Санкции в международном праве: основные направления исследований

УДК 341.018

Страницы в журнале:116-119

К.Л. САЗОНОВА,

кандидат юридических наук, кандидат политических наук, доцент кафедры государствоведения и права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ  kira_sazonova@mail.ru

Рассматривается одна из самых неоднозначно оцениваемых форм реализации ответственности государств — санкции. В доктрине международного права ведутся споры относительно дефиниции данного понятия и его содержания. Автор анализирует основные позиции и мнения по вопросам, связанным с применением санкций.

Ключевые слова: санкции, ответственность, государство, право, меры.

Sanctions in International Law: Main Courses of Research

Sazonova K.

The article considers one of the most controversial forms of the estimated liability of — sanctions. In the doctrine of international law, there is debate regarding the definition of the concept and its content. The author analyzes the main positions and views on the issues related to the application of sanctions.

Keywords: sanctions, responsibility, state, law, measures.

Проблема санкций традиционно является одним из самых дискуссионных вопросов в доктрине международного права. Обобщая основные существующие направления исследований, можно выделить ряд ключевых вопросов по проблематике санкций: во-первых, дефиниция понятия «санкции»; во-вторых, основания для их введения; в-третьих, субъекты международного права, которые правомочны вводить санкции; в-четвертых, пределы и возможности применения силы при реализации санкций; в-пятых, разновидности санкций. Наша задача состоит в выявлении этих направлений в значительном массиве литературы по проблематике санкций, а также в анализе основных вопросов, по которым мнения ученых существенно расходятся.

Первое направление исследований связано с термином «санкции» и его содержанием. Дело в том, что, несмотря на повсеместное употребление понятия «санкции», его дефиниция отсутствует в основополагающих международных нормативных правовых документах, поэтому в доктрине исследователи весьма по-разному трактуют этот термин.

Можно выделить два основных вектора понимания сущности санкций. Первый вектор связан с утверждением подчеркнуто невоенной природы санкций в строгом соответствии со ст. 41 Устава Организации Объединенных Наций 1945 года (далее — Устав ООН), которая обозначает такие меры воздействия на нарушителя, как «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений»[1]. Данное направление уместно назвать «узкой» интерпретацией понятия «санкции».

Второй вектор международно-правовых исследований относит к санкциям любые принудительные меры, применяемые Советом Безопасности ООН по отношению к нарушителям норм международного права, в том числе и действия, связанные с использованием вооруженной силы, к которым относятся указанные в ст. 42 Устава ООН «такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности»[2]. Данное видение санкций можно охарактеризовать как «широкую» интерпретацию термина «санкции». При «широкой» интерпретации миротворческие операции, учреждаемые по решению Совета Безопасности ООН, также могут относиться к категории санкций. В любом случае представляется верной характеристика санкций, данная Ю.Н. Ждановым, который определяет санкции как «своего рода приговор международного сообщества, вынесенный государству — нарушителю мира»[3].

Можно привести несколько примеров определений санкций из отечественной и зарубежной доктрины. «Санкции представляют собой принудительные меры, применяемые к государству-правонарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, или ненадлежащего их выполнения»[4]. Д.Б. Левин под санкциями понимает «главным образом принудительные меры, применяемые международными организациями или государствами в отношении государств, совершивших наиболее тяжкие международные деликты, именуемые международными преступлениями»[5]. По версии И.И. Лукашука, санкции «представляют собой виды принуждения в отношении правонарушителя»[6]. Один из известных советских юристов-международников В.А. Василенко вообще не относил санкции к видам ответственности в международном праве, утверждая, что санкции выходят за рамки ответственности и представляют собой «принудительные меры, конечной целью которых является создание условий для восстановления международного правопорядка и реализация ответственности государства-правонарушителя в соответствующих формах»[7].

Таким образом, понимаемые в узком смысле санкции не связаны с применением вооруженной силы и представляют собой только такие меры, как эмбарго, бойкот, разрыв дипломатических отношений. В широком же смысле термин «санкции» включает весь комплекс мер, которое международное сообщество выработало для привлечения правонарушителя к ответственности, включая как относительно мирные средства экономической и политической направленности, так и осуществление акций против государств-агрессоров с применением вооруженной силы.

Необходимо отметить, что институт санкций эволюционировал одновременно с развитием международного права, поэтому если до появления Лиги Наций санкциями обозначали преимущественно экономические меры воздействия, то с закреплением в ст. 16 Устава Лиги Наций 1920 года необходимости предоставления  того численного состава «военной, морской или воздушной силы, посредством которого Члены Лиги будут, по принадлежности, участвовать в вооруженных силах, предназначенных для поддержания уважения к обязательствам Лиги»[8], термин «санкции» стал пониматься существенно шире, а последующая деятельность ООН только усилила данную тенденцию. Кроме того, появление в ХХ веке наднационального уровня в международных отношениях привело к тому, что современные санкции действительно ближе по своей сути к мерам принуждения, а не к формам ответственности. То, что основные международные правовые документы не оговаривают конкретное содержание термина «санкции», однако дают определенный объем компетенций международным структурам, связанный с принуждением, свидетельствует в пользу данного тезиса. Лишение права Германии и Японии иметь вооруженные силы после Второй мировой войны — тоже по сути разновидность санкций, принятая на основании права на принуждение, имеющегося у ООН.

Кроме того, необходимо отметить, что меры, применяемые ООН к должностным лицам государства, которое признано нарушающим нормы международного права или же создающим угрозу международному миру и безопасности, в международно-правовой литературе также называются санкциями. К ним относятся, например, запрет покидать территорию своего государства или замораживание активов. Также, начиная с 1990-х гг. в Совете Безопасности ООН используется практика составления так называемых черных списков должностных лиц, ответственных за принятие решений в государстве-агрессоре.

Второе направление исследований в проблематике санкций касается оснований для их введения. Опорным моментом в данном случае является как раз рассмотренная выше проблема определения санкций, так как причины для введения санкций во многом зависят от того, подразумевают санкции использование военной силы или нет.

Если речь идет о возможностях ООН, Устав ООН перечисляет три основания для применения мер в соответствии с гл. VII Устава ООН, а именно «угроза миру, нарушение мира и акт агрессии»[9]. Основная проблема заключается в том, что если развернутые характеристики и содержание понятия «агрессия» можно найти в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1974 года, то с понятием «угроза миру» все обстоит гораздо сложнее. Дело в том, что, по меткому выражению М. Липсона, данный термин стал своеобразной «мусорной корзиной» для Совета Безопасности ООН, к которой относят такие неоднозначные с юридической точки зрения явления, как угроза терроризма, угроза разрастания внутригосударственного конфликта и вообще любые явления, которые не имеют под собой определенной нормативно-правовой базы и классификации[10].

Третье направление дискуссий по вопросу санкций в доктрине международного права — это определение субъектов международного права, которые правомочны вводить санкции. Расхождения по данному вопросу среди исследователей также весьма значительны и принципиальны. Ключевым пунктом споров является вопрос, могут ли государства применять санкции индивидуально, или же введение санкций находится в исключительной компетенции международных организаций.

Некоторые представители советской доктрины международного права, например К.А. Багинян, утверждали, что санкции присущи лишь международным организациям: «Санкциями в международном праве именуются меры принудительного характера, осуществляемые Организацией Объединенных Наций в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности»[11]. Современные исследователи в большинстве своем не разделяют данную точку зрения, полагая, что санкции «могут применяться потерпевшим государством как самостоятельно, так и в рамках международных организаций, то есть санкции бывают индивидуальные и коллективные»[12]. В.А. Василенко также считал разновидностью санкций «односторонние принудительные меры, применяемые государствами или международными организациями к государству, которое нарушило нормы международного права»[13].

Позиция Комиссии международного права ООН по вопросу субъектов, которые могут вводить санкции, достаточно однозначна: «Комиссия зарезервировала термин “санкция” для описания мер, принимаемых тем или иным международным органом»[14]. Соответственно, в рамках доктрины представителей ООН санкции, даже экономические, не говоря уже о военных, не могут вводиться без соответствующего решения Совета Безопасности ООН.

Тем не менее история международных отношений знает немало примеров санкций, вводимых государствами без согласования с Советом Безопасности ООН. Самыми обсуждаемыми в данном отношении стали действия США в отношении Кубы на протяжении полувека, в отношении Ирана и Ливии, а также действия в отношении Белоруссии начиная с 2004 года. Формальным основанием введения санкций во всех случаях стали ссылки на угрозу национальной безопасности США. Введение санкций было оформлено принятием соответствующих национальных законов «О свободе и демократической солидарности на Кубе», так называемого закона Хелмса-Бэртона 1996 года, закона «О санкциях против Ирана и Ливии», так называемого закона Д'Амато 1996 года, а также закона «О демократии в Белоруссии» 2004 года (в последней редакции 2011 года — закон «О демократии и правах человека в Белоруссии»).

Во всех указанных случаях санкции представляют собой целый комплекс мер, включающий запрет въезда в США высших должностных лиц, запрет финансирования и кредитования правительства бюджетом США, блокирование активов правительств в США и т. д. Действия США, в частности, в отношении Кубы вызвали неодобрительную реакцию международного сообщества, на уровне Генеральной Ассамблеи ООН было принято более десятка резолюций о необходимости прекращения проведения подобной дискриминационной политики[15]. Во всех резолюциях на данную тему было отмечено, что подобные односторонние санкции противоречат международному праву, нарушают принцип свободы международной торговли и судоходства и существенно сдерживают процесс социально-экономического развития Кубы.

С правовой точки зрения эти случаи представляют собой особую сложность, так как «такие санкции не нарушают конкретных правовых обязательств, а являются лишь недружественными актами»[16]. Международно-правовой совет при Министерстве иностранных дел Российской Федерации при характеристике подобных действий использует также термин «односторонние санкции», отмечая, что они «не имеют непосредственного экстерриториального эффекта и порождают юридические последствия только в пределах юрисдикции вводящего их государства или пространственной сферы действия компетенции международной организации»[17]. Тем не менее «односторонние санкции, вводимые такими мощными игроками, как США и ЕС, по своим политическим и экономическим последствиям сравнимы с санкциями СБ ООН»[18].

Четвертым направлением при изучении вопросов, связанных с санкциями, являются пределы и возможности применения силы при реализации санкций. Большинство исследователей полагают, что санкции должны быть пропорциональными, однако это лишь общий показатель, к тому же весьма условный и трудноизмеримый. Мы разделяем точку зрения о том, что «санкции по своим последствиям чаще всего превышают объем и характер причиненного вреда. Такова одна из отличительных характеристик санкций»[19].

Если же понимать санкции в широком смысле, то можно констатировать, что в данном варианте тактические цели санкций максимально приближены к целям любой военной операции, соответственно, регламентироваться они будут нормами международного гуманитарного права и права вооруженных конфликтов. В данном случае подразумевается однозначная карательная сущность военных санкций.

Кроме того, если исходить из того, что целью санкций является восстановление состояния международного мира и безопасности, воздействие санкций допустимо лишь до тех пор, пока не восстановлен международный правопорядок, что может определить исключительно Совет Безопасности ООН.

Пятое направление для анализа — это разновидности санкций. «Военные», «точечные», «адресные», «индивидуальные» и пр. — вариантов санкций, встречающихся в доктрине международного права, множество. Отправной точкой при оценке правомерности употребления той или иной разновидности санкций является вопрос, освещаемый в начале данной статьи, — что же понимать под санкциями в современном международном праве? Ввиду наличия множества полярных мнений по данному вопросу с уверенностью можно выделить лишь два вида — это санкции, не связанные с применением вооруженной силы, и санкции, связанные с применением вооруженной силы.

Опираясь на отечественную доктрину, следует отметить, что, если речь идет о применении силы при реализации санкций, уместно употребление термина «военные санкции»: «В праве международно-правовой ответственности следует выделить соответствующий международно-правовой институт санкций и в его рамках — субинститут военных санкций»[20].

Таким образом, можно констатировать: санкции являются важным институтом отрасли ответственности в современном международном праве. Данная отрасль, к сожалению, развивается чрезвычайно медленно из-за недостатка кодификации, политизированности вопросов, связанных с международно-правовой ответственностью, а также из-за наличия многочисленных разногласий по отдельным направлениям ответственности, например по санкциям, что и показано в данной статье.

Хотелось бы подчеркнуть, что развитие отрасли ответственности в международном праве не является отражением идеалистически утопического взгляда на эволюцию международных отношений. Напротив, развитие данной отрасли, в частности института санкций, означает вполне реалистичное признание применения силы в качестве одного из ключевых системообразующих факторов международной жизни. Сегодня очевиден разрыв между принципом неприменения силы, зафиксированным во многих международных правовых актах, и катастрофическим количеством случаев фактического применения силы. Развитие и дальнейшая кодификация отрасли международно-правовой ответственности, в частности института международно-правовых санкций, позволит поставить международные правонарушения в определенные правовые рамки.

Библиография

1 URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter7.shtml

2 Там же.

3 Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1999. С. 15.

4 См.: Белалова Б.Ш. Место международно-правовых санкций в современном международном праве // Законодательство. 2002. № 12. С. 65.

5 Левин Д.Б. Ответственность государств в современном международном праве. — М., 1966. С. 21.

6 Лукашук И.И. Право международной ответственности. — М., 2004. С. 83.

7 Василенко В.А. Международно-правовые санкции. — К., 1982. С. 41.

8 URL: http://doc20vek.ru/node/451

9 URL: http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter7.shtml

10 См.: Lipson M. A. «Garbage Can Model» of UN Peacekeeping // Global Governance. 2007. № 13. P. 79—97.

11 Багинян К.А. Международные санкции по уставам Лиги Наций и ООН и практика их применения. — М., 1948. С. 51.

12 См.: Белалова Б.Ш. Указ. ст. C. 65.

13 Василенко В.А. Указ. раб. С. 34.

14 Доклад Комиссии международного права. Шестидесятая сессия, 2008. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pdf/intorg_responsibility.pdf

15 Последняя резолюция по данному вопросу — Резолюция ГА ООН A/RES/67/4 «Необходимость прекращения экономической, торговой и финансовой блокады, введенной Соединенными Штатами Америки против Кубы», 13 ноября 2012 года.

16 «Односторонние санкции» и международное право. Заключение Международно-правового совета при МИД России. URL: http://www.norway.mid.ru/ru/press_12_031.html

17 «Односторонние санкции» и международное право.

18 Там же.

19 См.: Белалова Б.Ш. Указ. ст. С. 65.

20 См.: Чиков П.В. Военные санкции в международном праве: автореф. … канд. юрид. наук. — Казань, 2003. С. 10.