Система законодательства, регулирующего правоотношения в сфере градостроительства: принципы, структура, проблемы и тенденции развития

УДК 349.4
 
Е.М. БУТАЕВА,
аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета
 
В каждом государстве обычно существуют два направления: народ стремится к тому, чтобы не быть теснимым знатными гражданами и уменьшить их власть, аристократы стремятся захватить ее как можно крепче; бывает то, что в государстве преобладает верховная власть, или свобода, или анархия.
Макиавелли
 
В статье исследована система нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, рассмотрена структура градостроительного права, охарактеризованы основные перспективные направления его развития, обоснована необходимость принятия Градостроительной доктрины Российской Федерации.
Ключевые слова: градостроительная политика, система градостроительного законодательства, градостроительное право.
 
Механизм реализации градостроительной политики развития территории предполагает не только единство отраслевого и территориального планирования, но и выработку и принятие долгосрочного сценария создания среды определенной территории, который должен обеспечить координацию действий на всех уровнях власти и концентрацию затрат на тех направлениях развития, которые принесут наибольшую социальную пользу и экономическую прибыль при наименьших затратах.
Система градостроительного законодательства изложена в ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее — ГрадК РФ).
Среди принципов законодательства о градостроительной деятельности следует выделить общие, которые закрепляют основы управления и устанавливают гарантии экологического и социального благополучия, и отраслевые: их специфика позволяет судить о наличии особого предмета правового регулирования — градорегулирования.
Общие принципы:
1) сбалансированность социального, экономического и экологического развития общества, обеспечивающая стабильность жизнедеятельности человека;
2) гарантия предоставления инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
3) возможность участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности;
4) ответственность органов государственной власти всех уровней за создание благоприятных условий жизнедеятельности человека и за нарушение законодательства о градостроительной деятельности;
 5) возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Отраслевые принципы:
1) сохранение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Устойчивое развитие территорий — это комплекс критериев, по которым можно судить о создании безопасных и благоприятных условий для жизни человека, об ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, об обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов при осуществлении градостроительной деятельности;
2) проведение строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;
3) осуществление градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, правил безопасности территорий, требований гражданской обороны, охраны окружающей среды и экологической безопасности, инженерно-технических требований;
4) сохранение и развитие национальных и этнических культурных традиций и особенностей в архитектуре и градостроительстве.
Систему градостроительного законодательства Российской Федерации составляют:
1) международные правовые акты, принятые в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и ратифицированные на территории Российской Федерации, в том числе договоры субъектов Федерации (на-пример, Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств от 04.06.1999);
2) Конституция РФ;
3) кодексы:
— ГрадК РФ, непосредственно регулирующий отношения по управлению в сфере градостроительства;
— ЗК РФ, регламентирующий вопросы землепользования в сфере строительства;
— ГК РФ, устанавливающий нормы о праве собственности и аренды на землю и объекты строительства, интеллектуальные достижения в области архитектуры; определяющий отношения по выкупу земельных участков, необходимых для реализации государственных и муниципальных нужд, в том числе под строительство; закрепляющий правоотношения по поводу заключения государственного контракта; указывающий юридическую сущность договора подряда и строительного подряда;
— Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, которые упорядочивают правовые отношения в сфере охраны окружающей среды;
4) федеральные законы (в том числе технические регламенты, принятые в виде федеральных законов):
— федеральные законы от 14.03.1995
№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» систематизируют правоотношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду;
— Федеральный закон от 25.06.2002
№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» устанавливает правила охраны культурного наследия при осуществлении градорегулирования и строительства;
— федеральные законы от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» образуют комплекс правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности строительства, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности;
— Федеральный закон от 27.12.2002
№ 184-ФЗ «О техническом регулировании» регламентирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции и связанных с ними процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства;
5) указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»);
6) постановления Правительства РФ;
7) правовые акты министерств и подчиненных им федеральных служб и агентств;
8) законы субъектов Российской Феде-
рации, принятые в соответствии со статьями 71—73 Конституции РФ. Законы субъектов Федерации и правовые акты местного самоуправления обязаны учитывать конкретные природно-географические и социально-экономические условия региона (муниципального образования). Содержанием указанных документов должно быть определение видов объектов градостроительной деятельности; уточнение полномочий субъектов градостроительных отношений; закрепление регламента разработки и утверждения градостроительной документации, механизмов реализации государственных и муниципальных заказов, порядка размещения таких заказов и организации системы строительного надзора и архитектурно-строительного контроля;
9) нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в рамках полномочий, установленных в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В связи с тем что градостроительное право является комплексным правом и отношения по строительству и управлению в сфере строительства тесно связаны с вопросами землепользования, охраны окружающей среды, п. 3 ст. 4 ГрадК РФ применяет принцип субсидиарности законодательного регулирования. Законодатель в данной норме устанавливает: земельное, лесное, водное право, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации применяется в сфере градостроительства, если данные отношения не урегулированы напрямую градостроительным правом.
Не оспаривая целесообразности субсидиарного подхода применения законодательства, следует отметить, что, например, действующее законодательство, регулирующее порядок проведения территориального землеустройства, является весьма противоречивым. Это затрудняет процесс формирования и введения в гражданский оборот земельных участков.
Несмотря на то что землеустройство — важный элемент правового регулирования градостроительства и землепользования и накоплен опыт создания и применения большого объема разнообразных нормативных актов в этой сфере, имеются следующие недостатки в правовом механизме систематизирования:
1) отсутствие четко установленной процедуры согласования границ земельных участков;
2) недифференцированные требования к точности определения координат и площади земельных участков в зависимости от категории земель;
3) необходимость проведения огромного количества экспертиз.
Будем надеяться, что принятие нового закона о кадастровом учете и поправок в ГрадК РФ и ЗК РФ устранит эти противоречия.
С точки зрения интересов государства система основных правовых актов, регулирующих сферу градостроительной деятельности, не должна претерпевать сильных изменений. Любые документы территориального планирования, равно как и иные градостроительные решения, вырабатываются в течение длительного времени, что связано с необходимостью учесть мнения застройщиков, муниципального образования или субъекта Федерации и населения, выдержать в рамках любого проекта экологические, санитарные, пожарные нормы и т. п. Изменение градостроительной политики, «подстройка» работы управляющих органов власти под новое законодательство требует определенного времени, финансовых затрат, и не всегда интенсивные перемены в законодательных актах способствуют созданию высокодоходной экономической и социальной инфраструктуры на определенной территории.
Поверхностный анализ влияния законодательных новелл на сроки работы органов местной власти и финансовое состояние бюджета показывает, что местные органы власти и бюджет муниципального образования (в условиях его практически ежегодного дефицита) должен быть в «стопроцентной» готовности к очередным изменениям в законодательстве. Так, ГрадК РФ определил, что:
— с 1 октября 2005 г. земельные участки предоставляются только с аукциона;
— с 1 июня 2006 г. муниципальные районы и городские округа обязаны вести собственные информационные системы обеспечения градостроительной деятельности;
— с 1 января 2010 г. без правил землепользования и застройки запрещено предоставлять земельные участки.
Если сопоставить сроки для «выравнивания ситуации» в соответствии с новыми законодательными изменениями и возможность бюджетного финансирования, то получается следующая картина при полном финансировании (для муниципальных районов):
1) корректировка топосъемки и сбор исходных данных — 1 год (1—1,5 млн руб.);
2) разработка, согласование и утверждение генплана поселения — 1—1,5 года (1—1,5 млн руб.), правил землепользования и застройки поселения — 1 год (1—3 млн руб.);
3) проектирование планировки межевания застроенных и подлежащих первоочередной застройке территорий — 1—1,5 года (1—3 млн руб.).
Говоря о правовом регламентировании градостроительства, нельзя не отметить ряд проблем, связанных с техническим регулированием отрасли. Одним из примеров поспешного и непоследовательного правового систематизирования строительной деятельности является «развал» системы государственных стандартов. До сих пор на рынках товаров и услуг не восполнен пробел, связанный с отменой прежней системы ГОСТов. Это один из наглядных образцов, когда рынок был не готов к изменениям, а принятые правовые нормы оказались преждевременными.
Другой пример — отмена лицензирования строительной деятельности. Отменяя лицензирование — отработанный годами механизм государственного контроля над застройщиком (до его выхода на рынок), законодатель не предлагает никаких превентивных мер со стороны контролирующих органов власти против недобросовестных подрядчиков.
Современные исследователи в числе так
называемых административных барьеров, препятствующих росту предпринимательства, выделяют ряд причин, связанных с несовершенством законодательного регулирования[1]:
1) законодательные акты, которым не хватает прозрачности, являются трудноисполнимыми. Несмотря на то что все государственные услуги относительно недороги и доступны для
хозяйствующих субъектов, «следование нормальным путем для их получения оборачивается огромной потерей времени. Временные затраты и взятки, позволяющие избежать их, превращаются в значительные барьеры»[2]. На наш взгляд, преодолению проблемы бюрократии и взяточничества наряду с другими антикоррупционными мерами способствует практика создания «одного окна». Целью его функционирования является сведение к минимуму возможности личного общения предпринимателя с должностными лицами, в компетенции которых находится решение того или иного вопроса, сокращение временных и финансовых затрат предпринимателей;
2) существуют противоречия между федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Действительно, в последние несколько лет обеспечение единого правового пространства достигается в первую очередь не установлением, а сохранением соответствия региональных и муниципальных актов федеральным. Для достижения этой цели, поддержания единого правового пространства необходимо решать две основные задачи:
— предупреждать издание региональных нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным;
— обеспечивать приведение региональных актов в соответствие вновь принятым федеральным актам.
В Послании Федеральному собранию Российской Федерации 2004 года Президент России озвучил мысль о том, что «имеет смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечить независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан»[3].
Согласно данным ведомственных государственных реестров юридических лиц, а также информации, содержащейся в регистрационных делах общественных организаций, в настоящее время на территории Дальневосточного федерального округа организаций, основной или одной из основных (профильных) уставных целей деятельности которых является производство независимых экспертиз нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих права граждан, не зарегистрировано. На территории округа действуют негосударственные организации, осуществляющие свою деятельность в указанной области. Однако проведение независимых экспертиз этими организациями также не является их основной уставной деятельностью, а лишь сопутствующей, осуществляемой по мере необходимости в связи с реализацией своих прямых функций. Государственная поддержка таких организаций, расширение реальной практики их взаимодействия с органами государственной и муниципальной власти — одна из главных задач на пути построения гражданского общества.
Эффективные правовые нормы, являющиеся средством социального регулирования, в случае их успешной реализации дают социально полезные результаты — укрепление законности и правопорядка, дисциплины в органах власти, способствуют снижению уровня правонарушений, создают простой и доступный для всех механизм реализации прав и законных интересов граждан и иных субъектов права. Выполнение этой важной для государства цели возможно только в том случае, если нормативный правовой акт создан согласно требованиям юридической техники, опосредовал как отечественный, так и зарубежный правотворческий опыт и уровень правового регулирования соответствует уровню экономического и социально-культурного развития общества, законодательные и иные акты основаны на правовых традициях, учитывают исторические, социальные и иные закономерности, сложившиеся в данной сфере общественных отношений.
Дальнейший процесс развития градостроительного законодательства должен быть ориентирован на:
1) комплексное экономическое развитие и экологическую реконструкцию городских, сельских и других населенных пунктов, урбанизированных и межселенных территорий государств;
2) обновление социальной инфраструктуры (улучшение жилищных условий всех возрастных групп населения, организацию современных эколандшафтов для отдыха и оздоровления населения);
3) создание безопасных с точки зрения экологии производственной, транспортной и инженерно-технической инфраструктур;
4) сохранение и созидание объектов историко-культурного наследия;
5) совершенствование правового регулирования землепользования, лесопользования и использования иных природных ресурсов;
6) нормативно-правовое закрепление функций и ответственности органов государственного управления на национальном, региональном и местном уровнях.
Это потребует изменения механизма и организационных форм государственного управления градостроительной деятельностью, усиления роли органов местного самоуправления и населения в формировании и проведении градостроительной политики, поддержании благоприятной окружающей среды.
Перечисленные выше направления и цели государственной политики в концептуальном виде следует отразить в Градостроительной доктрине Российской Федерации, содержание которой должно быть направлено на координацию усилий всех уровней органов власти с целью реализации конституционного права граждан России жить в полноценной среде.
В системе муниципальных образований целесообразно органам местного самоуправления разработать регламент взаимодействия между органами власти и заинтересованными организациями (включая органы территориального управления, ТСЖ и т. п.) по рассмотрению проектов изменений в градостроительные документы с целью учета интересов местного населения в решении вопросов предстоящего размещения объектов строительства, их назначения и формирования взаимной гражданской ответственности за последствия принятых градо-
строительных решений.
 
Библиография
 
1 См.: Воронцова Л.С., Пустовит И.А. Реформирование системы управления как фактор стабильности общества // Власть и управление на Востоке России. 2007. № 3. С. 77.
2 Воронцова Л.С., Пустовит И.А. Указ. ст. С. 77.
3 Послание Президента России В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Россий-
ская газета. 2004. 26 мая.