Система финансового контроля США на федеральном уровне: налоговый аспект

А.В. УМРИХИН,

аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета

Независимость любого государства связана с возможностью обеспечивать финансовую самостоятельность. Основным ее источником являются налоги, собираемые как с физических, так и с юридических лиц, проживающих или зарегистрированных в государстве. Налог, который рассматривается как безвозмездное изъятие государством части личной собственности гражданина либо юридического лица, всегда будет предметом махинаций либо попыток уклонения от его уплаты со стороны налогоплательщиков. Естественно, что государство стремится обеспечить надежный механизм организации контроля за уплатой налогов. Оно создает финансовый контроль за формированием своего бюджета за счет налоговых платежей.

В США контроль налогоплательщиков на федеральном уровне (т. е. контроль за уплатой федеральных налогов) возложен на Internal Revenue Service, название которой можно перевести как служба внутренних доходов (СВД). Ее структура действует с 1998 года, когда была произведена одна из наиболее решительных и серьезных реорганизаций и этой службы, и всего налогового законодательства. Основными задачами реформы стали модернизация СВД с целью более либерального отношения к налогоплательщику, повышение эффективности работы за счет изменения структуры службы, оптимизация самого налогового законодательства. Сделана попытка закрепить нормы, регулировавшие деятельность СВД, в одном документе путем внесения определенных поправок в главу 26 ГК США, предусматривающую основные вопросы федерального налогообложения; принят Закон 105-206.

Руководящими документами для деятельности СВД являются внутренние инструкции и приложения к различным актам, которые сформированы на основании судебных решений по вопросам применения и сбора того или иного налога и многочисленных поправок к различным главам ГК США, прочим нормативным актам. И это не считая законодательства, регулирующего деятельность налоговых служб на уровне штатов, которые не входят непосредственно в структуру СВД.

Модернизация законодательства 1998 года привела к следующим изменениям СВД. Ее структура состоит из нескольких подразделений. Основными из них, используемыми непосредственно для целей налогообложения, являются управления по налогообложению доходов и вкладов, по налогообложению малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей, по налогообложению среднего и крупного бизнеса, по налогообложению льготных организаций и содействию государственным программам, по социальным фондам и социальным программам, по льготным организациям и связям с административными органами, по кадрам и связям с общественностью, а также защиты прав налогоплательщиков. Вспомогательные — центральный совет, управления по апелляциям, по связи и коммуникации, криминальных расследований. В 2005 году общая штатная численность СВД достигла 100 тыс. человек при годовом бюджете 9,9 млрд долл. США.

Управление по налогообложению доходов и вкладов наряду с взиманием налогов оказывает помощь налогоплательщикам в плане понимания ими налоговых обязательств и их своевременного погашения. К задачам управления относятся:

· оказание поддержки налогоплательщикам в вопросах налогообложения;

· сокращение бремени налогоплательщика при оформлении налоговых обязательств;

· расширение применения электронных систем учета (в частности, электронного сканирования бюллетеней и их автоматической обработки с целью выявить возможные фальсификации при начислении и уплате сумм налога);

· выявление основных пробелов в налоговом законодательстве, исходя из практики его применения.

В целях более эффективного исполнения возложенных на управление задач оно делится на 3 структурных подразделения:

1) управление общественных связей, поддержки, исследований и информации, основной задачей которого является обеспечение налогоплательщиков необходимой информацией, поддержкой и помощью, в которой они могут нуждаться при исполнении своих налоговых обязательств;

2) управление контроля за уплатой налогов, которое обеспечивает поддержку налогоплательщиков в процессе непосредственного исполнения их налоговых обязательств, т. е. предоставляет информацию об их возможных задолженностях, прохождении оплат, переплатах и т. д.;

3) управление согласования, призванное решать задачи предоставления вычетов, кредитов и рассрочек по налоговым выплатам.

Управление по налогообложению доходов и вкладов работает с большинством частных лиц, которые являются наемными работниками, рассчитывает их налоговые обязательства и контролирует уплату ими налогов.

Управление по налогообложению малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей проводит налогообложение этого сегмента налогоплательщиков, которых насчитывается примерно 45 млн. Основная задача управления — сопровождение малого бизнеса (менее 10 млн у.е. оборота) с момента создания и в течение всего срока его функционирования.

Деятельность по выполнению своих задач управление осуществляет через 3 подразделения:

1) управление информации и связей с налогоплательщиками — собирает информацию о деятельности налогоплательщика, сравнивает представленные данные с данными от контрагентов налогоплательщика, аккумулирует информацию и представляет ее по требованию других государственных органов;

2) управление обеспечения платежей — занимается вопросами уплаты причитающихся сумм налога, консультирует налогоплательщиков в отношении зачисления налогов и вносит необходимые исправления при обнаружении ошибок в отчетной и платежной документации;

3) управление урегулирования — выявляет возможные разногласия между налогоплательщиком и налоговой службой и принимает меры к их устранению, чтобы избежать в дальнейшем возможных осложнений.

Управление по налогообложению малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей взаимодействует с управлением информации и связей с налогоплательщиками в вопросе разработки и внедрения программ обеспечения упрощения административных процедур налогообложения с целью предоставить наиболее простую и легкую процедуру налогообложения контролируемого сегмента налогообложения. В этом сегменте в полной мере проявляется стремление государства существенно снизить затраты малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей на исполнение своих налоговых обязательств.

Управление по налогообложению среднего и крупного бизнеса контролирует налогообложение бизнеса с оборотом от 10 млн долл.

в год. Оно имеет особые подразделения, которые специализируются по налогообложению, а именно: в области связи, технологии и медиа; финансовых структур; тяжелого машиностроения и транспорта; природных ресурсов и строительства; розничной торговли, фармацевтики и здравоохранения.

Структура управления позволяет использовать узкоспециализированных специалистов СВД, которые досконально разбираются в вопросах налогообложения каждого конкретного вида бизнеса и могут квалифицированно контролировать каждый сегмент налогоплательщиков. Отсутствие этих структурных подразделений привело бы к невозможности обеспечения полноты налогового контроля в отношении крупного бизнеса, учитывая всю сложность и запутанность американского налогового законодательства.

Основные задачи управления по налогообложению среднего и крупного бизнеса:

· модификация системы налогового администрирования с целью его эффективного функционирования в условиях интеграции мировой экономики;

· разработка стратегии для скорейшего разрешения споров с налогоплательщиками и устранение возможных противоречий в законодательстве;

· предотвращение злоупотреблений в вопросах финансовой отчетности и злоупотреблений в крупных финансовых корпорациях, банкротство которых может иметь серьезные социально-экономические последствия.

Основной деятельностью управления по налогообложению льготных организаций и содействию государственным программам являются учет и регистрация льготных организаций, налогообложение некоммерческих и прочих льготных организаций, а также разработка государственных программ и содействие их проведению .

К категории налогоплательщиков, которыми занимается управление, относятся примерно 3 млн организаций, от различного рода мелких религиозных общин до основных университетов, крупных пенсионных фондов, правительств штатов и пр. В общей сложности оно контролирует уплату примерно 220 млрд долл. налоговых поступлений и оборот в размере 6,7 трлн долл.

Управление по налогообложению льготных организаций и содействию государственным программам создано в 1998 году в качестве реализации одного из пунктов плана модернизации налоговых органов. Оно заменило ранее действовавший орган в составе СВД. Целью замены было создание структуры, которая смогла бы эффективно исполнять основные задачи по дополнительному налоговому стимулированию социально незащищенного населения (уволенных, разорившихся и др.)

В состав управления входят следующие структурные подразделения: управления по социальным фондам и социальным программам; по льготным категориям организаций и учреждений; по связям с административными органами.

В функции управления по социальным фондам и социальным программам входит контроль за соблюдением социальных льгот служащих. По сути, это своего рода аналог российских внебюджетных фондов. Практически аналогичные функции исполняет управление по налогообложению льготных организаций, которое занимается вопросами по налогообложению различного рода университетов, религиозных общин, церковных течений, благотворительных фондов и др.

Управление по льготным категориям организаций и связям с административными органами отвечает за обеспечение взаимодействия СВД с остальной системой органов государственного управления. В настоящее время управление находится в процессе формирования. Основные его задачи:

· разъяснение государственным органам налогового законодательства;

· работа в области унификации и кодификации отдельных источников законодательства;

· сотрудничество в вопросах налогового администрирования на уровне администрации, включая федеральное правительство, правительства штатов, местные органы власти (муниципалитетов), администрации индейских резерваций.

Основной задачей управления по кадрам и связям с общественностью является набор персонала, разъяснение задач и целей самого управления, установление диалога с представителями законодательной и исполнительной власти, бизнеса и профессиональной элиты. Кроме того, на него возложены поддержание международных связей с аналогичными организациями за границей, подготовка различного рода встреч и семинаров внутри самой СВД, сотрудничество и взаимодействие с многочисленными налоговыми службами отдельных штатов и т. д.

Центральный совет — совещательный орган, члены которого назначаются Президентом США по согласованию с сенатом. Основной задачей совета является разработка официальных комментариев по всем неясным вопросам в сфере регулирования как деятельности самой СВД, так и налогового законодательства. Кроме того, в круг его обязанностей входит консультирование Президента США, конгресса, иных государственных органов по налоговым вопросам.

Наиболее интересным из вспомогательных структур, входящих в состав СВД, является управление по апелляциям. Его прообраз впервые появился в 1927 году, когда руководство СВД решило создать службу, которая занималась бы разрешением спорных вопросов с налогоплательщиком до передачи дела в суд. Сменив за годы своего существования множество различных названий, это управление никогда не изменяло своего рода деятельности. Из небольшого вспомогательного подразделения, в котором работало всего лишь 50 человек и годовой объем рассматриваемых дел не превышал 1500 случаев, управление сегодня включает в себя примерно 2 тыс. человек и ежегодно рассматривает около 55 тыс. споров с налогоплательщиками. Достичь согласия удается примерно в 85% случаев.

После последней реформы управление по апелляциям включает в себя 2 структурных подразделения:

1) управление по апелляциям по обычным случаям — рассматривает спорные вопросы, возникающие в процессе деятельности управлений по налогообложению доходов и вкладов, по налогообложению малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей, по налогообложению льготных организаций;

2) управление по апелляциям среднего и крупного бизнеса.

В управлении по апелляциям существует следующая общая процедура апелляции. В своей жалобе налогоплательщик должен изложить аргументы в пользу того, что решение СВД неверно. Если жалоба не покажется безосновательной, управление по апелляциям проводит встречу с налогоплательщиком. До встречи представители управления обычно консультируются с сотрудниками управления, которые предлагали налогоплательщику соответствующее уточнение размера налогового обязательства. На встрече налогоплательщик может представить свою сторону дела без участия соответствующих сотрудников управления.

Управление по апелляциям имеет право вносить коррективы по собственной инициативе, что означает, что в ходе совещания с налогоплательщиком может быть принято решение об увеличении размера его обязательства. Поскольку использование такого права может привести к тому, что налогоплательщики не будут стремиться к разрешению дел в административном порядке, соответственно количество дел, направляемых в суд, увеличится. Политика управления по апелляциям заключается в том, чтобы делать такие уточнения только в тех случаях, когда дело абсолютно очевидное и речь идет о значительных суммах.

Основной акцент реформы был сделан на ускорении процесса рассмотрения заявленных случаев, вплоть до создания выездных команд управления по апелляциям в региональных отделениях СВД, где происходит рассмотрение жалоб.

От эффективности действий управления криминальных расследований зависит очень многое, так как основным источником дохода для государственного бюджета США является сбор налогов с частных лиц и корпораций, которые всегда изыскивают всевозможные способы минимизации своих налоговых обязательств. Однако в отличие от, например, отечественных органов внутренних дел деятельность управления не ограничивается только контролем за нарушениями главы 26 ГК США в узком смысле.

Управление криминальных расследований, являясь, по сути, силовым подразделением в составе СВД, состоит всего лишь из 3 тыс. специальных агентов. Свою историю оно ведет с 1919 года, когда руководство решило создать подразделение, наделенное широкими полномочиями в вопросах расследования налоговых правонарушений и мошенничеств. Первыми его сотрудниками стали 6 инспекторов постовой службы, которые были переведены в управление внутренних доходов (прежнее название) и составили костяк группы высококвалифицированных агентов, способных эффективно бороться с налоговыми преступлениями. Считается, что американцы стали пионерами в новейшей истории в вопросе учреждения спецслужбы, которая непосредственно занималась бы вопросами борьбы с преступлениями в этой сфере. Хотя

исторически пальму первенства следует отдать Швеции и Пруссии, а также России с ее фискальным институтом, учрежденным еще при Петре I.

После реформы 1998 года появилось независимое подразделение в структуре СВД — управление защиты прав налогоплательщиков. Оно защищает интересы налогоплательщиков от претензий самой СВД. В этом его основное отличие от предшественника (налогового адвоката), который был зависим от СВД.

Основными задачами вновь созданной структуры являются помощь налогоплательщикам в вопросах разрешения проблем, возникающих c СВД, а также правовая поддержка с целью вообще избежать возникновения этих проблем. Управление начинает работу не только тогда, когда возникли какие-либо недоразумения с СВД, но и в период подготовки и сдачи соответствующей отчетности. Причем  поддержка осуществляется не только на административном уровне в момент решения возникших проблем внутри СВД, но и в дальнейшем. Так, управление может ходатайствовать об изменении инструкций или норм закона, которые, по его мнению, нарушают права налогоплательщика.

В отличие от остальных структур СВД управление защиты прав налогоплательщиков организовано по географическому принципу, а не по принципу разделения по отдельным видам налогоплательщиков. К его представителям обращается большое количество самых разнообразных налогоплательщиков, начиная от мелких лавочников и заканчивая крупными корпорациями, что позволяет ему вести достаточно серьезную статистику учета всех случаев нарушения прав налогоплательщиков, различий толкования налогового законодательства и несоответствий внутренних инструкций СВД. Отсюда — весьма эффективно используемая возможность рекомендаций конгрессу по вопросам изменения налогового законодательства.