижение этой цели призван обеспечивать арбитражный управляющий, утверждаемый арбитражным судом и для проведения процедур банкротства наделяемый полномочиями, которые в значительной степени носят публично-правовой характер. Арбитражный управляющий обязан принимать меры по защите имущества должника, анализировать его финансовое состояние и т. д., действуя добросовестно и разумно в интересах должника, кредиторов и общества.
Решения арбитражного управляющего обязательны и влекут за собой правовые последствия для широкого круга лиц. Публично-правовой статус арбитражных управляющих обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе членства в профессиональном объединении, на которое государство также возлагает ответственность за обеспечение проведения процедур банкротства надлежащим образом.
СРО арбитражных управляющих выполняют такую функцию, как обеспечение общего для арбитражных управляющих интереса — защиты репутационных прав, и в этих целях противодействуют физическим и юридическим лицам, дискредитирующим профессиональную честь и достоинство арбитражных управляющих, а также деятельность СРО арбитражных управляющих. Выполняют они и другие публично-правовые функции: обращаются в суд за защитой прав и законных интересов своих членов, заявляют в арбитражный суд ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве), обеспечивают информационную открытость своей деятельности.
На СРО арбитражных управляющих возложены публично-правовые функции, поэтому в их деятельности неприемлем вытекающий из ст. 30 Конституции РФ принцип добровольности, характерный для объединений, которые создаются гражданами исключительно на основе общности интересов. По мнению Конституционного суда РФ, СРО арбитражных управляющих обладают двойственной правовой природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, которые регистрируются в порядке, предусмотренном ст. 3 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях), а с другой — организации, с даты включения в Единый государственный реестр СРО арбитражных управляющих приобретшие особый публично-правовой статус СРО арбитражных управляющих.
Выводы Конституционного суда РФ по этому делу не обоснованы и вызывают возражения. Представляется тревожной и опасной тенденция широкого употребления термина «публичный» как оправдание вмешательства государства в свободу экономических и иных отношений, являющихся сферой личных интересов граждан и юридических лиц. Позиция, когда публичные мотивы оправдывают и покрывают любое произвольное ограничение принципов добровольности, диспозитивности и равенства отношений автономных субъектов, не только размывает традиционные и естественные границы частноправового и публично-правового регулирования до их полного смешения, но и представляет угрозу всем индивидуальным правам и свободам.
Институт несостоятельности (банкротства) относится к отрасли частного (гражданского) права в силу доктрины и традиций, является феноменом рыночной экономики, лежит в сфере хозяйственно-предпринимательской деятельности и связан с удовлетворением имущественных интересов и требований кредиторов как субъектов гражданского оборота. На деятельность СРО арбитражных управляющих распространяется ст. 30 Конституции РФ, в том числе запрет обязательного членства или пребывания в них помимо своей воли и желания.
Возможность СРО представлять интересы своих членов (ст. 22.1 Закона об оценочной деятельности) противоречит общим положениям о представительстве (ст. 182 ГК РФ). Наделение СРО отдельными функциями суда и органа законодательной власти, например правом СРО оценщиков налагать штрафы на своих членов, определять их размер (ст. 24.4 Закона об оценочной деятельности), противоречит законодательству о судебной системе.
В механизме саморегулирования не определены права членов в отношениях с СРО. Однако очевидны для них дополнительные обременения: уплата вступительных и членских взносов, взносов в компенсационные фонды, представление отчетности, а также подконтрольность и дисциплинарная ответственность перед СРО.
В Законе об оценочной деятельности не определено, в каких организационно-правовых формах действует СРО, — в тех, которые уже установлены ГК РФ и Законом о некоммерческих организациях, либо в развитие положений п. 3 ст. 50 ГК РФ предусмотрена новая организационно-правовая форма некоммерческой организации?
Быстрая смена правил регулирования предпринимательской деятельности не способствует созданию новых СРО на рынке. Проводимая реформа регулирования оценочной деятельности имеет свои проблемы, основной из которых является насаждение перемен «сверху», без учета мнения субъектов сложившегося рынка оценочных услуг. Представляется справедливым мнение о преждевременности формирования общего механизма саморегулирования. Совмещение в одной СРО одновременно трех функций (выработка правил и стандартов деятельности, контроль за соблюдением этих правил и привлечение к ответственности) способствует подавлению конкуренции на рынке оценочной деятельности, созданию препятствий профессиональных функций (в том числе получению профессионального образования и его повышению), выработке дополнительных обременений оценочной деятельности.
С передачей контрольных функций СРО оценщиков общество утратит доверие к новому элементу рыночного механизма. Отмена лицензирования и стандартизации как методов публично-правового регулирования, перенос их в сферу частноправового регулирования ослабит роль института независимой оценки.
Регулирование предпринимательских отношений должно представлять сочетание двух форм: 1) государственное воздействие посредством лицензирования, стандартизации, государственного контроля и других публично-правовых средств; 2) регулирование посредством институтов профессионального общественного воздействия саморегулирования. Обе формы должны существовать и развиваться параллельно.