Совершенствование административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий

Д.В. ЯКУНИН,

кандидат юридических наук, доцент кафедры ГПД ДВЮИ ТОГУ,

Д.А. КОРОТЧЕНКОВ,

преподаватель кафедры УПД ДВЮИ ТОГУ

Одним из важнейших административно-правовых методов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых мероприятий от возможных посягательств является установление и применение административной ответственности за деяния, связанные с нарушением порядка организации и проведения этих мероприятий. В КоАП РФ предусмотрены правонарушения, посягающие на установленный порядок организации и проведения массовых мероприятий. Родовым их объектом выступают общественный порядок и общественная безопасность.

Часть 1 ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Субъектом правонарушения являются организаторы публичного мероприятия.

Объективную сторону составляют следующие действия организаторов публичного мероприятия:

· проведение мероприятия без соответствующего уведомления;

· подача уведомления, не содержащего сведений, указанных в п. 3 ст. 7 Федерального закона от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», или содержащего заведомо ложные сведения об организаторах мероприятия и уполномоченных ими лицах;

· нарушение порядка предварительной агитации, в том числе непринятие мер по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа, которому подано уведомление о проведении публичного мероприятия, о принятом решении в случае отказа организатора от проведения мероприятия;

· неинформирование (несвоевременное информирование) органа исполнительной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия;

· подготовка массовых мероприятий, подпадающих под признаки экстремистской деятельности, сформулированные в ст. 1 Федерального закона от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (если соответствующие действия не являются уголовно наказуемыми).

Часть 2 ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Субъектом правонарушения могут выступать как организаторы, так и участники мероприятия.

Разграничить действия (бездействие) организаторов мероприятия, нарушающие порядок организации мероприятия, и действия (бездействие), нарушающие порядок его проведения, не всегда возможно. Так, действия организаторов, проводящих мероприятие без предварительного уведомления, подпадают под признаки частей 1 и 2 ст. 20.2 КоАП РФ. Проводимое мероприятие должно соответствовать сведениям о нем, указанным в уведомлении, поэтому нарушение порядка проведения мероприятия, определенного в уведомлении, означает и нарушение порядка его организации (указание в уведомлении сведений, не соответствующих действительности).

Достаточно сложным является вопрос о том, какие действия участников публичного мероприятия можно квалифицировать по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ. Обязанности и запреты для них установлены в законах, однако за невыполнение этих обязанностей и нарушение запретов ответственность предусмотрена не только ст. 20.2, но и иными статьями КоАП РФ, а также УК РФ. Так, неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции, военнослужащего в связи с исполнением ими обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, а равно воспрепятствование исполнению ими служебных обязанностей влечет ответственность, установленную п. 1 ст. 19.3 КоАП РФ. Ответственность за ношение оружия участниками массовых акций установлена ст. 222 УК РФ (в отношении огнестрельного нарезного оружия), ч. 2 ст. 20.8 КоАП РФ (в отношении иных видов оружия и боеприпасов).

Статья 20.3 КоАП РФ предусматривает ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. Объективная сторона выражается в пропаганде и публичном демонстрировании нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения. Под таким действием следует понимать использование этой атрибутики или символики в различных знаках (значках, эмблемах, нашивках и т. д.), размещение ее в общественных местах, на зданиях, сооружениях, в печатных изданиях, на плакатах, лозунгах, демонстрирование в любых других формах (например, в жестах)[1].

Часть 3 ст. 20.2 КоАП РФ предусматривает ответственность за организацию либо проведение несанкционированных собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования в непосредственной близости от территории ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения ядерных материалов или радиоактивных веществ, а равно за активное участие в таких акциях, если это осложнило выполнение персоналом указанных объектов служебных обязанностей или создало угрозу безопасности населения и окружающей среде. Объективную сторону необходимо уточнить, исключив из содержания статьи указание на «несанкционированность» проводимого мероприятия. От понятия «несанкционированное мероприятие» необходимо отказаться, поскольку законодательство предусматривает уведомительный порядок проведения публичных мероприятий.

Кроме того, необходимо расширить перечень территорий, на которых проведение публичных мероприятий должно влечь за собой ответственность по ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ, включив в него все территории, на которых Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» запрещено проводить публичные мероприятия (за исключением пограничной зоны). Ответственность за проведение массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов либо за нарушение порядка проведения массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне установлена ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ.

В иных нормах КоАП РФ ответственность за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий, не относящихся к общественно-политическим публичным мероприятиям, не установлена, что следует рассматривать как существенный пробел в правовом регулировании этих отношений. Такая ответственность не может быть установлена и законами субъектов Федерации, поскольку региональным законодательством не может определяться порядок проведения соответствующих массовых мероприятий.

Этот вывод можно сделать из нормы п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, согласно которой к ведению России относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России. Следует учитывать позицию Конституционного суда РФ, согласно которой субъекты Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, и не вторгаются в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения России, а также предмет совместного ведения при наличии по этому вопросу федерального закона (см. Определение Конституционного суда РФ от 01.10.1998 № 168-О «По запросу администрации Московской области о проверке конституционности части 1 пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Позиция Конституционного суда РФ существенно ограничивает компетенцию субъектов Федерации. Получается, что законодатель субъекта Федерации не вправе восполнить пробел, существующий в федеральном законе, принятом по предмету совместного ведения. Кроме того, необходимо дифференцировать в ст. 20.2 КоАП РФ ответственность организаторов массовых мероприятий в зависимости от того, кто является субъектом правонарушения — физическое или юридическое лицо (подобно тому, как это сделано в ч. 2 ст. 18.2).

Административное законодательство не устанавливает ответственности за неорганизованные групповые действия, нарушающие общественный порядок или создающие угрозу общественной безопасности, а также за организованные групповые действия, имеющие такой же объект посягательства, не являющиеся публичным мероприятием. Единственное исключение составляет норма ст. 20.18 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за организацию блокирования, а равно активное участие в блокировании транспортных коммуникаций. Очевидно, под блокированием следует понимать активные действия, направленные на затруднение либо прекращение движения транспорта путем создания завалов, баррикад, недопущения к транспортным коммуникациям лиц, призванных их обслуживать.

КоАП РФ необходимо дополнить статьей, которая предусматривала бы ответственность за групповые действия, нарушающие общественный порядок и создающие угрозу общественной безопасности. С точки зрения законодательной техники целесообразно объединить соответствующий состав с составом правонарушения, предусмотренным ст. 20.18 «Блокирование транспортных коммуникаций».

Библиография

1 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. — М., 2002. С. 312.