Система нормативно-правового регулирования региональных выборов

Е. БУЛЛЕР,

аспирант Академического международного института

Система нормативно-правового регулирования региональных выборов есть совокупность устанавливаемых федеральным избирательным законодательством и законами субъекта Российской Федерации норм, ценностей и общественных отношений участников избирательного процесса, которые наделены юридическими правами и обязанностями, регулирующих  общественные отношения и предусматриваемые  в случае нарушения ответственность.

Основным нормативно-правовым источником регулирования выборов служит Конституция РФ. Правда, сам Основной закон не содержит, как это было в предшествующих (советских) конституциях,  специальной главы, закрепляющей принципы избирательного права. Данное различие отнюдь не означает, что современная избирательная система лишена конституционного содержания. Ряд статей Конституции РФ (статьи 3, 32, 60, 81, 84, 96, 97, 102, 109, 11, 117, 130), а также пункты 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции РФ содержат конституционные основы современной избирательной системы. И нет абсолютно никакого нормативного указания в Конституции РФ о каких-либо основах избирательной системы при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации[1]. 

В Конституции РФ также отсутствует прямое указание на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым и вызывает многочисленные споры. По мнению ряда авторов, избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а также к собственному ведению субъектов Российской Федерации[2].  Другие авторы склонны относить избирательное законодательство только к сферам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[3].  В связи с этим существуют основания для предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования региональной избирательной системы, но не обязательно для вмешательства в сам себе текст действующей Конституции РФ.

Так, А.Е.  Любарев в своих публикациях подчеркивает, что поборники самостоятельности законодательства субъектов Российской Федерации обычно говорят о необходимости учета региональной специфики[4]. Однако как раз в отношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики не существует. 

Следует также учитывать, что разработка процессуальных норм — сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы[5].

Отметим еще одну проблему российского избирательного законодательства — неопределенность относительно того, какие нормы, отсутствующие в «рамочном» законе, можно вносить в специальный закон. Эта неопределенность затрудняет законотворческую деятельность в регионах, а после принятия региональных законов часто вызывает споры, в том числе с участием региональной прокуратуры и судов.

При разработке современной системы нормативно-правового регулирования региональных выборов необходимо учитывать федеральное избирательное  законодательство. Целесообразно вообще поставить задачу о создании единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы, регулирующие любые выборы на всей территории российского избирательного пространства, а в качестве особенной части — нормы, касающиеся выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Сегодня система нормативно-правового регулирования региональных выборов подразделяется на:

—законы, посвященные вопросам организации и проведения выборов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации;

—избирательные кодексы, регулирующие все виды региональных и муниципальных выборов, референдум, отзыв депутата и выборного должностного лица;

—законы, содержащие кодифицированные элементы, в частности, регулирование некоторых институтов, стадий и процедур организации и проведения региональных и муниципальных выборов, иных избирательных  действий;

—подзаконные акты, регламентирующие механизмы и принципы избирательного процесса организуемых и проводимых региональных выборов[6]. 

В связи с избранием в марте 2008 года Президентом РФ Д.А. Медведева, сделавшего в своем Послании Федеральному Собрании упор на правовой аспект правления, можно констатировать, что в большинстве случаев субъекты Российской Федерации стараются привести свои региональные законы и акты в соответствии с федеральным законодательством. Наблюдается тенденция к использованию кодифицированной формы регулирования выборов при соблюдении требований рамочного Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На взгляд специалистов в области избирательного права Ю.А. Дмитриева и В.Б. Исраеляна, в современном региональном избирательном законодательстве о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации выделяется два подхода к формированию системы нормативно-правового регулирования региональных выборов. Во-первых, это «пакетное» регулирование, когда законодательство представляет собой набор законов, регламентирующих отдельные виды выборов. Во-вторых, кодифицированное регулирование, когда избирательные отношения регламентируются единым сводным нормативным актом.

В рамках «пакетного» регулирования избирательное законодательство субъекта Российской Федерации о выборах депутатов в региональные парламенты состоит из следующих компонентов:

—конституция (устав) субъекта Российской Федерации (этот элемент системы присутствует и в законодательстве, построенном по принципу кодификации);

—закон об основных гарантиях избирательных прав граждан (наличие этого закона не является правилом — законы об основных гарантиях приняты в Республиках Ингушетия, Тыва и в Курганской области);

—закон о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

—закон об избирательной комиссии (о системе избирательных комиссий) субъекта РФ.

Структура региональных законов различается также в зависимости от их целевой ориентации, а именно: на сочетание рамочного федерального избирательного законодательства и регионального опыта, местных традиций правового регулирования либо на преимущественное закрепление региональных моделей регулирования организации и проведения выборов. Так, в законах ряда регионов есть главы и статьи, которые посвящены традиционным (стандартным) вопросам организации и проведения выборов либо в том или ином виде содержат положения Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в виде включения в главу «Общие положения» статей, определяющих пределы действия закона, основные понятия, используемые в нем, постатейное раскрытие всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (Вологодская, Калужская, Рязанская, Ульяновская области, Ямало-Ненецкий автономный округ).

С точки зрения правового регулирования, законы субъектов Российской Федерации отличаются друг от друга, во-первых, по функциональной характеристике системы нормативно-правового регулирования региональных выборов  (например, в Республике Адыгея это законодательство о выборах, а в Иркутской области — правовая основа организации и проведения выборов); во-вторых, по наличию открытого или закрытого перечня нормативных правовых  актов о выборах (Республика Марий Эл, Амурская область); в-третьих, по степени сочетания федерального и регионального уровня правового регулирования выборов.

Одной из особенностей развития системы нормативно-правового регулирования региональных выборов, особенно в 1996—2008 гг., явилось интенсивное  участие судебных органов — Конституционного суда РФ, судов общей юрисдикции — в разрешении избирательных споров, связанных с определением соответствия региональной правовой базы Федеральному избирательному законодательству, сроков назначения и проведения выборов, статуса избирателей, порядка выдвижения кандидатов, в том числе в случаях вхождения автономного округа (округов) в состав края или области, объединения субъектов,  и так далее.

Нормативно-правовое регулирование обязательно рассматривает, по каким  избирательным  системам проводятся региональные выборы, порядок их назначения, деятельность избирательных комиссий, финансирование выборов, принципы избирательного права и статус избирателей, статус кандидатов, предвыборную агитацию, организацию голосования и порядок определения результатов выборов, повторное голосование, повторные выборы, порядок разрешения жалоб и споров, ответственность за нарушение избирательных прав граждан, некоторые направления совершенствования избирательного законодательства.

Расширение правовой основы организации выборов и усиление прямого действия нормативно-правового регулирования избирательного права является одним из главных направлений проведения избирательной реформы в Российской Федерации[7].  В связи с этим важно подчеркнуть значимость правовых источников организации и проведения выборов, в частности перечень постановлений Конституционного суда РФ, международных договоров России, договоров между субъектами Российской Федерации в части обеспечения дополнительных гарантий реализации избирательных прав граждан. Эффективное приведение системы нормативно-правового регулирования региональных выборов в соответствие с требованиями современного федерального избирательного законодательства, прежде всего в части обеспечения избирательных прав гражданина, постоянно или преимущественного проживания на территории субъекта Российской Федерации, выдвижения и регистрации кандидата (-ов), по-прежнему остается одной из важнейших задач реформирования избирательной системы в Российской Федерации. В этой связи необходимо продолжить работу по закреплению в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации не только положений об избирательной системе (организации избирательного процесса), но и о праве законодательной инициативы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения избирательных прав граждан, усиления прокурорского надзора и совершенствования системы нормативно-правового регулирования региональных выборов, развития избирательного законодательства.

Таким образом, в субъектах Федерации весь законодательный массив, формирующий систему нормативно-правового регулирования региональных выборов, можно подразделить по предмету регулирования на нормы законов:

— устанавливающие общие положения для всех видов выборов на территории субъекта;

—регулирующие отдельные виды выборов;

—регулирующие отдельные стадии или этапы института выборов;

—регулирующие избирательный процесс;

—регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в выборах[8]. 

 Совершенствование избирательного законодательства повышает эффективность выборных процедур, способствует усилению активности избирателей, значительная  часть которых не желает голосовать.

Теоретическое осмысление сущности выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и практические рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства становятся крайне актуальным в связи с тем, что через относительно короткий срок в России предстоят новые федеральные и региональные избирательные кампании. И очень важно, чтобы при этом не повторились предыдущие законодательные ошибки. Наиболее актуальным решением, на наш взгляд, послужит повышение электоральной активности и гражданской ответственности с возвращением порога явки на уровне не менее 50%-го проходного барьера. Данная норма есть наивысшая степень демократизации и формирования гражданского общества.

Как справедливо отмечает большинство государствоведов, в России динамично протекает процесс формирования избирательного права как самостоятельной отрасли, и потому есть все основания рассматривать его в качестве межотраслевого комплексного института[9]. Современное российское избирательное право, представляя собой относительно самостоятельное явление юридической действительности, имеет достаточно сложное внутреннее строение, которое вполне может быть объектом системно-структурного анализа. В этом плане содержание (система) избирательного права выглядит как совокупность элементов, отражающих объективное рассредоточение образующих норм по отдельным внутренним «ячейкам», обусловленное различием их служебных функций в реализации и защите избирательных прав граждан.  Именно поэтому мы рассматриваем систему нормативно-правового регулирования региональных выборов как содержательную часть избирательного права и законодательства; являясь самостоятельной подсистемой, она включает в себя ряд образующих правовых институтов. Критерием их разграничения служит масштаб действия составляющих норм и правил, одни из которых включают принципы избирательного права; субъекты избирательного права; финансовое обеспечение выборов; избирательный процесс; обеспечение избирательных прав граждан в межвыборный период; обжалование действий и решений, нарушающих избирательные права граждан; ответственность за нарушение избирательного законодательства, а другие образуют институты выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления.

Каждый из институтов характеризуется достаточно сложным составом, представлен, как правило, весьма обширным набором подинститутов и подсистем, и нередко проявляется вовне через правовые предписания различной отраслевой принадлежности. Вместе с тем экстраполяция системы избирательного законодательства, обусловленной в ряду иных причин субъективными взглядами законодателей и утилитарными потребностями удобства правоприменителей, на внутреннее строение образующих российское избирательное право составных компонентов оправдана далеко не во всех отношениях. Думается, что в основе градации избирательно-правовых норм на отдельные институты должна лежать структура предмета правового регулирования, диктующая необходимость соответствующего интеграла юридического обеспечения электоральных прав российских граждан[10]. 

Учитывая, что система нормативно-правового регулирования региональных выборов еще не устоялась, находится в стадии активного и динамичного становления, вследствие чего претерпевает заметные и кардинальные изменения, отражающиеся на появлении новых образующих ее элементов и наполнении традиционных разделов содержанием, отвечающим современным потребностям формирования выборных демократических  и государственно-правовых институтов. В частности, устойчивая тенденция роста числа избирательных споров применительно ко всем видам выборов оказывает существенное влияние на институт обжалования в избирательном праве, что влечет за собой появление новых субъектов права жалобы (избирательные комиссии, их члены, кандидаты в депутаты), установление возможности инстанционного обжалования действий и решений любых (за исключением Центральной избирательной комиссии РФ) избирательных комиссий, независимо о уровня проводимых выборов, детальное ограничение сроков рассмотрения жалоб. В этом легко можно убедиться, если сравнить прежнее региональное законодательство о выборах с положением Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[11]. 

Весьма интересным представляется предложенное Международным фондом избирательных систем  (IFES) моделирование региональных законов о выборах. Фондом подготовлен модельный закон о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в четырех вариантах в зависимости от вида избирательной системы. Проекты предусматривают использование мажоритарной системы абсолютного большинства, смешанной мажоритарно пропорциональной системы, системы ограниченного голосования с использованием многомандатных избирательных округов и системы единственного передаваемого голоса.

Моделирование законов, закрепляющих различные избирательные системы, имеет большое значение для внесения разнообразия в региональное законодательство, так как на сегодняшний день законы субъектов Российской Федерации не выходят за пределы ограниченного набора избирательных систем, использующихся на федеральном уровне. Предлагаемая к закреплению в законодательстве регионов система единственного передаваемого голоса представляется наиболее удачным вариантом обеспечения справедливого представительства интересов различных электоральных групп в представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Федеральное законодательство, регулирующее выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как и любая отрасль (подотрасль) законодательства, располагает значительным ресурсом, возможностями, эмпирической базой и достаточной юридической управленческой волей для своего совершенствования. В различных аналитических и теоретических работах содержатся предложения по дополнению федеральной нормативной базы избирательного права.

Во-первых, предлагается внесение в Конституцию РФ главы «Избирательная система», в которой нашли бы отражения действенные позиции нормативно-правового регулирования региональных выборов, а также были бы закреплены основы конституционно-правового статуса системы избирательных комиссий, и право ЦИК РФ на законодательную инициативу по вопросам избирательного законодательства. Во-вторых, предлагается принять ряд федеральных законов: о финансировании выборов, об общественном контроле за проведением выборов (в частности наделении правом общественных палат на экспертизу законодательных инициатив, решений и действий избирательных комиссии, наблюдательных функций избирательного процесса и т.п.) и об открытости и гласности подведения итогов голосования, о Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «ГАС-Выборы».

Данные новации безусловно заслуживают государственно-гражданского внимания и послужат построению настоящего гражданского общества; особенно обращает на себя внимание необходимость включения в Конституцию РФ положения об основных принципах выборов. Это «позволит задействовать Конституционный Суд РФ в процессе обеспечения соответствия конституций и уставов субъектов РФ норма федерального законодательства об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[12]. 

Помимо этого важное значение имеют такие факторы, как необходимость регламентации участия в выборах организаций, чья деятельность регулируется на федеральном уровне, необходимость учета возможности совмещения выборов и профессионализации избирательных комиссий. Важно также учитывать, что подготовка процедурных норм — сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта, и далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы[13]. 

Хотелось бы отметить, что при этом непременно должен соблюдаться принцип соразмерности — федеральное «вмешательство» в правовое регулирование выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должно становиться полномасштабным. На федеральном уровне должны быть установлены лишь важнейшие правила, касающиеся избирательного права и процесса в субъектах Федерации, которые необходимы для обеспечения прав и свобод граждан и политических партий, прав журналистов и СМИ в ходе избирательной кампании, демократии, единства правового пространства в России, что в нынешней редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, к сожалению, не всегда соблюдается.

Также при установлении федеральных стандартов для региональных парламентских выборов должны соблюдаться принципы достаточной необходимости федерального регулирования, сотрудничества Федерации и ее субъектов и их взаимной ответственности[14].

Субъектам Российской Федерации следует также осуществлять активное правовое регулирование выборов депутатов своих законодательных (представительных) органов власти в рамках совместной компетенции с Российской Федерацией. А.Н. Чертков в этой связи справедливо отмечает, что законы субъектов Российской Федерации должны быть не столько дополнительным звеном, сколько важным элементом самого механизма правового регулирования.

Не стоит, на наш взгляд, исключать и статью 73 Конституции РФ как конституционное основание для правового регулирования некоторых вопросов, связанных с региональными парламентскими выборами, законами субъектов Российской Федерации, особенно с развитием общественных отношений[15].

Библиография

1 Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). — М.: Формула права, 2006. С. 206.

2 Алехичева Л. По принципу федерализма// Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32 - 35; Кокотов А.Н. Проблемы законодательного регулирования выборов в Российской Федерации//Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 46—48; Постников А.Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов//Журнал российского права. 2002.№ 5. С. 12—22.

3 Пылин В. Перемены? Да! // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19—23.

4  Право и жизнь., 2004. № 65 (1).

5 Пылин В.  Указ. ст. С. 20.

6 Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 1995—1997 гг. Электоральная статистика. С. 28—30.

7  Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ.

8 Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). — М.: Формула права, 2006.  560 с. С.  210.

9 Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование».—  Ростов-н/Д: Феникс, 2004. С. 281.

10 См.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Указ. раб. С. 101.

11 Князев С.Д. Очерки Российского избирательного права. — Владивосток, 1999.

12 Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Указ. раб.  С. 281.

13 Любарев А.Е. Конституционно-правовые основы многообразия избирательных систем в российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.—  М., 2004. С. 23.

14  См., напр.: Постановление КС РФ от 14 ноября 2005 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4968;  См. также: Рябов Е.В. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: историко-теоретический аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Казань, 2006. С. 23.

15   Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5. С. 28.