Системность правового регулирования природопользования

И.Б. КАЛИНИН,
Томский государственный университет
 
Исторически право природопользования в юридической науке и практике имеет несколько значений. В соответствии с горным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире право пользования ресурсом (недро-, водо- и лесопользование, пользование объектами животного мира) — это юридически обусловленная деятельность, связанная с применением соответствующего ресурса. 
 
Использование же природного ресурса  не считается юридически обусловленной деятельностью, не требует нормативного регулирования. Необходимо разграничивать понятия природопользования и пользования природными ресурсами (ресурсопользования).
Отношения природопользования включают в себя широкий круг общественных отношений, возникающих между людьми при любом их воздействии на компоненты окружающей среды. Эти отношения могут регулироваться нормами как природоресурсного, так и других отраслей законодательства — гражданского, административного, экологического и т. д. Отношения пользования природными ресурсами, связанные с использованием их полезных свойств, как сопровождающиеся, так и не сопровождающиеся их изъятием из окружающей среды, регулируются нормами природоресурсного законодательства (отношения ресурсопользования, или отношения рационального использования природных ресурсов).
Отношения пользования природными ресурсами в зависимости от характера воздействия на ресурс делятся на две группы — без  изъятия ресурсов и с изъятием. Так, согласно Лесному и  Водному кодексам РФ использование участков лесного фонда, водных объектов может осуществляться как с изъятием, так и без изъятия соответствующих ресурсов. Аналогичное разграничение проводится в Законе РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральном законе от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».
В ходе пользования природными ресурсами, производимого без их изъятия, используются неизвлекаемые полезные свойства объекта или самой окружающей среды (строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; эксплуатация участков лесного фонда для размещения ульев, пастьбы скота; пользование водными объектами для лесосплава и т. п.). Эти виды пользования можно классифицировать следующим образом:
· эксплуатация природного ресурса в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических коммуникаций (водных объектов в качестве путей сообщения и для лесосплава, континентального шельфа для прокладки подводных кабелей и трубопроводов);
· захоронение отходов и создание мест захоронения в подземных полостях, в том числе на континентальном шельфе;
· рекреационное использование;
· создание искусственных инженерных и иных объектов (строительство подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых);
· восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных ресурсов, проведения исследовательских работ;
· иное не связанное с изъятием природных ресурсов использование (научно-исследовательское, культурно-просветительское и др.).
Пользование природными ресурсами, связанное с их изъятием, включает в себя такие его виды, как добыча основных природных ресурсов (извлечение ресурса из окружающей среды), а также сопутствующее ресурсопользование, которое возникает при необходимости извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных природных ресурсов).
В основе деления природных ресурсов на возобновимые и невозобновимые лежит способность природы поддерживать их в первоначальном количественном и качественном состоянии. Природные ресурсы могут восстанавливаться как при содействии человека (лесовосстановление, рыборазведение и др.), так и в ходе естественных процессов. Деление природных ресурсов на возобновимые и невозобновимые в определенной мере условно и определяется двумя факторами: 1) темпами извлечения природного ресурса и 2) временем, необходимым для его восстановления.
Критерием отнесения ресурсов к невозобновимым служит невозможность их восстановления за время, соизмеримое со временем хозяйственной деятельности человека (например, минеральные ресурсы).
Одним из способов, позволяющих замедлить темпы добычи ресурса или совсем ее прекратить, является их возмещение, т. е. замена одного используемого ресурса другим. Это относится прежде всего к топливно-энергетическим ресурсам (замена угля, газа, используемых на теплоэлектростанциях, ураном в атомных электростанциях, применяемых ветровых и других альтернативных источников энергии). Возможность замены одного природного ресурса другим лежит в основе их деления на заменимые и незаменимые. Такие природные ресурсы, как воздух, вода, виды животных, не могут быть заменены никакими другими.
Совокупность отношений ресурсопользования системна. Центральное место среди них занимают отношения по добыче природных ресурсов. Они включают в себя отношения по непосредственному извлечению природных ресурсов из окружающей среды, а также сопутствующие им отношения.
Следующая значительная группа — отношения по пользованию природными ресурсами, не связанному с их добычей. Такие отношения предусмотрены горным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире. Они образуют в совокупности ресурсные отношения, связанные с добычей (извлечением) природных ресурсов, а также отношения по использованию природных ресурсов, не связанные с их добычей.
В ходе добычи и иного использования природных ресурсов должны соблюдаться требования природоресурсного законодательства, обеспечивающие рациональное и безопасное ресурсопользование. Требование рациональности направлено на достижение наиболее полного извлечения ресурса, предотвращение ухудшения его качества, снижение потерь ресурса при его добыче. Соблюдение требований безопасности обеспечивает минимизацию вредного воздействия природных факторов и технологических процессов извлечения ресурса на здоровье человека. Безопасность ресурсопользования подразумевает здоровые и безопасные условия не только для работников добывающих производств, но и для иных лиц, на которых может оказать вредное воздействие ухудшение состояния окружающей среды, вызванное добычей природных ресурсов, например на территориях, прилегающих к подземным выработкам.
В основе природопользования, независимо от вида используемого природного ресурса, всегда лежит определенный технологический процесс (вид деятельности). Это справедливо для различных видов пользования природными ресурсами — недро-, водо- и лесопользования, пользования объектами животного мира. Следование правилам технологического процесса приводит к тому, что системна сама деятельность природопользования. Следовательно, совокупность возникающих при этом общественных отношений представляет собой систему, а совокупность юридических норм, регулирующих эти отношения, также является системой.
Можно привести пример системной деятельности по использованию участка недр (месторождения полезных ископаемых). Для того чтобы приступить к разработке месторождения, добыть полезные ископаемые и завершить его разработку, недропользователю необходимо пройти следующие предусмотренные горным законодательством этапы[1]:
· участие в конкурсе или аукционе на получение права на геологическое изучение недр, включающее в себя поиск и оценку месторождений полезных ископаемых. Поиску и оценке месторождений предшествует региональное геологическое изучение недр, направленное на выявление перспективных зон, структур, районов, а также геологическое изучение и составление карт[2];
· предоставление в пользование земельного участка или участка морской акватории в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых;
· получение лицензии на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых с определением границ геологического отвода;
· поиск и оценка месторождений полезных ископаемых, осуществляемые с соблюдением требований по охране и рекультивации нарушенных земель, охране лесов. Если разработка открытого месторождения признается экономически целесообразной, недропользователь переходит к следующему этапу;
· участие в конкурсе или аукционе на получение права на разведку и добычу полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанного с ним производств. В предусмотренных горным законодательством случаях право добычи полезных ископаемых предоставляется без проведения конкурсов или аукционов;
· разработка проекта горного предприятия, его государственная экологическая экспертиза и экспертиза промышленной безопасности объекта;
· предоставление в пользование земельного участка или участка морской акватории; перевод земель лесного фонда в нелесные земли в целях добычи полезных ископаемых;
· получение лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых с установлением границ горного отвода;
· разведка и добыча полезных ископаемых, сопровождающаяся деятельностью по забору воды из водных объектов; сбросу отработанных вод в водные объекты или недра; использованию атмосферного воздуха при выбросах, сжигании попутного газа; использованию лесных ресурсов для размещения горного предприятия, строительства зданий и подсобных сооружений и т. п. При этом необходимо соблюдать требования по рациональному и безопасному недропользованию, а также нормы, обеспечивающие рациональное использование и охрану земельных, водных и лесных ресурсов, ресурсов атмосферного воздуха;
· ликвидация или консервация горного предприятия.
Для того чтобы осуществить рациональное и безопасное недропользование, недропользователю необходимо пройти все этапы. Несоблюдение требований по ликвидации или консервации горного предприятия, других требований горного законодательства, охраны окружающей среды может повлечь за собой приостановку или прекращение права недропользования, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.
Система отношений недропользования регулируется нормами, которые содержатся не только в нормативных актах, относящихся к горному законодательству. Некоторые отношения, например по предоставлению земельного участка или участка морской акватории, переводу лесных земель в нелесные для целей недропользования, регулируются соответственно нормами Земельного, Водного, Лесного кодексов РФ. Может показаться, что эти нормы включены в состав земельного, водного, лесного законодательства. Это не совсем так. В соответствии с общей теорией систем возможно «пересечение» различных систем и подсистем. Одни и те же элементы (в нашем случае юридические нормы) могут быть одновременно элементами разных систем и подсистем. Так обстоит дело и в рассматриваемом примере. Такие нормы являются одновременно элементами горного, водного, земельного, лесного законодательства. В систему горного законодательства они включены потому, что системна совокупность отношений по использованию недр и соответствующие нормы необходимы для реализации технологического процесса добычи полезных ископаемых. Элементами систем водного, лесного, земельного законодательства их следует считать потому, что они регулируют отношения по использованию водных объектов, лесов, земель.
Наличие такого рода норм двойного, тройного действия не ставит под сомнение тот факт, что горное, водное, земельное, лесное законодательство представляют собой системы юридических норм. Отмечается лишь частичное взаимопроникновение этих систем, взаимодействие их элементов. В таких случаях имеет место субсидиарное (заимствованное) использование одной отраслью права норм другой отрасли. Заимствованные нормы становятся элементом отрасли права для регулирования нетипичных, более сложных по своей структуре отношений.
Аналогичные выводы можно сделать и для водного, лесного и экологического законодательства, законодательства о животном мире. Это свидетельствует о том, что их системность обусловлена системностью соответствующих технологических процессов природопользования[3].
 
Библиография
1 Для отдельных видов недропользования некоторые этапы могут быть пропущены.
2 См.: Боярко Г.Ю. Экономика минерального сырья. — Томск, 2000. С. 168—171.
3 См.: Лебедев В.М. Трудовое право. Проблемы общей части. — Томск, 1998. С. 42.