Система органов государства, обеспечивающих соблюдение государственных интересов в сфере страховой деятельности

УДК 342.518 

Н.Н. КОСАРЕНКО,

кандидат юридических наук,  доцент Московского гуманитарного университета

Содержание взаимоотношений государства и страховых компаний после перехода России к рыночным отношениям кардинально изменилось. Государственное управление заменено на государственное регулирование и контроль (надзор). Системы органов государственного страхования как самостоятельной системы органов государственного управления на современном этапе не существует.

Государственный надзор, возложенный на федеральные органы исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, осуществляется в целях соблюдения требований законодательства Российской Федерации о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства.

Важное значение для деятельности страховых компаний имеет норма, предусмотренная ст. 30 Закона РФ от 27.11.1992 № 4015-1«Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее — Закон об организации страховой деятельности), согласно которой Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью правомочна производить проверки соблюдения страховщиками законодательства Российской Федерации о страховании и достоверности представленной ими отчетности. При выявлении фактов нарушения законодательства, регулирующего страховые отношения, и недостоверности представленной отчетности она имеет право давать страховщикам предписания по устранению указанных нарушений, а в случае невыполнения соответствующих предписаний — приостановить или ограничить действие лицензий этих страховщиков впредь до установления выявленных нарушений либо принять решение об отзыве лицензий.

Отзыв лицензии означает запрет на осуществление страховой деятельности, за исключением выполнения обязательств, принятых по действующим договорам страхования. Следует отметить, что при этом страховые резервы могут быть использованы страховщиком исключительно для выполнения страховых договорных обязательств. Основания для принятия решения об отзыве лицензии устанавливаются в нормативном порядке.

Необходимо отметить, что вопрос о ликвидации страховщиков (предприятий, организаций), имеющий принципиальное значение для свободы предпринимательства в сфере страхования, отнесен законодательством к компетенции арбитражного суда. Деятельность страховых организаций коренным образом отличается от деятельности других хозяйствующих субъектов, так как нацелена на обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц от непредвиденных обстоятельств, случайностей и стихийных бедствий. При этом каждое страховое событие имеет свою индивидуальную особенность как по характеру, так и по величине причиненного ущерба. Высокая доля ответственности страховщика за последствия деятельности требует особой организации государственного надзора.

Государство не может находиться в стороне от страховой деятельности, интересов населения и экономики в целом. В Законе об организации страховой деятельности, в частности, сказано, что государственный надзор за страховой деятельностью осуществляется в целях соблюдения требований законодательства Российской Федерации о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинтересованных лиц и государства.

Регулирующая функция государства в страховой деятельности может проявляться в различных формах: принятие законодательных актов, регулирующих страхование; установление в интересах общества и отдельных категорий его граждан обязательного страхования; проведение специальной налоговой политики, установление различного рода льгот страховым компаниям для стимулирования такого рода деятельности, а также создание особого правового механизма, обеспечивающего надзор за функционированием страховых предприятий и организаций.

В своей деятельности Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами, принимаемыми Президентом РФ и Правительством РФ. К его основным функциям относятся:

· выдача страховщикам лицензий на осуществление страховой деятельности;

· организация проведения аттестации на право аудита страховщиков;

· осуществление контроля за обоснованностью тарифов и обеспечением платежеспособности страховщиков;

· установление правил формирования и размещения страховых резервов, показателей и форм учета страховых операций и отчетности о страховой деятельности;

· разработка и утверждение нормативных и методических документов по вопросам страховой деятельности.

Государственное регулирование страховой деятельности должно обеспечивать развитие национальной системы страхования и осуществлять контроль за страховым сектором экономики.

В связи с этим Министерством финансов РФ совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти должны приниматься меры по совершенствованию нормативно-методической базы регулирования страховой деятельности. В первую очередь необходимо иметь экономически обоснованные нормативы деятельности страховых организаций, соблюдение которых минимизирует риск дестабилизации их работы. Особенно это касается организаций, осуществляющих долгосрочные виды страхования.

Государственная поддержка страхования должна осуществляться с учетом значимости и приоритетности решаемых задач по следующим направлениям.

1. Прямое участие государства в становлении страховой системы защиты имущественных интересов, предполагающее:

· определение институциональных основ и порядка участия государства в страховании некоммерческих рисков для защиты инвестиций, а также в страховании экспортных кредитов;

· обеспечение за счет бюджетных средств программ обязательного государственного страхования (в частности страхования имущества унитарных и казенных предприятий, иных организаций бюджетной сферы при четкой регламентации действий страхователя, представляющего интересы государства);

· повышение роли государственных страховых компаний в реализации государственной политики в области страхования, определение порядка их участия в государственных программах страхования, предоставление им государственной поддержки;

· предоставление дополнительных гарантий при размещении средств страховщиков, аккумулируемых в рамках приоритетных видов страхования в форме специальных нерыночных государственных ценных бумаг с гарантированным доходом, а также формирование целевых резервов, компенсирующих несостоятельность отдельных страховых организаций при исполнении ими обязательств по договорам долгосрочного страхования жизни и пенсионного страхования граждан;

2. Законодательное обеспечение защиты национального страхового рынка. Здесь предстоит конкретизировать условия допуска иностранных страховщиков на российский страховой рынок, регламентировать перестраховочную деятельность в целях предотвращения необоснованного оттока валютных средств за рубеж;

3. Совершенствование государственного надзора за страховой деятельностью. Это предполагает создание нормативных и организационных основ страхового надзора в Российской Федерации, а также разработку процедур финансового оздоровления страховых организаций:

· определение специальных требований к страховым организациям, оказывающим услуги населению по долгосрочному страхованию жизни и пенсий; совершенствование условий лицензирования страховой деятельности, создание дифференцированной системы санкций, применяемых к страховым организациям за нарушение предъявляемых к ним требований, принципов добросовестной конкуренции;

· введение порядка, ограничивающего допуск к руководству страховой или брокерской организацией лиц, действия которых привели финансово-кредитную организацию к банкротству.

Деятельность Министерства финансов РФ должна осуществляться в постоянном взаимодействии с правоохранительными и налоговыми органами в целях пресечения фактов мошенничества в сфере страхования; с органами, осуществляющими антимонопольную политику — в целях развития конкуренции на страховом рынке; с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — в целях выработки единых методических принципов организации и осуществления страхового дела и недопущения принятия на региональном уровне решений, не соответствующих действующему законодательству.

Предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивает Федеральная антимонопольная служба РФ.

Для обеспечения выполнения принятых обязательств страховщики в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации, образуют из полученных страховых взносов необходимые для предстоящих страховых выплат страховые резервы по личному страхованию, имущественному страхованию и страхованию ответственности.

В аналогичном порядке страховщики вправе создавать резервы для финансирования мероприятий по предупреждению несчастных случаев, утраты или повреждения застрахованного имущества.

Страховые резервы, образуемые страховщиками, не подлежат изъятию в федеральный и иные бюджеты. Из доходов, остающихся после уплаты налогов и поступающих в распоряжение страховщиков, они могут образовывать фонды, необходимые для обеспечения их деятельности.

Страховщики вправе инвестировать или иным образом размещать страховые резервы и другие средства, а также выдавать ссуды страхователям, заключившим договоры личного страхования, в пределах страховых сумм по этим договорам.

Федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью могут устанавливаться дополнительные требования к порядку и условиям образования и размещения страховых резервов страховыми организациями с иностранными инвестициями. Для обеспечения своей платежеспособности страховщики обязаны соблюдать нормативные соотношения между активами и принятыми ими страховыми обязательствами. Методика расчета этих соотношений и их нормативные размеры устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.

Федеральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью могут быть установлены также дополнительные требования к нормативным соотношениям между активами и страховыми обязательствами, принятыми страховыми организациями с иностранными инвестициями. Страховщики, принявшие обязательства в объемах, превышающих возможности их исполнения за счет собственных средств и страховых резервов, обязаны застраховать у перестраховщиков риск исполнения соответствующих обязательств. Размещение страховых резервов должно осуществляться страховщиками на условиях диверсификации, возвратности, прибыльности и ликвидности.

Особое место в сфере страхования занимает обязательное страхование. Оно может выступать в виде обязательного государственного страхования, осуществляемого за счет средств бюджета, и обязательного страхования, осуществляемого за счет средств самих страхователей. Имущественное и личное страхование могут выступать как в форме добровольного, так и обязательного страхования.

Гражданским законодательством определены общие правила осуществления обязательного страхования. В частности, установлено, что к обязательному страхованию может относиться страхование жизни, здоровья, имущества других (третьих) лиц, определенных в законе на случай причинения им вреда, а также страхование риска своей ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других или нарушения договоров с другими лицами. Обязательное страхование собственной жизни или здоровья не может быть возложено законом на гражданина.

Обязательное страхование вводится в интересах общества и отдельных категорий его граждан, восполняет слабое развитие в период переходной экономики добровольного страхования, повышая защищенность экономики и населения. Ответственность по определению общих рамок введения обязательных видов страхования возлагается на государственные структуры.

Общество в лице государства устанавливает обязательное страхование законом, которым обязывает определенный круг страхователей вносить фиксированные страховые платежи, а страховщика — застраховать определенные объекты в том случае, когда необходимость возмещения материального ущерба задевает интересы не только конкретного пострадавшего лица, но и общественные интересы.

Таким образом, обязательное страхование осуществляется в силу закона, который определяет не только перечень подлежащих страхованию объектов, но и объем страховой ответственности, уровень и нормы страхового обеспечения, порядок установления тарифных ставок, периодичность внесения страховых платежей, основные права и обязанности страховщика и страхователя.

Для обязательного страхования характерен сплошной охват указанных объектов, обязанность страхования распространяется на объекты автоматически, действие обязательного страхования независимо от внесения страховых платежей.

Виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяются соответствующими законами Российской Федерации. Глава 48 Гражданского кодекса РФ закрепляет:

· обязательное страхование жизни, здоровья и имущества других лиц или своей гражданской ответственности перед третьими лицами — за свой счет либо за счет заинтересованных лиц,

· обязательное страхование жизни, здоровья и имущества граждан — за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета.

Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Правила добровольного страхования, определяющие общие условия и порядок его проведения, устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с положениями ГК РФ и Закона об организации страхового дела. Конкретные условия страхования определяются при заключении договора страхования.

В случае установленного законом обязательного страхования заключение договора является обязательным для страхователя. Для страховщика же оно становится обязательным только тогда, когда речь идет о личном страховании.

Настоящее положение дел в сфере обязательного страхования во много вызвано отсутствием законодательного механизма, устанавливающего цели и принципы организации страхования в обязательной форм, основные положения порядка и условий проведения обязательного страхования.

Это означает необходимость принятия федерального закона, регулирующего проведение обязательного страхования, который должен определить объекты или страховые риски, подлежащие страхованию, и установить основные требования к условия страхования, на которых может проводиться такое страхование. Следует определить порядок допуска к осуществлению такого страхования страховых компаний, отвечающих вполне конкретным требованиям, при определенных, более жестких подходах, нежели при проведении добровольного страхования: к уровню платежеспособности, подготовки кадров и т.д. Одновременно такой закон должен установить принципы организации обязательного страхования, которые не определены действующим законодательством Российской Федерации.

Кроме того, и это немаловажно, необходимо в законе определить сущность обязательного страхования и значимость имущественных интересов, страховая защита которых может быть организована в обязательной форме как с точки зрения государства (органов государственной власти), так и с точки зрения участников страховых отношений.

Рассматривая порядок и условия проведения обязательного государственного страхования, следует отметить, что право государственных служащих на обязательное государственное страхование закрепляется в федеральных законах, регулирующих прохождение соответствующего вида государственной службы.

Таким образом, можно сказать, что в России практически отсутствует нормативно-правовая база обязательного страхования. Имеющиеся законы и подзаконные акты, в которых упоминается обязательное страхование, отражают его бессистемно, нередко противоречат друг другу. Чаще всего они лишь провозглашают тот или иной вид обязательного страхования, но не содержат условий страхования и порядка его проведения, вследствие чего проведение страхования может быть крайне затруднено.

В целях упорядочения обязательного страхования и устранения противоречий в законодательстве принятие федерального закона о порядке осуществления обязательного страхования в России остается актуальным. Основной задачей законопроекта является установление единых принципов проведения обязательного страхования (личного, имущественного, ответственности) в целях создания правовых и экономических основ обеспечения страховой зашиты социально значимых имущественных интересов граждан Российской Федерации, юридических лиц и государства, «добровольности», то есть исключение обязанности страховщика на заключение договора обязательного страхования и предоставление страхователю права выбора страховщика из числа получивших лицензию, либо специально уполномоченных на проведение таких страховых операций.

Вместе с тем до сих пор нерешенной остается проблема разграничения предметов регулирования обязательного страхования и государственного социального страхования.

Один из аспектов структурной политики государства связан с определением оптимальных пропорций в соотношении обязательных и добровольных видов страхования. Увеличение видов обязательного страхования дает повышение объемов страховых услуг с соответствующим ростом объемов страховых премий за счет обязательных видов страхования. С другой стороны, чрезмерно развернутый перечень обязательных видов страхования  при низких доходах населения, неустойчивом развитии хозяйствующих субъектов, отсутствии страховой культуры может помешать развитию добровольного страхования.

Вместе с тем, нельзя определять роль обязательного страхования в рыночной экономике исходя только из соотношения долей обязательного и добровольного страхования в общей сумме страховой премии. Доля обязательного страхования может изменяться как в ту, так и в другую сторону.

В настоящее время стимулы к страхованию у большинства потенциальных страхователей явно недостаточны, поэтому многие виды деятельности должны страховаться в обязательном порядке. Расширение списка объектов, подлежащих обязательному страхованию, будет способствовать становлению цивилизованного страхового рынка, повышению защищенности экономики и населения.

Наряду с этим необходимо более четкое правовое и финансовое регулирование бюджетного страхования, чтобы остановить неуправляемый процесс создания при министерствах (ведомствах) частных компаний, осуществляющих страхование за счет государственных средств. В целях регулирования соотношения обязательного страхования следует установить перечень всех возможных его видов, выработать четкую трактовку их определений.

Важно обратить внимание на тот момент, что все виды обязательного страхования проводятся вне зависимости от соглашения сторон на условиях, установленных государством. Значение обязательного страхования заключается в том, что оно дает возможность оказания существенной материальной помощи при сравнительно небольших по размеру страховых взносах, что становится возможным только при максимально широком круге лиц, участвующих в правоотношениях по обязательному страхованию.

Обязанность заключать договор страхования может возникнуть только в силу закона. Правовые акты иного уровня такую обязанность установить не могут, поэтому обязательное страхование не может быть введено постановлением главы администрации какого-нибудь территориального образования. Необходимо решать важнейшие задачи, которые возникают при формировании государственной политики в сфере обязательного страхования, на основе федерального законодательства регламентируя порядок осуществления уже введенных видов обязательного страхования, число которых сегодня превышает сорок. В этой связи необходимо их пересмотреть и часть отменить.

Ключевым моментом структурной политики на рынке страховых услуг является оптимизация пропорций в соотношении добровольных и обязательных видов страхования. Практика показывает, что быстрый рост обязательного страхования был неизбежен именно в период возникновения и формирования страхового рынка в условиях экономического спада при неразвитой страховой культуре и обеспечивал ускоренную капитализацию рынка.

Наиболее действенным стимулом здесь является проведение налоговой политики, отвечающей существу страховых отношений, законодательное закрепление принципов отнесения производимых страхователями затрат на осуществление страховой защиты своих имущественных интересов к производственным затратам и исключения из совокупного облагаемого дохода физических лиц сумм страховых взносов, уплаченных по договорам страхования.

Необходимо соотнести существующие и планируемые виды обязательного страхования с основными целями социально-экономического развития страны, определить перечень обязательных видов страхования в соответствии с ГЕК РФ и значимостью страховой защиты имущественных интересов отдельных категорий лиц. Для дальнейшего успешного развития страхования в Российской Федерации необходимо обеспечить координацию законотворческой работы в области страхования и профессиональную экспертизу разрабатываемых законопроектов и нормативных документов.