Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения

УДК 342.41:347.157.1

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 52-55 

А.С. АРУТЮНЯН,

аспирант Российской Академии адвокатуры и нотариата

Рассматриваются проблемы развития законодательства о несовершеннолетних в России,  статистика типичных нарушений прав и свобод несовершеннолетних, а также актуальные вопросы формирования новых механизмов и институтов защиты основополагающих прав и свобод несовершеннолетних.

Ключевые слова: права и свободы, общество, государственная защита, несовершеннолетние, прокурорский надзор, статистика, система, типичные нарушения, органы прокуратуры, российское законодательство.

The system analysis of typical infringements legislations on minors in Russia and how to overcome them

Arutunan A.

Questions of development of the legislation on minors to Russia and the statistician of typical infringements of the rights and freedom of minors, also pressing questions of development of new mechanisms and institutes of protection of the basic rights and freedom of minors are considered.

Keywords: the rights and freedom, a society, the state protection, minors, public prosecutor's supervision, statistics, the system, typical infringements, bodies of Office of Public Prosecutor, the Russian legislation.

Для обеспечения законности и правопорядка в социуме, защиты прав и свобод несовершеннолетних от преступных и иных посягательств в рамках общего надзора органы прокуратуры осуществляют контроль исполнения законодательства о несовершеннолетних. Это является одной из приоритетных функций прокуратуры Российской Федерации. К сожалению, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) не рассматривает надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних как отдельное направление работы прокуратуры.

Для осуществления более эффективных организационно-плановых мероприятий в данной сфере нужно внести изменения в Закон о прокуратуре. Например, необходимо определить предмет надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних непосредственно в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре; в разделе III контроль исполнения законодательства о несовершеннолетних следует выделить в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора.

Необходимо усилить надзор в сфере защиты прав и свобод несовершеннолетних посредством увеличения числа кадровых работников прокуратуры по данному направлению надзора.

Все эти предложения обусловлены тем, что на сегодняшний день очень высок уровень преступности среди лиц, не достигших 18 лет, и значительно число преступлений, непосредственно совершаемых несовершеннолетними.

В качестве обстоятельств, влияющих на преступность несовершеннолетних, особо отмечаются несформировавшаяся у подростков система ценностей, трудности в семье, безработица. Анализ подростковой преступности показывает, что в общем числе несовершеннолетних преступников на протяжении последних десятилетий сохраняется стабильно высокая доля (29—30%) не работающих и не учащихся подростков. Среди несовершеннолетних, совершивших кражу и другие корыстные преступления, данный показатель достигает 37,3%, а среди подростков-рецидивистов он возрастает до 48,6%. Весьма значительна доля не работающих и не учащихся подростков — 19,6%, т. е. практически каждый пятый, — среди несовершеннолетних, доставленных в ОВД за различные правонарушения[1].

На наш взгляд, такая тенденция во многом объясняется отсутствием правовых гарантий, обеспечивающих трудоустройство несовершеннолетних. В пункте 2 ст. 11 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» содержится общее указание об установлении квотирования рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних. Трудовая деятельность является профилактикой беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних и определенным образом влияет на снижение преступности среди данной категории лиц, но вопросами привлечения подростков к трудовой деятельности практически никто не занимается.

Кроме того, прокурорскими проверками выявляются многочисленные нарушения трудовых прав несовершеннолетних, которые допускаются в процессе как оформления трудовых отношений с подростками, так и при использовании их труда. К наиболее характерным нарушениям трудовых прав несовершеннолетних относятся: прием на работу без оформления, заключение трудового договора с несовершеннолетним работником при отсутствии согласия одного из родителей и/или органа опеки и попечительства, применение труда подростков на работах с вредными и опасными для жизни и здоровья условиями, а также в деятельности, выполнение которой может причинить вред нравственному развитию несовершеннолетних.

В последнее пятилетие стабильно фиксируется тенденция увеличения общего количества выявленных прокурорами несоблюдений закона в отношении детей, а за последние 2 года число нарушений в сфере образования возросло на четверть, в сфере занятости — на 17%, в области защиты семьи, материнства и детства — на 14%. Вызывает особую тревогу высокий уровень числа совершаемых в отношении несовершеннолетних преступлений сексуального характера. Каждая четвертая жертва изнасилования и почти каждая вторая жертва насильственных действий сексуального характера —несовершеннолетние. С 2003 года более чем в 6 раз возросло число детей, потерпевших от ненасильственных половых преступлений: в 2003 году — около 800 человек, в 2008 году — свыше 5 тыс.[2]

Значительное число преступлений против прав и свобод несовершеннолетних и правонарушений, совершаемых подростками, является следствием безразличия окружающих, самоустранения органов системы профилактики от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, снижения воспитательного потенциала учреждений, ведущих работу с несовершеннолетними, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на разные конфликтные ситуации в обществе.

К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних совершаются должностными лицами органов опеки и попечительства, осуществляющими учет и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без опеки и попечения родителей, т. е. лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Полагаем, что данные правонарушения есть результат неэффективной и неслаженной работы государственных органов, что является следствием неправильного функционирования системы и понимания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.

Чрезвычайно опасным представляется положение ребенка в семье, в которой родители уклоняются от воспитания детей, пренебрегают своими обязанностями по их содержанию, злоупотребляют спиртными напитками и допускают иные аморальные формы поведения. Статистические данные об отобрании детей (ст. 77 СК РФ), лишении родительских прав (ст. 63 СК РФ) свидетельствуют о незначительном сокращении числа форм семейного неблагополучия, послуживших основанием для применения к родителям гражданско-правовых санкций. В 2007 году было отобрано у родителей 6704 ребенка, в 2008 году — 6149 детей (наблюдается снижение на 8,4%). Лишены родительских прав: в 2007 году — 66 090 родителей, в 2008 году — 63 096 (снижение на 4,6%)[3].

Количество выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, возросло с 2004 года на 80%; число лиц, осужденных за данное преступление, — на 121%. Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что все эти годы из числа выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, осуждался в среднем лишь каждый второй, что может быть объяснено некачественным расследованием уголовных дел. Высокой остается доля лиц, в отношении которых уголовные дела по ст. 156 УК РФ прекращаются за примирением виновного в жестоком обращении взрослого с пострадавшим ребенком, как правило находящимся от него в полной материальной, психологической, родственной зависимости.

Работа по обеспечению прав наиболее социально незащищенных групп несовершеннолетних находится пока на низком уровне. Органы опеки и попечительства, несмотря на детальную регламентацию их работы Федеральным законом от 26.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», несвоевременно выявляют и обеспечивают устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права которых, в том числе на образование и воспитание, повсеместно нарушаются, а сами подростки вовлекаются в противоправную деятельность. По данным МВД России, в 2009 году на профилактическом учете органов внутренних дел состояло более 50 тыс. детей указанной категории; из них 16 706 детей числились на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних (далее — ПДН) за различные правонарушения. В связи с этим возросло количество сообщений ПДН в адрес органов опеки и попечительства о необходимости совершенствования их деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Более 3 тыс. детей, в 2009 году оставшихся без попечения родителей, помещались в центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, что составило 15,3% от всех находившихся там несовершеннолетних. В 2008 году таких подростков было 3446. Каждый шестой (419 человек (14%)) из этой категории детей не имел опекунов или попечителей (в 2008 году —592 человека (17,1%))[4].

Для исправления сложившейся ситуации необходимо дополнить Закон о прокуратуре положениями, ориентированными на создание нового направления или отрасли прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних. Также следует в УК РФ внести изменения, направленные на усиление уголовной ответственности за вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий, за преступления против половой неприкосновенности несовершеннолетних; на активизацию противодействия изготовлению и обороту порнографической продукции; на контроль недопущения к образовательной деятельности граждан, ранее судимых за совершение преступлений, в том числе связанных с насильственными действиями сексуального характера в отношении детей.

В 2009 году в Российской Федерации наметилась тенденция сокращения числа зарегистрированных преступлений — их количество уменьшилось почти на 7% и составило 2 млн 994 тыс.[5], — но в целом ситуация очень сложная.

На наш взгляд, еще одна причина, влияющая на ситуацию в обществе, — малообеспеченность семей, которая как социальное явление входит в комплекс сильно действующих криминогенных факторов преступности несовершеннолетних и оказывается причиной распространения преступности среди несовершеннолетних. Это обстоятельство косвенно отражается в статистических данных о количестве несовершеннолетних, совершивших правонарушения, проживавших с одним родителем. Так, среди подростков, состоящих на учете в ПДН за различные правонарушения, почти половина (42,2%) проживали в неполных семьях с одним из родителей. По данным судебной статистики, такая же доля подростков указанной категории приходится на осужденных несовершеннолетних. С одним родителем проживали: в 2006 году — 38 560 (46,9%) осужденных, в 2007 — 39 482 (46,9%), в 2008 году — 33 491 (45,8%) осужденных. В то же время доля детей, проживающих в неполных семьях, в населении страны не превышает 30%. Социологи отмечают, что неполные семьи испытывают одновременно влияние двух негативных факторов — высокой иждивенческой нагрузки и уязвимого положения на рынке труда[6].

Следует особо отметить: высокий уровень незащищенности вытекает из недостатков отраслевого законодательства, до сих пор сохраняются пробелы, не позволяющие обеспечить адекватную защиту прав детей, их безопасность. Неактуальность ряда положений нормативных правовых актов обусловлена появлением нетрадиционных для России видов угроз безопасности детей, связанных с развитием транснациональной организованной преступности (торговля детьми, коммерческая сексуальная и экономическая эксплуатация несовершеннолетних), новых телекоммуникационных технологий и средств связи (детская порнография в Интернете и сетях мобильной связи), с либерализацией экономической, информационной, образовательной, миграционной, уголовной и иных сфер государственной политики[7].

Все эти вызовы и угрозы требуют отдельного исследования с целью создания адекватных механизмов защиты прав и свобод несовершеннолетних, так как нынешние средства не обеспечивают нормальную защиту подростков в России.

Как ни странно, темпы роста преступности несовершеннолетних значительно опережают увеличение численности несовершеннолетнего населения[8]. Следует упомянуть, что самое большое количество преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, было зарегистрировано в 1989 году — 223 940[9].

Система источников преступности несовершеннолетних, как уже было выше сказано, включает множество факторов, которые имеют в первую очередь социально обусловленный характер. Этот причинный комплекс учитывался при разработке и принятии федеральных законов, касающихся основных прав и гарантий несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних[10]. Концепция Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» исходит из важнейшего положения, согласно которому предупреждение преступлений, иных правонарушений несовершеннолетних необходимо сочетать с предупреждением их беспризорности, безнадзорности. В силу этого оптимизация надзора за исполнением ПДН законодательства, направленного на борьбу с беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних, приобретает особую актуальность и остроту.

Все вышеприведенные статистические данные свидетельствуют о том, что нужно в срочном порядке решать вопросы детской преступности и создавать более благоприятные условия для профилактики детской преступности и для развития прав и свобод несовершеннолетних в российском обществе. Следует больше внимания уделять детям, так как они в большей степени подвержены риску различного рода посягательств на их законные права, а в силу объективных причин не всегда могут самостоятельно защитить себя как физически, так и юридически.

 В заключение определим ряд предложений, которые смогут повлиять на улучшение ситуации в данной сфере.

Во-первых, прокурорам необходимо повысить эффективность осуществления надзора в этой сфере правовых отношений, обращая особое внимание на выполнение Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки возложенных на нее постановлением Правительства РФ от 25.06.2009 № 535 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» полномочий по контролю над деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних и контролю над расходованием субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью.

Во-вторых, органам государственной власти на региональном уровне необходимо активизировать участие в правотворческой работе, направленной на снижение доступности для несовершеннолетних алкогольной продукции, и ужесточить наказание лиц за продажу подросткам алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В-третьих, в целях повышения эффективности противодействия противоправному, в том числе преступному, поведению несовершеннолетних прокуроры с использованием своих надзорных и координационных полномочий должны обеспечивать активизацию и результативность деятельности правоохранительных органов по ранней профилактике правонарушений несовершеннолетних в следующих направлениях:

— снижение уровня семейного неблагополучия, обусловливающего безнадзорность и правонарушения несовершеннолетних, включая социальный патронат над семьями, находящимися в социально опасном положении;

— создание в каждом регионе достаточной сети интернатных образовательных учреждений, учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, социальных реабилитационных учреждений для несовершеннолетних, специальных воспитательных учреждений (открытого и закрытого типа) для детей с девиантным поведением.

Полагаем, что для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних необходимо уделять пристальное внимание ювенальному праву. Ювенальное уголовное право есть результат культурного и социального развития, в частности эволюции концепции прав человека; оно подкреплено созданием специальных воспитательных и исправительных учреждений, системы ювенальной юстиции и определением особенностей уголовной ответственности несовершеннолетних в законодательстве развитых государств[11], целью которого является не наказание несовершеннолетнего, а его реабилитация.

Библиография

1 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: Информационно-аналитический доклад. — М., 2008. Ч. 1. С. 52.

2 См.: Доклад на заседании Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в 2008 году и о проделанной работе по их укреплению» // http://www.genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-496/

3 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2008 год: Информационно-аналитический доклад. — М., 2009. С. 61.

4 См.: Код. ф. 539. Шифр ф. ЦВСНП «Отчет о результатах работы центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей».

5 См.: Доклад на заседании Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации // http://www.genproc. gov.ru/genprokuror/appearances/document-13701/

6 См.: Положение детей в Российской Федерации (национальный приоритет — охрана здоровья ребенка) // Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2008 года.

7 См.: Актуальные проблемы ювенального права и прокурорского надзора по делам несовершеннолетних: Материалы круглого стола / Отв. ред. О.В. Пристанская. — М., 2010. С. 12.

8 См.: Организация деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. — М., 2000. С. 247; Правовое положение детей в Российской Федерации: Государственный доклад. — М., 2006. С. 4, 145—148.

9 См.: Статистический сборник МВД СССР, Минюста СССР и Прокуратуры СССР. 1989. — М., 1990. С. 21—22.

10 См. федеральные законы от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

11 См.: Хайнц В. Уголовные санкции в немецком уголовном праве по делам несовершеннолетних — цель, применение и влияние. 12 тезисов. Доклад в рамках мероприятия МПС-Фонда «Судопроизводство по делам несовершеннолетних и альтернативные формы наказания» (28 марта 2006 г., г. Бонн) // http://www.uni-konstanz.de/rtf/kis/heinzsanktionen-jugendstrafrecht-ru.htm