Система и структура органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: сравнительно-правовой анализ

К.В. ЧЕСНОВ,

аспирант

Статья посвящена сравнительно-правовому анализу системы и структуры конституционно-уставных актов субъектов Российской Федерации. Автор  делает вывод, что субъекты Федерации создают собственные органы исполнительной власти по предметам совместного ведения с Федерацией, поскольку федеральное законодательство по регулированию этих вопросов несовершенно.

Ключевые слова: органы исполнительной власти субъектов Федерации, институт президента, разделение полномочий.

The article is sacred to the comparatively-legal analysis of the system and structure constitutionally regulation acts of subjects of Russian Federation. An author  draws conclusion, that the subjects of Federation create the own organs of executive power on the articles of joint conduct with Federation, as a federal legislation on adjusting of these questions imperfectly.

Keywords: organs of executive power of subjects of Federation, institute of president, division of plenary powers.

Сравнительно-правовой анализ конституционно-уставных актов субъектов Российской Федерации показывает, что в большинстве республик в составе Российской Федерации установлен институт президента, являющийся важной составной частью системы органов государственной власти. Институт президента установлен в Татарстане[1], Башкортостане, Бурятии, Чувашии, Тыве, Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Якутии.

Статус президента определен в конституциях и других законах республик, в ряде республик он имеет наряду с общими объединяющими чертами некоторые специфические особенности. В целом это новый авторитетный государственный институт, высший государственный орган, играющий ведущую роль в политической и государственной жизни каждой республики.

Президент определяется как глава респуб-лики, государства в конституциях Башкортостана, Ингушетии, Северной Осетии, Тывы, Кабардино-Балкарии, Бурятии, Калмыкии.

В конституциях некоторых республик, например, в Степном Уложении (Основном законе) Калмыкии, устанавливается, что институт президента незыблем. Если формулировка: «Президент — глава Республики, государства» находится в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ России, то содержащееся в конституциях некоторых республик определение президента, одновременно, как главы государства и главы исполнительной власти уже расходится с положениями и нормами Конституции РФ, характеризующими статус Президента РФ.

В Конституциях республик определяются сроки полномочий, порядок избрания, компетенция президента. Срок полномочий Президента составляет в Северной Осетии и Бурятии четыре года, в Кабардино-Балкарии, Тыве, Башкортостане, Ингушетии, Калмыкии — пять лет.

Конституции республик Российской Федерации устанавливают различные условия и требования, предъявляемые к кандидатам в президенты. Так, Президентом Республики Северная Осетия может быть гражданин этой Республики не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и владеющий осетинским и русским языками. В Республике Тыва Президентом может быть гражданин этой Республики не моложе 35 лет и не старше 60 лет, проживающий в Республике Тыва не менее 10 лет и свободно владеющий тыва и русским языками.

Президент избирается гражданами соответствующей республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может быть избрано на пост президента более двух сроков подряд.

Компетенция президента республики в решающей степени обусловлена его изначальным конституционным статусом: является он только главой государства (республики) или одновременно выступает и как глава исполнительной власти. В конституциях большинства республик в должности президента соединяются функции главы государства (республики) и, одновременно, главы исполнительной власти. Именно в таком аспекте обобщенно рассмотрим конституционно-правовые основы компетенции президента республики.

Президент республики:

а) обеспечивает права и свободы человека и гражданина республики и ее государственно-территориальную целостность, законность и правопорядок на ее территории;

б) обладает правом законодательной инициативы;

в) подписывает и обнародует законы республики;

г) представляет республику в отношениях с Российской Федерацией, а также с субъектами Федерации;

д) награждает государственными наградами республики;

е) учреждает и присваивает почетные звания республики и др.

В сфере исполнительной власти президент республики: назначает главу представительства (председателя кабинета министров, премьер-министра республики) с согласия органа законодательной (представительной) власти республики; руководит деятельностью правительства либо возглавляет его (Тыва); осуществляет общее руководство органами исполнительной власти (Северная Осетия), имеет право председательствовать на заседаниях правительства; принимает решение об отставке правительства и др.

Осуществляя названные иные полномочия, президент республики издает указы и распоряжения, которые могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер.

Конституциями республик предусмотрен институт отрешения президента от должности. Например, в соответствии со ст. 77 Конституции Республики Бурятия, в случае нарушения Президентом Республики Бурятии Конституции Республики, ее законов, Народный Хурал Республики, по заключению Конституционного Суда Республики, Верховного Суда Республики, вправе выразить недоверие Президенту Республики Бурятия, принять постановление об отрешении его от должности не менее чем 2/3 голосов от общего числа избранных депутатов Народного Хурала Республики в порядке, установленном законом. Президент Республики Бурятия вправе подать в отставку[2]. Вопрос об отставке решается Народным Хуралом Республики Бурятии. Народный Хурал может досрочно прекратить полномочия Президента также в случае его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него полномочия.

В конституциях республик предусмотрены и другие варианты отрешения президента от должности. Так, согласно ст. 86 Конституции  Кабардино-Балкарской Республики, Президент Республики может быть отрешен от должности на основании референдума о доверии Президенту за нарушение Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законов Республики, а также данной им присяги.

В соответствии со ст. 4 Конституции Республики Тыва, Президент Республики может быть отрешен от должности Верховным Хуралом Республики Тыва на основании решения Конституционного Суда Республики за совершение деяний, повлекших изменение государственного строя и системы государственной власти Республики Тыва либо совершение иного тяжкого преступления.

В ряде республик (Кабардино-Балкария, Тыва, Калмыкия), одновременно с президентом избирается вице-президент республики, который по поручению президента республики осуществляет отдельные его полномочия, замещает Президента в случае его отсутствия.

Как уже отмечалось, в ряде республик (Северная Осетия, Тыва, Бурятия, Кабардино-Балкария) президент является главой государства и, одновременно, главой исполнительной власти. В таких случаях президент либо руководит деятельностью правительства республики, либо непосредственно возглавляет правительство.

Правительство республики выполняет следующие основные функции:

а) представляет органу законодательной (исполнительной) власти республиканский бюджет и обеспечивает его исполнение;

б) проводит государственную политику в области финансов и кредитно-денежной системы, экономики в целом;

в) направляет развитие культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

д) осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституцией и законодательством республики.

В ряде республик назначение главы правительства имеет некоторые особенности. Председатель Правительства Республики Ингушетия утверждается Народным Собранием Республики по представлению Президента Республики Ингушетии. Правительство Республики Ингушетия ответственно перед Президентом и Народным Собранием, отчитывается о своей работе не реже одного раза в год. Премьер-министр Республики Башкортостан назначается Президентом Республики, с согласия Государственного Собрания Республики. Кабинет министров Республики Башкортостан — орган исполнительной власти, подотчетный Государственному Собранию и Президенту Республики, не реже одного раза год отчитывается перед Государственным Собранием.

Достаточно четко и развернуто сформулирована в Конституции Республики Башкортостан компетенция Кабинета министров. Кабинет министров Республики Башкортостан проводит выработанную Государственным Собранием Республики и Президентом Республики внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан.

В ряде республик (Коми, Дагестан, Карелия) не предусмотрен институт президента республики. Так, в Республике Коми установлен институт Главы Республики Коми, который вместе с другими органами — Государственным Советом, Конституционным Судом, а также системой судебных органов в соответствии с Конституцией Республики Коми  осуществляет государственную власть в Республике Коми (ст. 8 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г.).

Согласно ст. 80 Конституции Республики Коми исполнительную власть в Республике осуществляют Глава Республики Коми, возглавляемое им правительство, а также входящие в систему исполнительной власти республики местные администрации. Глава Республики Коми избирается гражданами этой Республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Глава Республики Коми является, согласно Конституции Республики Коми, главой государства.

Органами исполнительной власти являются администрации краев, областей и других субъектов Федерации. Прежде чем рассматривать подробно вопрос об их статусе, функциях и компетенции, структурном построении, не-обходимо сказать следующее.

В отличие от совокупности законодательных (представительных) органов, действующих в Российской Федерации и не рассматриваемых, как в прежних Конституциях, в качестве единой системы, Конституция РФ 1993 года установила принципиально иной подход в отношении органов исполнительной власти. В ч. 2 ст. 77 установлено, что в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систем) исполнительной власти в Российской Федерации.

Весьма существенное значение для характеристики статуса органов исполнительной власти имеет ст. 78 Конституции РФ, согласно которой:

1) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочии могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;

2) федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;

3) органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий; 4) Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

С учетом, на основе и в соответствии с названными выше конституционными нормами призван складываться и функционировать правовой статус органов исполнительной власти субъектов Федерации. Помимо конституционных норм необходимо упомянуть и кратко охарактеризовать содержащиеся в ряде указов Президента РФ функциональные положения и нормы, определяющие статус органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Администрация — это орган исполнительной власти общей компетенции, который состоит из функциональных и структурных подразделений (комитетов, управлений, отделов), руководства и возглавляется главой администрации соответствующего субъекта Федерации. В сущности, это правительство, т. е. орган общей компетенции субъекта Федерации. В Положении от 22 октября 1993 г. устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляет глава соответствующей администрации. Наименование органа исполнительной власти (администрация, правительство и т. п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (представительным) органом с учетом исторических, национальных и других условий и традиций субъекта Федерации.

Глава администрации, как показывает исследование, является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Весьма актуальным является вопрос о взаимоотношениях главы администрации и законодательного (представительного) органа. Глава администрации в целях социального и экономического развития соответствующей территории, в интересах ее населения взаимодействует с органом законодательной (представительной) власти субъекта Федерации в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции.

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации; проекты законодательных (правовых) актов, внесенные главой администрации, рассматриваются законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в первоочередном порядке.

Глава администрации в установленном порядке подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.

Законы могут быть до истечения срока, установленного их подписания, возвращены главой администрации в законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, то глава администрации обязан его подписать в установленном порядке.

Глава администрации вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации в судебном порядке, определенном федеральным законом. Действие решения в этом случае приостанавливается до его повторного рассмотрения.

Законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия указанных актов законам данного субъекта Федерации.

Законодательный (представительный) орган субъекта Федерации вправе заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта Федерации, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития территории. Глава администрации вправе вносить проекты постановлений Правительства РФ, которые подлежат обязательному рассмотрению Правительством РФ.

В случаях осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а также рамках реализации полномочий, переданных федеральным органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации, глава администрации вправе согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе и назначении соответствующих должностных лиц, вносить предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение Правительства РФ.

Глава администрации обладает следующими полномочиями:

а) представляет интересы субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами Федерации;

б) в соответствии с законодательством РФ может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы;

в) разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта Федерации бюджет и обеспечивает его исполнение;

г) формирует органы исполнительной власти субъекта Федерации в соответствии с законодательством субъекта Федерации;

д) назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности (если в порядке, предусмотренном законодательством РФ, они не отнесены к органам местного самоуправления).

Глава администрации при осуществлении своих полномочий принимает постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения главы администрации вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Постановления и распоряжения главы администрации обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта Федерации.

В Уставах и законодательстве ряда субъектов Федерации отражены специфика правового статуса органов исполнительной власти конкретных субъектов Федерации, особенности построения и компетенции указанных органов. Причем правовое регулирование этих вопросов субъектами Федерации отличается значительным разнообразием, некоторой противоречивостью, выходом в некоторых случаях — в силу неурегулированности данных вопросов в федеральном законодательстве — за конституционные рамки.

Достаточно развернуто, и, в то же время, с учетом специфики соответствующих субъектов Федерации  должна пересматриваться и устанавливаться в Уставах и иных актах законодательства этих субъектов Федерации компетенция органов исполнительной власти. В Уставах ряда областей подробно и применительно к основным сферам и отраслям управления уже зафиксированы функции и полномочия их администраций.

В обобщенном виде компетенция данных органов состоит в следующем.

1. Полномочия в сфере экономики, бюджета и финансов. Администрация разрабатывает проекты программ социально-экономического развития, и после утверждения обеспечивает их выполнение; разрабатывает проект бюджета территории; организует взимание налогов и сборов, предусмотренных законодательством; объединяет на договорных началах средства на строительство и содержание имеющих областное (краевое, окружное) значение производственных объектов и социальной инфраструктуры, а также на проведение экологических мероприятий и другие цели; организует работу по формированию внебюджетных фондов и их использованию в соответствии с целевым назначением и др.

2. Полномочия и сфере управления собственностью субъекта Федерации. Администрация решает вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности в соответствии с законодательством; поставляет и вручает предприятиям, учреждениям и организациям акты о включении их в состав собственности; закрепляет в соответствии с законодательством на правах хозяйственного ведения и оперативного управления объекты собственности за предприятиями, учреждениями, организациями; передает фонду имущества свидетельства о праве собственности на приватизированные предприятия; в соответствии с законодательством организует мероприятия по приватизации государственного имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации; содействует организации межтерриториального товарообмена, заключению предприятиями и организациями прямых договоров по осуществлению оптовой и розничной торговли и выполнению обязательств по этим договорам и др.

3. Полномочия в сфере сельского хозяйства и экологии. Администрация разрабатывает и выполняет программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почвы, охране земельных ресурсов; организует ведение земельного кадастра и мониторинга земель; представляет в соответствии с законодательством земельные участки под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности субъекта Федерации; обеспечивает контроль за использованием и охраной земель; защищает права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов; руководит ветеринарной службой, устанавливает в необходимых случаях карантин и обеспечивает соблюдение карантинных и ветеринарно-санитарных правил, содействует осуществлению контроля за использование охраной вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и живого мира на территории субъекта Федерации.

4. Полномочия в области строительства. Администрация организует подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам и утверждает их; осуществляет контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства; приостанавливает строительство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов застройки; назначает государственные приемочные комиссии и утверждает акты о принятии в эксплуатацию завершенных объектов; выдает разрешения на строительство на землях фонда имущества субъекта Федерации; организует за счет своих средств и на долевых началах строительство и ремонт объектов производственного, коммунально-бытового и социально-культурного назначения; организует на хозрасчетных договорных основах строительство промышленных объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения по заказам районов и городов; привлекает на договорной основе предприятия, учреждения и организации всех форм собственности к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов.

5. Полномочия в области развития транспорта. Администрация организует транспортное обслуживание населения на территории субъекта Федерации, контролирует работу соответствующих транспортных предприятий; создает за счет средств субъекта Федерации при долевом участии районов и городов транспортные предприятия, в том числе аэропорты местного значения; привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации различных форм собственности; обеспечивает развитие на территории субъекта Федерации сети автомобильных дорог общего пользования, а также их сохранность, оборудование техническими средствами регулирования дорожного движения и связи, условия для автосервиса и отдыха пассажиров и др.

6. Полномочия в сфере социально-культурного строительства, коммунального и торгового обслуживания. Администрация создает в соответствии с законодательством учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта, используя для этого свои средства, а также на договорных началах средства районов, городов, предприятий, учреждений и организаций; разрабатывает с участием районов и городов программы развития народного образования, здравоохранения, культурной и спортивной работы с учетом национальных и местных традиций населения, оказывает материально-финансовую, методическую и иную помощь соответствующим учреждениям в районах и городах; осуществляет контроль за соблюдением установленных правил, нормативов и стандартов в работе средних и высших учебных заведений, учреждений здравоохранения, культуры, физкультурно-спортивных и других учреждений; оказывает финансовую помощь в развитии театрального, музыкального, изобразительного и иных видов искусств, народного творчества, а также в изучении родного языка малочисленными народами, проживающими на территории субъекта Федерации, и др.; организует за счет своих средств или на хозрасчетных договорных началах работы по развитию электрификации, газоснабжения, водоснабжения районов и городов, созданию предприятий по сбору и утилизации промышленных и бытовых отходов, оказывает техническое содействие и дает заключение по вопросам строительства газовых сетей и сооружений, принадлежащих районам, городам, крупным предприятиям и объединениям; способствует развитию межтерриториальных торговых связей и обеспечивает функционирование ярмарок, развитие оптовой и фирменной торговли, бирж; содействует заключению торговых соглашений по взаимному снабжению товарами народного потребления с другими субъектами Федерации и зарубежными партнерами.

7. Полномочия в сфере социальной защиты. Администрация разрабатывает программы социальной защиты населения и организует их исполнение; создает на базе действующего законодательства за счет своих средств, добровольных взносов районов и городов, предприятий, учреждений, организаций и граждан фонд занятости населения и защиты от безработицы, другие фонды социальной защиты населения, руководит расходованием средств из этих фондов; разрабатывает программы повышения уровня занятости населения и организует их исполнение; организует общественные оплачиваемые работы, определяет условия привлечения к ним граждан, нуждающихся в трудоустройстве; принимает меры по созданию дополнительных рабочих мест; оказывает материально-финансовую и методическую помощь по формированию районных и городских фондов социальной защиты; обеспечивает контроль за соблюдением правил охраны труда, техники безопасности, производственной санитарии на предприятиях, в учреждениях и организациях; руководит работой учреждений и организаций социального обеспечения, расположенных на территории субъекта Федерации; организует работу по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий и пособий, контролирует соблюдение законодательства о предоставлении гражданам льгот и преимуществ; организует работу по трудоустройству, материальному и бытовому обслуживанию инвалидов и пенсионеров.

8. Полномочия в сфере обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. Администрация организует выполнение законодательства, осуществляет контроль за его соблюдением на территории субъекта Федерации; осуществляет в случае стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законодательством меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности, поддержанием порядка, а также с обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организует проведение противопожарных мероприятий, регистрирует общественные объединения граждан, создаваемые и действующие на территории субъекта Федерации; руководит подчиненными ей органами внутренних дел, наблюдает за работой исправительно-трудовых учреждений, руководит работой органов записи актов гражданского состояния, юстиции, государственным архивом в соответствии с законодательством; организует прием населения; рассматривает жалобы, заявления и предложения граждан в своей компетенции; обеспечивает выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности; рассматривает ходатайства и вносит представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.

Проведенный анализ структуры органов исполнительной власти субъектов Федерации показал, что субъекты Российской Федерации создают собственные органы исполнительной власти по предметам совместного ведения с Федерацией (ст. 72 Конституции РФ), по-скольку федеральное законодательство по регулированию вопросов организации органов исполнительной власти субъектов Федерации в части создания координирующего органа федерального уровня по реализации исполнения вне предметов ведения России (ст. 73 Конституции РФ) несовершенно. В этом случае субъекты Российской Федерации становятся обладателями всей полнотой государственной власти. Например, по разным оценкам в каждом субъекте Российской Федерации наряду с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти или подведомственными федеральным органам структурами действуют от 10 до 30 органов регионального уровня, наделенных контрольными полномочиями.

Библиография

1 См.далее: www.gov.ru. Официальные сайты республик Татарстан, Бурятия, Чувашия, Тыва, Калмыкия, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Ингушетия, Якутия.

2 См.: www.gov.ru. Официальный сайт Республики Бурятия