Служебный контракт: за и против

УДК  347.4
 
С.Е. ЧАННОВ,
кандидат юридических наук,  зам. зав. кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина
 
В статье рассматривается правовая природа и перспективы применения служебных контрактов, заключаемых с государственными гражданскими служащими; отмечается, что, несмотря на схожесть с трудовыми договорами, эти контракты имеют существенные отличия; делается вывод, что в перспективе в сфере государственной службы они должны быть полностью вытеснены административными актами.
Ключевые слова: служебный контракт, трудовой договор, акт о назначении на должность, условия служебной деятельности, назначение по итогам конкурса, функции служебного контракта, административный акт. 
 
In present article the legal nature and prospects of application of the office contracts concluded with the state civil employees is considered. It is noticed, that, despite similarity with labor contracts, these contracts have essential differences from them. Ascertaining formal character of office contracts, the author comes to conclusion that in the long term in sphere of public service they should be completely superseded administrative certificates.
Keywords: official contract; labour contract; act about assigning for position; terms of official activity; setting on results a competition; functions of official contract; administrative act.
 
В  настоящее время контракты о прохождении службы заключаются с различными категориями государственных служащих. В частности, в системе государственной службы можно выделить служебные контракты с государственными гражданскими служащими; контракты со служащими правоохранительной службы и военнослужащими.
Особенность всех этих контрактов предопределяет то, что они устанавливают прямую и непосредственную связь служащего с государством.
В российском законодательстве определение правовой природы указанных контрактов от-
сутствует. В связи с этим некоторые ученые, преимущественно представители науки трудового права, полагают, что данные контракты (кроме контракта о прохождении военной службы) являются разновидностью трудового договора. Так, Л.А. Чиканова считает служебный контракт терминологической особенностью трудового договора на гражданской службе[1]. Аналогичную позицию занимает и Е.А. Ершова[2]. Г.С. Скачкова рассматривает контракты с государственными служащими как самостоятельные виды трудового договора, имеющие ярко выраженную административно-правовую «окраску»[3]. В.В. Кирпатенко даже предлагает «указать более четко в Федеральном законе о государственной гражданской службе на преимущественно трудоправовую сущность отношений, регулируемых служебным контрактом, установив, что служебный контракт является особым видом трудового договора, заключаемым представителем нанимателя, с одной стороны, и гражданином, поступающим на государственную гражданскую службу, с другой стороны»[4].
Однако контракт с государственным служащим при всем сходстве с трудовым договором имеет принципиальные особенности. Характерными чертами трудового договора выступают следующие признаки:
— предметом трудового договора является соглашение об осуществлении работником определенной трудовой функции;
— трудовой договор выступает в качестве основания возникновения трудовых правоотношений;
— личный характер трудового договора;
— условия вырабатываются сторонами;
— воля стороны трудового договора автономна;
— договаривающиеся стороны формально-юридически равноправны;
— стороны трудового договора ответственны друг перед другом за его нарушение.
Не все из этих признаков применимы к контрактам с государственными служащими. Они также носят личный характер, для них характерна определенная автономия воли сторон при формально-юридическом равенстве и наступлении ответственности за нарушение условий. Отличия состоят в следующем:
— контрактом с государственным служащим определяется не трудовая функция, а должностные обязанности служащего. Особенностью контракта с военнослужащими является то, что он устанавливает лишь общее обязательство прохождения военной службы;
— контракт о прохождении государственной службы не есть основание возникновения государственно-служебных отношений. Таким основанием является акт о назначении служащего на должность, сам же контракт имеет второстепенное значение. На определенных этапах государственно-служебные отношения могут существовать и не будучи урегулированными контрактом;
— условия контракта о прохождении государственной службы не вырабатываются сторонами, а определены в законодательном порядке. В принципе, стороны могут определить в контракте отдельные условия осуществления профессиональной служебной деятельности, однако на практике их волеизъявление сильно ограниченно.
Таким образом, контракт о прохождении государственной службы призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении. По мнению А.В. Гусева, «значение служебного контракта… в обеспечении на государственной службе принципов свободы и добровольности труда, соблюдении договорных начал привлечения к служебной деятельности, конкретизации условий службы»[5].
В принципе соглашаясь с этим, выскажем все же мнение, что служебный контракт в на-
стоящее время преследует две основные функции: 1) индивидуализирующую (смысл которой заключается в конкретизации условий службы для конкретного служащего в рамках, определенных действующим законодательством); 2) информационную (данная функция состоит в возможности служащего непосредственно получить информацию об условиях своей служебной деятельности). Таким образом, служебный контракт носит вторичный характер по сравнению с актом о назначении на должность. Вполне естественно, что в последние годы все чаще высказываются мнения о возможности полностью исключить договорные начала в государственно-служебной деятельности[6].
Наиболее последовательно позиция об отказе от любых контрактов и иных договорных отношений на государственной службе выражена в работах А.А. Гришковца. На основе анализа практики заключения служебных контрактов с гражданскими служащими, а также некоторых контрактов на военной службе он приходит к выводу, что в настоящее время данная процедура носит абсолютно формальный характер и реально не позволяет индивидуализировать условия служебной деятельности государственных служащих[7]. В конечном итоге он отмечает, что сравнение служебного контракта, по крайней мере в том виде, в каком он представлен в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», с трудовым договором, предусматриваемым ТК РФ для наемных работников, позволяет прийти к однозначному выводу: сколько-нибудь существенных содержательных различий между ними нет[8]. Служебный контракт на государственной гражданской службе следует рассматривать не иначе как попытку, по весьма точному выражению А.В. Гусева, приспособить институт трудового договора к публичному характеру государственно-служебного труда, особенностям его организации[9]. Однако эту попытку вряд ли можно признать удачной[10].
Мнение о формальном характере служебного контракта, отсутствии реальной возможности у гражданского служащего (а во многом и у представителя нанимателя) серьезно повлиять на его содержание высказывается и другими учеными. Так, А.А. Осин применительно к содержанию служебного контракта пишет: «Анализируя статьи Закона, связанные со служебным контрактом, все больше приходишь к выводу, что служебный контракт как соглашение (если под этим словом подразумевается согласие сторон на те или иные условия и свободное волеизъявление при их формулировке) является чем-то эфемерным. Действительно, в законодательстве о гражданской службе так детально регламентировано содержание служебного контракта, что включение в него каких-то иных условий просто теряет смысл. Закон либо сам устанавливает нормы, обязательные для исполнения, либо отсылает к иным нормативным правовым актам, уже принятым или тем, которые должны быть приняты… Гражданину или гражданскому служащему просто остается “соглашаться” с теми условиями, которые ему предлагают Закон и иные нормативные правовые акты»[11].
Впрочем, формальный характер присущ не только служебному контракту, но и вообще любому договору (в том числе и трудовому), заключаемому с государственным служащим. Так, еще в 1994 году Е.Б. Хохлов писал: «Степень несамостоятельности чиновника такова, что даже при наличии трудового (публично-правового) договора с ним этот договор будет не чем иным, как соглашением о приеме-поступлении на государственную службу на условиях, заранее определенных в нормативном порядке»[12]. По мнению Т.А. Дедковой, высказанному шесть лет спустя, «проведенный анализ условий служебно-трудовых договоров (контрактов) позволил сделать вывод о том, что содержание служебно-трудовой функции и ее выполнение государственным служащим жестко программируются действующим законодательством о государственной службе. В отличие от обычного трудового договора, стороны служебно-трудового контракта не могут влиять на содержание, объем служебно-трудовой функции»[13]. А.А. Абдурахманов, анализируя практику заключения контрактов о службе в органах внутренних дел, пришел к выводу, что содержание контракта о службе в органах внутренних дел является в основном декларативным, права и обязанности сторон носят предельно обобщенный характер. При использовании контрактa на практике не учитывается специфика конкретной жизненной ситуации[14].
Соглашаясь со всеми вышеприведенными высказываниями, отметим вместе с тем, что сам по себе формальный характер контракта с государственным служащим не может являться основанием для отказа от него. Действительно, в настоящее время лишь некоторые конкретные условия прохождения службы могут быть реально урегулированы служебным контрактом либо иным двухсторонним документом, заключаемым с государственным служащим, и уж совсем невелика в большинстве случаев возможность служащего на эти условия как-то повлиять. Однако в принципе эти вопросы являются решаемыми, для этого лишь необходимо поменять законодательство, передав полномочия по определению условий прохождения службы с общегосударственного уровня на уровень государственного органа. Сложнее, конечно, добиться того, чтобы служебный контракт стал действительно соглашением двух сторон, однако и здесь возможны определенные решения. Так, тот же А.А. Гришковец полагает, что условия не могут быть навязаны гражданину, поступившему на службу по итогам конкурса, если он проводился не формально (как в большинстве случаев в настоящее время), а реально[15]. «В этом случае победитель конкурса получит возможность ставить перед руководителем государственного органа, то есть представителем государства-нанимателя, вопрос о закреплении в служебном контракте дополнительных условий либо будет знать об этих условиях изначально по условиям проведения конкуpсa. Таким образом, успех внедрения контрактов на государственной гражданской службе в большой степени зависит от перехода на конкурсный порядок замещения должностей государственной гражданской службы»[16]. Хотя, на наш взгляд, данное предложение страдает определенной расплывчатостью с точки зрения методов его осуществления и, кроме того, способно само по себе породить новые проблемы, о чем нами еще будет сказано ниже, разумеется, определенное рациональное зерно в нем есть. Однако здесь возникает уже другой вопрос: а нужно ли это делать? Существует ли реальная необходимость максимально индивидуализировать условия труда каждого государственного служащего путем заключения с ним персонального соглашения?
Думается, необходимо максимально подробно регулировать условия служебной деятельности государственных служащих нормативными актами публичных образований, которые выступают для них нанимателями, а не должностными лицами, выполняющими функции их представителей. В перспективе императивные начала регулирования служебных правоотношений со стороны государства (а не отдельных государственных чиновников) должны быть, по нашему мнению, еще больше усилены. Как справедливо отмечает А.В. Гусев, «акцент в регулировании труда и социальной защиты на государственной службе должен сместиться с административно-ведомственного на общегосударственный уровень»[17]. Таким образом, как можно больше вопросов организации труда государственных служащих должно получить четкое закрепление в нормативном порядке. Помимо всего прочего, это будет способствовать и большей открытости государственной службы, так как нормативные, а тем более законодательные акты о публичной службе, в отличие от ведомственных, открыты для всеобщего доступа. Именно с таких позиций управление государственной службой приобретает значение одного из направлений деятельности государства по обеспечению развития и организации функционирования системы государственных органов и их служащих[18].
С этой точки зрения расширение полномочий руководящих должностных лиц органов государственной власти при заключении контрактов с государственными служащими не только не будет способствовать достижению целей публичной службы, но и может нанести им вред. Выше мы уже упоминали о в принципе верном предложении А.А. Гришковца об усилении конкурсных начал при замещении должностей государственной службы. Однако его мысль о том, что в таком случае «победитель конкурса получит возможность ставить перед руководителем государственного органа, то есть представителем государства-нанимателя, вопрос о закреплении в служебном контракте дополнительных условий»[19], на наш взгляд, является порочной. В литературе уже высказывалось мнение, что на практике между гражданином и представителем нанимателя при заключении служебного контракта могут возникать разногласия об условиях контракта[20]. К.И. Кеник в связи с этим писал: «… такие опасения безосновательны, так как государственные служащие — это особая категория работников; до назначения на должность проходит довольно сложная процедура согласования, во время которой фактически оговариваются условия работы на должности государственной службы»[21]. Однако если большая часть вопросов об условиях труда конкретного служащего будет решаться представителем нанимателя и победитель конкурса уже после проведения конкурса сможет реально требовать предоставления ему повышенных гарантий и льгот, на практике будут возникать безвыходные ситуации, причем проблемы будут именно у представителей государственных органов. Поскольку решение конкурсной комиссии о победе в конкурсе конкретного гражданина носит императивный характер, представитель нанимателя в таком случае обязан издать акт о назначении на должность. Однако после издания такого акта он окажется в полной зависимости от запросов назначенного гражданского служащего при заключении служебного контракта, так как не заключить служебный контракт он не сможет в силу прямого требования ст. 13 и ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а для освобождения служащего от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы у него в данном случае не будет никаких юридических оснований[22].
Рассматривая допустимость и самое главное необходимость договорных отношений на государственной службе, уместно вспомнить о назначении трудового договора. Можно выделить следующие наиболее важные функции трудового договора: правоустанавливающую, регламентирующую и доказательственную. Насколько необходима реализация этих функций в служебных правоотношениях договорным путем?
Правоустанавливающая функция трудового договора заключается в том, что он является наиболее важным основанием возникновения трудовых правоотношений. Однако контракт в силу публичного характера государственной службы никак не может быть основанием возникновения служебных правоотношений, эта функция может быть реализована только специальным административным актом[23].
Суть регламентирующей функции заключается в точном установлении конкретных условий труда для каждого работника. В принципе, на государственной службе она может реализовываться путем заключения договора или контракта, однако целесообразность этого представляется сомнительной. На наш взгляд, условия служебной деятельности государственных служащих должны быть максимально унифицированы актами соответствующих публичных образований (Российской Федерации либо ее субъектов), а дискреционные полномочия их представителей, осуществляющих наем на службу, должны быть минимальны. Те же вопросы, которые свести к единому регулированию невозможно (распорядок служебного времени, должностные обязанности и пр.), вполне могут получить свое разрешение в акте о назначении на должность и должностных регламентах. Изменение их вполне может осуществляться путем издания приказов соответствующих должностных лиц (разумеется, с уведомлением об этом служащих). Трудовой договор как соглашение об условиях труда уместен в частных организациях, так как позволяет работодателю и работнику договориться о тех условиях, которые устраивают обе стороны, а при недостижении согласия — отказаться от его заключения. В служебных правоотношениях, основанных на императивном регулировании и неравенстве сторон, он становится лишь
способом установления «необоснованных преференций для отдельных государственных
служащих и умаления, таким образом, прав других»[24].
Наконец, трудовой договор призван служить реализации доказательственной функции. При возникновении споров между работодателем и работником он служит основным
доказательством существования между ними определенных договоренностей об условиях труда. Кроме того, учитывая, что нередко при приеме работника на работу запись об этом в трудовую книжку не производится, трудовой договор служит и доказательством существования трудовых правоотношений вообще. Представляется, что в реализации данной функции на государственной службе нет никакой необходимости. Факт возникновения служебных правоотношений может быть легко подтвержден актом о назначении на должность, условия служебной деятельности должны быть зафиксированы в различных нормативных актах и приказах должностных лиц
органов государственной власти. Очень сложно себе представить, что руководитель государственного органа при возникновении судебного спора с бывшим служащим будет отрицать факт его службы в данном органе и с этой целью уничтожать документы, связанные с его служебной деятельностью, хотя бы по той причине, что сделать это будет все равно невозможно. Между тем в частных организациях подобная практика нередко, к сожалению, имеет место.
Таким образом, мы приходим к однозначному выводу, что контракт как способ регулирования служебных правоотношений является излишним и неадекватным инструментом. Л.А. Чиканова, критикуя административно-правовую концепцию регулирования служебных отношений, пишет: «Анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежат либо чисто идеологические обоснования, либо декларативные суждения»[25]. Однако фактически, как мы видим, декларацией на государственной службе становится как раз таки контракт как наиболее яркий в данной сфере элемент трудоправового регулирования. И проблема здесь лежит не в плоскости неудачного законодательства или порочной правоприменительной практики, а
в том, что сама суть договора противоречит публично-правовой природе служебных правоотношений. Будущее, на наш взгляд, — за полным отказом от данного инструмента и переходом к регулированию отношений на государственной службе исключительно административными актами.
 
Библиография
1  См.: Чиканова Л.А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе. — М., 2005. С. 136—137.
2  См.: Ершова Е.А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма // Трудовое право. 2006. № 1.
3  См.: Скачкова Г.С. Трудовые договоры в различных сферах деятельности. — М., 2001. С. 5.
4  Кирпатенко В.В. Особенности правового регулирования труда и социальной защиты государственных служащих: вопросы теории и практики: Дис.… канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 46.
5  Гусев А. В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южно-уральский юридический вестник. Архив журналов // www.urvest.informpravo.ru/Uuv6(50)06/06.htm
6  См., например: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. — М., 2003; Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма реализации публичных интересов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2006 и др.
7  См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис.… д-ра юрид. наук. — М., 2004. С. 160—176.
8 Там же.
9  См.: Гусев А.В. Социально-правовые проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации. Эволюция административного устройства и управления России: историческая ретроспектива и современность // Материалы междунар. науч.-практ. конф. «Реформирование государственной службы в России: проблемы и пути их решения». 20—21 ноября 2001 г. — Екатеринбург, 2001. С. 265.
10  См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования… С. 166.
11  Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. 2007. № 5.
12  Хохлов Е.Б. Об основаниях трудовых правоотношений // Правоведение. 1994. № 4. С. 43.
13  Дедкова Т.А. Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Томск, 2000. С. 16.
14  См.: Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 21.
15  См.: Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования… С. 162.
16  Там же. С. 162—163.
17  Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. — Екатеринбург, 2005. С. 188.
18  См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. — М., 1996. С. 163—164.
19  Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования… С. 162—163.
20  См.: Зайцева Г. Служебный контракт в свете меняющегося законодательства // Бизнес-адвокат. 2005. № 15.
21  Кеник К.И. Основания возникновения трудовых отношений с участием государственных служащих // Правовое регулирование труда в современной России: общие положения, отраслевые институты, эффективность реализации права / Отв. ред. В.А. Абалдуев. — Саратов, 2007. С. 173.
22  Здесь можно отметить, что действующее законодательство о гражданской службе вообще не решает вопрос о действиях представителя нанимателя в случаях, если гражданский служащий по каким-то причинам уклоняется от заключения служебного контракта.
23  Более подробно см. об этом: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. — Саратов, 2008. С. 164—185.
24  Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования… С. 163.
25  Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4.