Служебные правоотношения как элемент системы публичных правоотношений

УДК 342.5
 
М.Б. ДОБРОБАБА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет»
 
В статье обосновывается публичный характер служебных правоотношений, представив в качестве аргументов правовую модель служебных правоотношений, а также проводится теоретический анализ элементов структуры служебных правоотношений в сопоставлении их с трудовыми правоотношениями.
Ключевые слова: публичное право, частное право, публичные правоотношения, служебные правоотношения, трудовые правоотношения, государственная служба, государственные служащие.
 
State service relations as an element of the public relations system
In the given article the author grounds public character of state service relations by presenting legal model of state service relations as one argument and the theoretical analysis of the elements of the structure of state service relations in comparison with labour relations as the other one.
Keywords: рublic law, private law, public relations, state service relations, labour relations, state service, state servants.
 
Как известно из общей теории права, правоотношения могут быть классифицированы по разным основаниям. Одно из них — система права, в соответствии с которым выделяют отраслевые правоотношения. При этом при построении системы права не всегда учитывается деление права на публичное и частное. М.Н. Марченко[1] отмечает, что такое деление приводится скорее как побочная характеристика[2]. Соответственно, в современной общей теории права нет разграничения между публичными и частными правоотношениями. Классификация правоотношений проводится по методам правового регулирования — управленческие правоотношения, основанные на властных взаимоотношениях субъектов, и договорные, для которых характерно равенство сторон[3]. Данная классификация является не чем иным, как классификацией правоотношений на публичные и частные.
В современных условиях возрождается интерес к публичному праву, призванному обеспечить публичные интересы в обществе[4]. В отличие от частного права, которое основано на договоре между равноправными сторонами и защищает частный интерес индивидуального или коллективного субъекта права, «публичное право — это часть системы действующего права, нормы которого направлены на защиту общего блага, государственного интереса, связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства и выполнением общественных целей и задач»[5]. Наиболее существенным элементом публичного права является наличие в числе участников правоотношений  субъекта, наделенного властными полномочиями по отношению к другим его участникам.
В научной литературе справедливо отмечается, что «современное публичное право вышло на тот уровень своего развития, которое предполагает не только необходимость систематизации общей теории публичного права, но и общетеоретическое исследование отдельных явлений, в частности общей теории публичных правоотношений»[6]. Систему публичных правоотношений составляют общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования публичных отраслей права. К публичным следует отнести те отрасли права, которые в равной степени связаны с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное право, административное право, уголовное право, финансовое право, процессуальное право, международное публичное право.
Каждая отрасль публичного права имеет свой предмет правового регулирования. Служебные правоотношения составляют предмет регулирования административного права, соответственно, представляют собой элемент системы публичных правоотношений. Вместе с тем анализ законодательства и специальной литературы позволяет сделать вывод о дискуссионности идеи публично-правового характера служебных отношений. Как отмечает Л.А. Чиканова, «служебное отношение рассматривается как сложное правовое явление, состоящее из различных по своей природе, но неразрывно связанных элементов, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер»[7]. Специфика института государственной службы и особенности правового регулирования отношений государственных служащих, выражающиеся в сочетании норм административного и трудового права, обсуждаются в литературе на протяжении многих лет[8].
Среди ученых нет единого мнения по этому вопросу. Свою точку зрения высказывают и обосновывают специалисты в области трудового права. Суть ее в том, что отношения государственных гражданских служащих, связанные с поступлением на государственную граждан-
скую службу, прохождением и прекращением ее, — это трудовые правоотношения[9]. Как отмечает Л.А. Чиканова[10], такой подход соответствует ст. 11 Трудового кодекса РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами, а также Конвенцией Международной организации труда от 27.06.1978 № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», рассматривающей государственных служащих как наемных работников. Многие представители науки трудового права единодушны во мнении, что служба в Вооруженных Силах, в органах внутренних дел, пограничных войсках, контрразведке и внешней разведке к предмету трудового права не относится, а составляет предмет административного права[11]. В данном случае речь идет исключительно о правоохранительной и военной службе. Однако и применительно к ней отдельные трудовики делают оговорки, обращая внимание на наметившуюся тенденцию объединения соответствующих отношений по труду — военной службы в отрасль трудового права, которая будет иметь новое направление[12]. Видимо, речь идет о военном трудовом праве, необходимость обособления которого ученые связывают с особенностями труда военнослужащих и выполнением ими особой — оборонной функции государства.
Относительно государственной гражданской службы представители науки трудового права утверждают, что в силу наемного характера государственной службы трудовые отношения государственных служащих следует отнести к предмету трудового права[13]. В то же время представители науки трудового права отмечают, что «не следует забывать… что государственная служба фактически исключает индивидуальное и коллективное договорное регулирование служебных отношений, и это обстоятельство порождает серьезные отличия в правовом положении традиционных для трудового права субъектов. При этом абсолютное большинство условий трудового договора с государственным служащим предопределено, и даже не непосредственной стороной трудового договора — органом публичной власти, а самим государством»[15]. Прав Е.Б. Хохлов, когда пишет, что «роль трудового договора, лежащего в основе трудового (служебного) правоотношения, это роль почти исключительно юридического факта. Это соглашение о поступлении на государственную службу на заранее определенных внедоговорных условиях»[16]. Государственный служащий является не просто наемным работником, а лицом, представляющим государство, выступающим от имени государства и защищающим его интересы, а через него общества[17].
Еще Г.В.Ф. Гегель, анализируя значение для государства института государственной службы, специально подчеркивал: «Государственная служба требует жертвования самостоятельным и случайным удовлетворением субъективных целей, и именно это дает право находить такое удовлетворение в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только в нем»[19]. В результате мыслитель приходит к выводу, что должностное отношение не есть договорное отношение, хотя здесь и налицо двойное согласие и выполнение обязательств с обеих сторон.
В настоящее время Конституционный суд РФ исходит из понимания служебных отношений государственной и муниципальной службы как трудовых и решения принимает, ориентируясь на Конституцию РФ и ТК РФ[19]. При этом даже военная служба Конституционным судом РФ определяется как форма реализации предусмотренного Конституцией РФ права на труд[20].
Учеными-административистами выдвигается и обосновывается иная позиция, которая заключается в том, что государственно-служебные отношения — это административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству[21]. Так, обоснованная в конце 1940-х годов С.С. Студеникиным[22]концепция широкого понимания предмета административного права, относившая к предмету этой отрасли все организационные, управленческие отношения, независимо от конкретных форм их проявления, доказывала возможность выведения труда государственных служащих за рамки предмета трудового права. Эта концепция в дальнейшем была развита Ю.М. Козловым и рядом других авторов[23]. 
Точка зрения на административную природу служебных правоотношений существует не только среди ученых-административистов, но и среди представителей науки трудового права. Например, определенная специфика правового регулирования труда государственных служащих дала Н.Г. Александрову основание утверждать, что «отношения, связанные с прохождением государственной службы должностными лицами, обладающими властными или распорядительными полномочиями, регулируются административным правом»[24]. Решение данного вопроса применительно к советскому периоду истории, как представляется, затруднялось фактическим отсутствием института государственной службы как правового образования: законом не устанавливалась государственная кадровая политика и режим ее реализации, отсутствовал статус государственных служащих, порядок прохождения и продвижения по службе; при этом правовое регулирование сознательно заменялось партийно-бюрократическим[25]. По мнению сторонников административной природы государственной службы, будущее ее правового регулирования видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе ее на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства[26].
Думается, что поскольку государственная служба является публично-правовым институтом, государственные служащие не должны рассматриваться как обычные наемные работники, имеющие лишь особенности правового статуса. Ведь, как утверждает Н.М. Казанцев, «именно реализация государственными служащими функций государства предопределяет их публично-правовой статус»[27]. Отмечается, что «служащий реализует государственную власть. Рабочий продает свою рабочую силу за создание материального прибавочного продукта»[28].
Ряд ученых обосновывает двойственный, административно-трудовой характер государственной службы[29].
Ю.Н. Старилов предлагает критерий для их разграничения: «в перспективе одним из важнейших отличительных признаков норм государственной службы от норм трудового права должно стать подразделение права на публичное и частное»[30]. Так, отмечая факт отставания правового регулирования государственно-служебных отношений от уровня развития тенденций и закономерностей реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов, Ю.Н. Старилов заключает, что «…при четком разграничении публичного и частного права, законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права, нормы трудового права перестанут играть существенную роль (или совсем исчезнут из общего регулирования государственной службы)»[31].
Важно отметить, что выявить публичный характер общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования института государственной службы, позволяет в первую очередь правовая модель общественных отношений, устанавливаемая действующим законодательством о государственной службе.
Система государственной службы, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», включает в себя гражданскую, военную и правоохранительную службы. Военная и правоохранительная служба характеризуются видовым многообразием и, соответственно, дифференциацией правового регулирования.
Военнослужащие проходят службу в соответствии с законодательством о прохождении
военной службы, причем законодательство о труде о них не упоминает. По сравнению с военнослужащими, нормы трудового права оказывают несколько большее воздействие на деятельность сотрудников Министерства внутренних дел и сотрудников ряда близких к нему по статусу и функциям государственных органов и служб. В нормативных правовых актах уже содержится прямое обращение к нормам трудового законодательства[32]. Кроме того, отдельные положения трудового законодательства воспроизводятся непосредственно как статьи данного нормативного правового акта без изменений или же с необходимыми модификациями, учитывающими специфику данного вида служебной деятельности.
Согласимся с мнением А.В. Кузьменко[33], что правовое регулирование деятельности военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов находится в рамках административного права и воздействие трудового законодательства на служебные отношения данных видов государственных служащих является незначительным.
В то же время с точки зрения характера взаимодействия трудового и административного права институт государственной службы неоднороден. Только государственная гражданская служба может характеризоваться совместным правовым регулированием трудового и административного права. Статья 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) устанавливает положение о субсидиарном правовом регулировании института государственной гражданской службы нормами трудового права. Аналогичное положение содержится в ряде законов, регулирующих  правоохранительную службу. Например, в п. 2 ст. 40 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливается, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных настоящим федеральным законом.
Вместе с тем не все вопросы государственной службы характеризуются совместным правовым регулированием трудового и административного права.  Так, из сферы влияния трудового права на регулирование института государственной службы, руководствуясь п. 4 ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», исключаются вопросы правового статуса государственных служащих. Таким образом, правовой статус государственных служащих регулируется исключительно федеральным законом о виде государственной службы, следовательно, имеет исключительно административно-правовую природу.
Существенным аргументом обоснования публичного характера служебных правоотношений, помимо их правовой модели, является теоретический анализ элементов структуры служебных правоотношений в их сопоставлении с трудовыми правоотношениями.
Так, в трудовых правоотношениях работодателем является физическое или юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые правоотношения с работником. Объектом трудового правоотношения выступают те блага, по поводу которых оно возникает, т. е. прежде всего результаты трудовой деятельности и оплата наемного труда. Его целью является самообеспечение и саморазвитие путем извлечения прибыли от результатов своей деятельности. По-
следняя осуществляется на основе норм гражданского права, предполагающих свободу
выбора партнеров, равенства в отношениях с ними (ст. 1 ГК РФ). Это, как считает С. Поляков[34], предопределяет равенство работодателя с работниками предприятия. Основой их отношений является эквивалентная продажа рабочей силы. Содержание трудовых правоотношений ограничивается взаимными правами и обязанностями работодателя и работника (статьи 21, 22 ТК РФ).
В служебных правоотношениях в роли работодателя (нанимателя) выступает государство, другой стороной правоотношений является государственный служащий. Данный подход основывается на так называемой теории юридической личности государства, согласно которой «государство, т. е. сама Российская Федерация… в строго юридическом смысле может рассматриваться наряду с гражданином как самостоятельная сторона государственно-служебного правоотношения…»[35]. Однако при поступлении на государственную службу гражданин имеет дело с конкретным чиновником, выступающим в данном случае от имени Российской Федерации или ее субъекта. Закон о государственной гражданской службе использует для его характеристики термин «представитель нанимателя», закрепляя, что нанимателем выступает Российская Федерации или субъект Российской Федерации. Таким образом, правомерно говорить о двойственности субъекта на стороне нанимателя: с одной стороны, государственный гражданский служащий находится в правоотношении с государством-нанимателем, а с другой — с руководителем государственного органа, как представителем нанимателя. В свою очередь государственные служащее не
являются обычными работниками, которые принимаются на службу в частном порядке, они обладают особой правосубъектностью, являющейся частью административной правосубъектности. Государственные служащие действуют как агенты публичной власти и в
силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, государственные служащие имеют особый государственно-правовой статус[36].
Объектом служебного правоотношения является не достижение собственных целей, а реализация задач и функций государства. Содержание служебных правоотношений заключается в особых  правах и обязанностях государственного служащего и представителя нанимателя, основанных на принципах верности, подчинения и доверия. Обязанность государства — признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — является одновременно и обязанностью государственного служащего.
Несовпадения в содержании рассмотренных элементов структуры трудового и служебного правоотношения не позволяют отождествлять служебные правоотношения с трудовыми правоотношениями, что служит весомым аргументом в пользу обоснования публичного характера служебных правоотношений.
Традиционно в теории административного права государственно-служебные отношения делятся на две основные группы:
1) отношения, которые складываются в процессе организации государственной службы;
2) отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственной службы.
Первая группа отношений отражает сущность государственной службы и носит административно-правовой характер. Как пишет В.А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляющие принципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права и обязанности государственных служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признаками: однородностью регулируемых ими общественных отношений и специфическим проявлением административно-правового метода воздействия на эту группу социальных связей[37]. Вторая группа отношений (внутриорганизационные), как правило, относится к сфере трудовых отношений. Вместе с тем, как отмечает Ю.Н. Старилов[38], такое понимание было справедливым до недавнего прошлого. С развитием служебного законодательства происходит сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений. Думается, целесообразно освободить институт государственной службы от действия норм трудового права, даже при том, что служебное право будет включать аналогичные по формальному содержанию правовые нормы. Не случайно законодатель, не отсылая правоприменителя к ТК РФ, закрепил в Законе о государственной гражданской службе многие положения, которые практически дословно воспроизводят положения ТК РФ.
Не отрицая полностью возможности использования методов частного права при регулировании служебных правоотношений в рамках внутриорганизационных отношений, заметим, что служебные правоотношения по своей юридической природе являются публичными отношениями, они лишь в исключительных случаях предполагают использование отдельных приемов и способов, принципов, составляющих метод регулирования частного права. При этом гражданский служащий находится в заведомо неравном положении с государством-нанимателем и руководителем государственного органа как представителем нанимателя, их отношения не обладают качеством юридического равенства. Если относительно служебных правоотношений, возникающих в процессе организации гражданской службы, ни у кого не возникает сомнений в административно-правовом, а значит, публичном характере, то во внутриорганизационных служебных правоотношениях усиливается частный интерес, но реализуемый в конечном итоге в публичных правоотношениях, имеющих сложный характер.
Так, Л.А. Чиканова[39] полагает, что служебно-трудовое правоотношение находится как бы внутри государственно-служебного (публично-правового) отношения, т. е. входит в содержание последнего. В подтверждение своей позиции автор ссылается на мнение Н.Г. Александрова[40], полагавшего, что каждое единое, но сложное правоотношение нуждается в расчленении на составные элементы в научных и практических целях.
Таким образом, служебные правоотношения можно рассматривать как элемент системы публичных правоотношений, включающие в себя простые публичные правоотношения, которые складываются в процессе организации государственной службы, и сложные «внутриорганизационные» публичные правоотношения, состоящие из двух взаимообусловленных правоотношений элементарного вида, имеющих как публично-правовой, так и частноправовой характер.
Такая трактовка характера и видов служебных правоотношений подтверждает аргументированное мнение С.В. Дорохина о том, что четкой границы между публичным и частным правом нет. Это обусловливает возможность проникновения формальных элементов публичного и частного права в различные правовые отрасли, в том числе, частных элементов в служебное право, как подотрасль административного права — публичной отрасли Российского права.
 
Библиография
1 Общая теория государства и права: Акад. Курс: В 3 т. Т. 2 / Отв. ред. М.Н. Марченко.— М., 2007. С. 647.
2 См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 1997.
3 См.: Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права: Учеб. — М., 2005. С. 541.
4 См., например: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Моногр. учеб. — М., 2008.
5 Теория государства и права: Учеб. / Под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. — М., 2008.
6 См.: Лупарев Е.Б. Комплексные административные правоотношения в системе публичных правоотношений (вопросы общей и общеотраслевой теории): Моногр. — Краснодар, 2009. С. 3.
7 См.: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе (Теория и практика): Автореф. … д-ра юрид. наук. — М., 2005. С. 18.
8 См., например: Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Л., 1952; Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Дис… канд. юрид. наук. — М., 1955; Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966; Скобелкин В.Н. Трудовые отношения внутри трудового коллектива // Советское государство и право. 1989. № 6. С. 35; Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998. № 12. С. 23—25; Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12, и др.
9 См., например: Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Современные проблемы российского трудового права // Правоведение. 1997. № 2; Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. № 6. С. 10, и др.
10 Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 34.
11 См.: Трудовое право: Учеб. / Под ред. О.В. Смирнова. — М., 2001. С. 9.
12 См.: Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. — М., 2001. С. 29.
13 См.: Трудовое право: Учеб. /под ред. О.В. Смирнова. С. 9.
14 См.: Бондаренко Э.Н. Трудовой договор как основание возникновения правоотношения. — СПб., 2004. С. 61.
15 Цитата по: Трудовое право России: Учеб. / Под ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. С. 279. На особенности трудового договора с государственными служащими указывают и другие авторы, например: Толкунова В.Н.  Трудовое право: Курс лекций. — М., 2000. С. 117; Молодцов М.В., Головина С.Ю. Трудовое право России. С. 137.
16 См.: Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учеб. пособие. — М., 2007. С. 79.
17 Гегель Г.В.Ф. Философия права. — М., 1990. С. 334.
18 См., например: постановление КС РФ от 15.12.2003 № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Со-
брания Ивановской области города Москвы» // Российская газета. 2003. 24 декабря.
19 См.: Корякин В.М. Правовые позиции Конституционного суда РФ по проблемам военного права. — М., 2006. С. 46.
20 См: Старилов Ю.Н. Служебное право. — М., 1996. С. 2—58; Ноздрачев  А.Ф. От концепции формирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. — М., 2003. С. 184—186; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — М., 2003. С. 162—164.
21 См.: Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. — М.; Л., 1949.
22 См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. — М., 1967.
23 См.: Советское трудовое право / Под ред. Н.Г. Александрова. — М., 1972. С. 30.
24 См.: Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере института государственной службы // Правоведение. 1997. № 1. С. 19.
25 См.: Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы. С. 24.
26 Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы / Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. — М., 1999. С. 16.
27 См.: Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А.А. Демина. — М., 2001. С. 31.
28 См., например: Вопросы советского административного права. — М.; Л., 1949; Советское административное право: Учеб. / Под ред. Ю.М. Козлова. — М., 1985; Лазарев Б.М. Государственная служба. — М., 1993; Джиоев С.Х. Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997.
29 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. С. 215.
30 См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М., 2002. С. 710.
31 См., например, ст. 22 Закона РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции»; статьи 12, 68 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утв. постановлением ВС РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»).
32 Кузьменко А.В. Предмет трудового права России: опыт системно-юридического исследования. — СПб., 2005. С. 139.
33Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 1998. № 12.
34 Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12. С. 11—24.
35 Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 23.
36 См: Юсупов В.А. Теория административного права. — М., 1985. С. 44.
37 Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. С. 214.
38 См.: Чиканова Л.А. Указ. работа. С. 17.
39 См.: Александров Н.Г. Трудовые правоотношения. — М., 1948. С. 259.
40 См.: Дорохин С.В. Деление права на публичное и частное: конституционно-правовой аспект. — М., 2008. С. 45.