Совершенствование администрирования налогов

УДК 342:351.713
 
А.Г. ИВАНОВ,
адвокат, соискатель ученой степени кандидата юридических наук
 
Развитие общества требует реформирования налоговой системы: увеличения размера поступающих в бюджет налогов, обеспечения гарантий участников налоговых отношений, упрощения налогового учета.
Налоговое администрирование является основой эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства. Недостатки администрирования налогов приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в бюджет, ухудшению инвестиционного климата, увеличению расходов по мобилизации налогов и разбалансированности действий уполномоченных государственных органов. 
 
Ситуация усугубляется возможностью использования свободного усмотрения уполномоченными государством органами и нарушения ими прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Государственная власть стремится облегчить управление процессом сбора налогов различными способами. Например, через судебную ветвь власти активно внедрялся термин «недобросовестный налогоплательщик»; сейчас после объективной критики этого морально-этического признака стало использоваться понятие необоснованной налоговой выгоды. В этой же плоскости лежит и судебное утверждение о должной осмотрительности и осторожности в выборе контрагента. По-видимому, все эти понятия нужны власти для умаления презумпции невиновности налогоплательщика, установленной п. 6 ст. 108 НК РФ.
Анализируя последние изменения налогового законодательства, согласимся с Д.М. Щекиным, полагающим, что общими тенденциями развития российского налогового права и российской налоговой системы являются:
«1. Снижение ставок налогов и количества взимаемых налогов.
2. Рост неопределенности российского налогового права.
3. Рост карательности российского права.
4. Переложение бремени налогового контроля с налоговых органов на налогоплательщика.
5. Ослабление правовых механизмов защиты прав налогоплательщика»[1].
Если, осуществляя налоговое администрирование, налоговые органы (должностные лица) превысят полномочия, определенные законом, налоговое администрирование может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в орудие подавления экономической самостоятельности и инициативы, ограничения свободы предпринимательства и права собственности.
Администрирование является само по себе управленческой деятельностью, так как латинское слово administration означает служение, помощь, управление[2]. Служение и помощь должны играть главенствующую роль в отношениях между налоговыми органами и налогоплательщиком, а не управление, под которым часто понимают использование командного метода.

Социальное управление как часть общего управления оказывает регулирующее влияние на участников системы, обеспечивает достижение поставленных задач. Частью системы социального управления является государственное управление, осуществляющее правовое воздействие на сознание и поведение людей. В юридической литературе под правовым воздействием понимают «результативное, нормативно-организационное влияние на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов, правотворческого процесса)»[3].
Методы управления налогового властного органа исполняющим налоговую обязанность существенно отличаются от методов управления, составляющих основную часть деятельности административных органов. При отнесении исполнения налоговой обязанности к административной деятельности смешивается несколько понятий: безусловная уплата налога, субординационная подчиненность требованиям налоговых органов, перманентная обязанность налогоплательщика. В основе административной деятельности лежит иерархическая соподчиненность, при которой низовое звено управления находится в вертикальной управленческой зависимости от среднего звена, зависимого, в свою очередь, от высшего управленческого звена.
В основании налоговых отношений лежит налоговая обязанность, являющаяся конституционной публично-правовой обязанностью (повинностью), установленной в интересах всех членов общества, государства и закрепленной в конституции и федеральном законодательстве. Налоговая обязанность характеризуется обязанностью лица перед государством по уплате налогов. Она возникает в соответствии с налоговым законодательством на основе юридических фактов и требований правовых норм, в силу которых налогоплательщик должен зарегистрироваться в налоговом органе, определять объекты налогообложения, исчислять и уплачивать налоги и другие обязательные платежи в бюджет, составлять налоговую отчетность, представлять ее в установленные сроки. Налоговая обязанность представляет собой меру необходимого поведения, неисполнение или ненадлежащее исполнение налоговой обязанности является правонарушением и влечет меры государственного принуждения.
Традиционно сложилось мнение: публично-правовое регулирование основано на субординации, а частное право — на координации. Считается, что координация — это согласование, приведение чего-либо в соответствие друг  другу. Между тем само слово «согласовывать» означает не только «обсудив, выразить общее мнение», но и «привести в соответствие, в нужное соотношение с чем-либо»[4]. Е.Ю. Грачева, анализируя управленческие отношения, приходит к выводам, с которыми вполне можно согласиться: «…не все отношения строятся на вертикальной основе. Их суть состоит в том, что они складываются за пределами субординации, то есть в них отсутствует какое-либо подчинение одной стороны другой. В то же время для них характерно не только наличие горизонтальных связей. <…> Это чаще всего наблюдается тогда, когда одна из организационно несоподчиненных сторон наделяется, например, полномочиями контрольно-надзорного или координационного характера»[5]. Как отмечает Э.Е. Гензюк, «…основная задача субъектов государственного управления — координировать действия людей, их интересы подобно рычагу, с помощью которого только и возможно добиться стабильности, дисциплины, порядка в государстве. Другого, более эффективного руководства государством, чем подобное согласование интересов, не существует»[6]. Таким образом, по нашему мнению, координационные отношения — это отношения приведения в соответствие чему-либо (закону, приказу и т. п.), в том числе это может быть и согласование с чьим-либо мнением.
К административно-правовым отношениям в основном надо относить вертикальные (иерарические) отношения, характеризующиеся субординационными связями между субъектом и объектом управления. Между тем координационные связи, функциональная подчиненность, отличающаяся тем, что «субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий»[7], более характерны для налоговых правоотношений, как и для частноправовых и процессуальных отношений.
Налоговые нормативные акты наполнены процессуальными нормами, что оказывает большое влияние на взаимоотношение сторон и устанавливает определенные особенности, характерные для процессуальных отраслей права. К таким особенностям можно отнести заранее закрепленные права и обязанности, детально обусловленный порядок деятельности участников процессуальных отношений, компетенцию властного органа и субъектов, содействующих исполнению налоговой обязанности.
Процессуальные правовые нормы отличаются от материальных норм по своему содержанию, назначению и функциями. Функция материально-правовой нормы содержит предписание нужного поведения субъектам в рамках общей модели поведения. Процессуальное законодательство направляет деятельность субъектов, допускает совершение не всех, а только определенных действий и требует их соответствующего оформления. Процессуальный характер деятельности регламентирован не только нормами НК РФ, но и многочисленными правовыми актами субъектов, осуществляющих налоговое администрирование.
Как справедливо отмечено, «процессуальные нормы создают такие нормативные условия, которые облегчают осуществление всех видов правовых форм деятельности. Одновременно следует иметь в виду, что многие предписания процессуальных норм устанавливают порядок организации органов государства и порядок осуществления ими своей компетенции т. е. то, что касается права установления процедуры осуществления соответствующей деятельности органов государства»[8]. Процессуальная регламентация должна осуществляться в определенных рамках и соблюдая определенные правила: например, недопустимо усложнять процессуальные действия требованиями предоставить сведения, которые можно почерпнуть из других источников, имеющихся в распоряжении налоговой инспекции.
Для процессуальных отраслей права характерен метод автономии и равенства участников отношений. Поскольку налоговое право в той или иной степени является еще и процессуальным правом, то данный метод оказывает существенное влияние на взаимоотношения сторон.
В связи с этим уместно привести мнение В.Ф. Яковлева, считающего, что «в динамике развития процессуальных отношений большое значение отводится правовой инициативе властных органов, находящей свое выражение в их актах. Санкции и их применение строятся по тем же образцам, что и в административном праве. Было бы, однако, неправильно отождествлять административно-правовой метод и методы процессуальных отраслей права, ибо это означало бы неправомерность выделения названных групп норм в самостоятельные отрасли права. Сходство многих признаков методов названных отраслей права не означает полного тождества рассматриваемых методов»[9].
При процессуальной регламентации не требуется субординационного подчинения между органом, занимающимся налоговым администрированием, и органом, исполняющим налоговую обязанность; для собственного усмотрения участников процесса установлены весьма узкие рамки, необходимость применения властного распоряжения сведена к минимуму и играет подчиненную роль.
Процессуальные нормы позволяют объединить все виды управленческой деятельности в единую взаимосвязанную цепь действий, изменяющихся в пространстве и во времени.
Чем более упорядочен налоговый процесс, тем эффективнее происходит аккумуляция денежных средств в бюджет, появляется урегулированная система совершения определенных действий, упрощается порядок исполнения налоговой обязанности, контроля со стороны налоговых органов, повышается прозрачность деятельности органов, осуществляющих налоговое администрирование, и увеличивается гласность совершения действий. Налоговое администрирование можно охарактеризовать как процессуально урегулированную правовыми нормами организационно-управленческую деятельность уполномоченных государством субъектов, направленную на исполнение налогоплательщиком его налоговой обязанности.
Как справедливо замечено, «одной из специфических особенностей процессуальных норм является то, что они тесно связаны с различными приемами и способами, используемыми органами государства при осуществлении своих полномочий»[10]. Приемами регулирования общественных отношений являются способы правового регулирования:
а) обязывание (возложение обязанности по совершению установленных положительных действий (обязывающие нормы));
б) дозволение (предоставление субъективных прав с положительным содержанием, т. е. права на совершение активных действий (управомочивающие нормы));
в) запрещение (возложение обязанности воздержаться от совершения определенных действий (запрещающие нормы)).
Важную роль в налоговом администрировании играют инструменты управления, заложенные в налоговых нормах, например, регламент и методы исчисления налогов, способы, порядок и сроки уплаты налога.
Наряду с правовыми способами влияния на общественные отношения существуют неюридические методы: идеологическое, психологическое, духовное воздействие, оказывающее значительное влияние на поведение людей в обществе. Невозможно только в рамках одной юридической науки решить все проблемы, связанные с администрированием налогов, так как это проблема комплексная, затрагивающая различные стороны человеческой деятельности. Можно говорить лишь о наиболее эффективном в данном случае использовании методов юридической науки для решения отдельных аспектов этой проблемы.
Выбор той или иной формы правового воздействия зависит от содержания регулируемых отношений, а также от ряда других обстоятельств, которые, вместе взятые, требуют от законодателя, субъекта, осуществляющего властные функции, избрать для данных отношений именно такой, а не иной способ, чтобы сделать правовое регулирование наиболее целесообразным и эффективным.
Управленческая деятельность уполномоченных законом органов, занимающихся налоговым администрированием, реализуется с помощью функций в соответствии с классической теорией управления: планирования, организации, стимулирования и мотивации, контроля и связующих процессов — коммуникации и принятия решений. Функции содействуют установлению тесного взаимодействия между налоговыми органами, субъектами, выполняющими вспомогательные функции, и лицами, исполняющими налоговую обязанность. От эффективной реализации функций зависит добровольное исполнение обязанностей по уплате налогов.
Основная задача налогового планирования — определить налоговый потенциал налогоплательщиков, экономически обоснованно обеспечить качественные и количественные параметры бюджетных заданий.
Задача организации, осуществляющей налоговое администрирование, состоит в создании формальной структуры подчиненности и соответствующем разделении работы между подразделениями, выполнении ряда вспомогательных функций — организационно-административной, информирования налогоплательщика и внутреннего информационного обеспечения. Современная система деятельности налоговых органов основывается на контроле над информационными потоками, касающимися деятельности налогообязанных лиц. Как отмечают А.В. Аронов и В.А. Кашин, информационные потоки можно разделить на три группы. В первую группу входит информация о налогоплательщиках, источником которой является система налоговой регистрации налогоплательщиков, система социального учета. Во вторую группу входят земельный кадастр, системы регистрации сделок с объектами недвижимости, транспортных средств, операций с ценными бумагами. Третью группу составляет информация о наличных и безналичных денежных потоках, проходящих через банковские и иные финансовые учреждения[11].
Функция налогового стимулирования и мотивации осуществляется в целях поддержки конкретных налогоплательщиков путем изменения срока уплаты налога и сбора, а также пени; предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налога и инвестиционного налогового кредита.
Одним из главных компонентов системы налогового администрирования является контроль над исчислением и уплатой налогов. Налоговый контроль — правовая форма деятельности уполномоченных налоговых органов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия закону исполнимости и следования налогообязанными субъектами правовым нормам, а также в пресечении правонарушений соответствующими формами налогового администрирования. К формам налогового администрирования относятся, например,  проверка состояния соблюдения законодательства о налогах и сборах посредством учета организаций и физических лиц, налоговые проверки, получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверка данных учета и отчетности, осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли).
Основная цель налогового контроля — обеспечение поступления налогов в бюджет. Налоговый контроль пронизывает своим организующим воздействием процессуальную деятельность всех участников налоговых правоотношений. Е.Ю. Грачева убедительно выявляет роль контрольной деятельности: «контрольная деятельность всегда имеет вторичный, производный, внешний характер, поскольку касается деятельности, которая уже существует вне и независимо от ее осуществления»[12]. КС РФ в постановлении от 16.07.2004 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» указал законодателю определенные границы проведения налогового контроля: «…наделяя налоговые органы полномочием действовать властнообязывающим образом в пределах своей компетенции, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35 требования, в силу которых ограничение федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и необходимо для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, и не затрагивает само существо конституционных прав, т. е. не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм».
Переложение иных функций контролирующих органов, наличие плана по бюджетной наполняемости может привести к печальным результатам, например, к появлению таких субъектов налоговых правоотношений, как «откупщики». К подобному развитию ситуации ведет переложение ответственности на добросовестного налогоплательщика в случае возмещения НДС, если в цепочке присутствует недобросовестный контрагент плательщика, — это прообраз существовавшей ранее круговой поруки (солидарной ответственности).
Суд предлагает возложить обязанность по проверке других налогоплательщиков на налогоплательщика. Так, в ч. 2 п. 10 постановления Пленума ВАС РФ от 12.10.2006 № 53 «Об оценке арбитражными судами обоснованности получения налогоплательщиком налоговой выгоды» указано: «Налоговая выгода может быть также признана необоснованной, если налоговым органом будет доказано, что деятельность налогоплательщика, его взаимозависимых или аффилированных лиц направлена на совершение операций, связанных с налоговой выгодой, преимущественно с контрагентами, не исполняющими своих налоговых обязанностей». Каким образом налогоплательщик может узнать о неисполнении контрагентом налоговых обязанностей и в какой мере должно быть это неисполнение, судом не указывается. Добросовестному налогоплательщику придется ограничить свой гражданский оборот, подменить публичные органы, имеющие контролирующие функции, суд, выносящий решение, и право привлечения к ответственности. Фактически на налогоплательщика ввиду бессилия государственных органов возложена функция по определению добросовестности плательщика. Такое налоговое администрирование выгодно публичному органу: ущерб вне зависимости от виновности лица возмещается, но вряд ли этот порядок деятельности согласуется с понятием правового государства. Если налогоплательщик нарушает закон, он должен быть привлечен к ответственности уполномоченными органами, которые по закону могут ограничить его хозяйственный оборот; привлечение к наложению наказания на контрагентов налогоплательщиком некорректно. Все это может привести к ограничению рыночных отношений, взаимной подозрительности и появлению иных негативных явлений.
Особое внимание при налоговом администрировании необходимо уделить проблеме возмещения НДС. Введя НДС, исполнительная власть оказалась не готовой должным образом его администрировать. На сложности взимания косвенных налогов обращали внимание еще в конце XIX века И.Т. Тарасов и И.И. Янжул[13].
В условиях «крепкого» рубля, когда бизнесу выгодно заниматься перепродажей, импортом, НДС для мелкого и среднего бизнеса невыгоден и провоцирует компании прибегать к созданию фирм-однодневок и иным средствам ухода от налогообложения. Более крупные фирмы для сокрытия налогов организуют искусственные торговые цепочки. Но создание юридического лица по чужому паспорту, неуплата НДС — это правонарушения, обязанность пресекать которые лежит на правоохранительных органах. Для государства привлекательно переложить эту сложную задачу на плечи налогоплательщика — обладателя права на возмещение НДС, ведь в итоге сумма налога все равно поступит в бюджет.
Вопрос организации возмещения НДС при превышении сумм налоговых вычетов над суммами начисленного НДС является основным для обеспечения функционирования НДС в целом. Невозможность получения налогоплательщиками, полностью исполняющими требования законодательства, возмещения из бюджета сумм превышения уплаченного НДС над начисленным приводит к значительной потере ресурсов налогоплательщиков, что, в свою очередь, создает стимулы к оптимизации закупок с точки зрения уплачиваемого поставщикам налога, открывает возможности для злоупотреблений как со стороны налогоплательщиков, так и со стороны органов налогового администрирования, а также подрывает конкурентоспособность экспортного сектора экономики.
Совершенно естественно для любого государства пытаться произвести экономический расчет эффективности действия того или иного налога. Но поскольку налог является не только экономической, но и правовой, политической, финансовой и социальной категорией, эффективность обусловлена множеством факторов, и простой математический расчет не будет отражать реальную собираемость налога.
Полноту уплаты налогов нельзя связывать только со ставками налога, необходимо учитывать социальные, психологические факторы, которые играют немаловажную роль в управлении. На это обращает внимание С.С. Алексеев: «Уже сейчас видна органическая связь между особым построением глубинных элементов правовой системы, которая характеризует специально-юридические функции права и выражается в соотношении дозволений, запретов и обязываний, с психологическим механизмом, мотивами поведения людей, а отсюда с теми социальными явлениями, которые можно отнести к социальному механизму действия права (правовыми установками, ориентациями участников общественных отношений и др.)»[13].
Одним из важнейших условий стабилизации финансовой системы является повышение эффективности деятельности органов, администрирующих налоги, и самого процесса администрирования. Конечной целью всех изменений в системе налогового администрирования должно быть упорядочение работы налоговой службы, направленной на создание благоприятных условий для исполнения налоговой обязанности всеми обязанными субъектами.
Французский правовед и философ Ш.Л. Монтескье отмечал, что в деле налогов следует принимать в соображение не то, что народ может дать, а то, что он может давать всегда.
Цели и задачи налоговой политики, налогового администрирования должны совпадать
с возможностями субъектов, вовлеченных в налоговое администрирование, т. е. принимаемые законы должны быть внутренне согласованы и исполнимы всеми субъектами. Субъекта, исполняющего налоговую обязанность, не стоит ставить перед выбором, что легче и целесообразнее — нарушить или исполнить закон. Администрирующий налоги орган не должен превращаться из органа контролирующего, помогающего исполнению налоговой обязанности, в орган карающий, взыскивающий и ставящий перед собой цель наполнить бюджет любой ценой.
Относительно уровня собираемости налогов французский ученый М. Леруа, приводя мнения различных исследователей, делает вывод: «Согласно Льюису (1979), на налогоплательщика влияют не только уровень дохода и личная ставка, но и его отношение к фискальной системе и к тому, на что расходуются налоги»[14]. В связи с последним тезисом, по нашему мнению, пока в стране процветает коррупция, безнаказанность государственных органов и должностных лиц, раздутый малоэффективный государственный аппарат и налогоплательщик не видит «реальной работы» налога, который он платит, положительного эффекта от налогового администрирования не будет. Как свидетельствует М. Леруа, «исследование, проведенное в Израиле (Дорнштайн, 1976), показывает, что налоговая сознательность новых эмигрантов, особенно приехавших из слаборазвитых стран, где использование налога вызывает сомнения, оказывается ниже, чем сознание налогового долга прежних эмигрантов, убежденных в легитимности финансирования современного Еврейского государства»[15]. Более полная мобилизация налогов, вероятно, будет происходить только с ростом правосознания налогоплательщиков, прозрачности бюджетной системы, совпадения интересов налогоплательщиков, общественных интересов и интересов власти, и действительного расходования собранных налогов, снижения коррупции и воровства со стороны государственных чиновников.
Налоговое администрирование должно быть четко и всесторонне процессуально регламентировано для эффективной деятельности всех субъектов, защиты их прав и свобод и достижения положительного результата. Важной частью такой процессуализации будет возможность соблюсти одинаковый подход ко всем налогоплательщикам, чтобы исключить конкурентные преимущества для отдельных налогоплательщиков.
Улучшение деятельности органов, занимающихся налоговым администрированием, путем введения четких процессуальных норм и построения ясной схемы налогового процесса, который не должен быть подвержен воздействию плановых показателей взимания налогов, будет способствовать обеспечению законности и созданию простой и эффективной налоговой системы. Еще один немаловажный аспект необходимости использования детальных процессуальных норм — это возможность налогоплательщика, иного лица, действующего в соответствии с нормами НК РФ, не прибегая к привлечению юристов, налоговых консультантов, не только самостоятельно исполнять налоговую обязанность, но и отстаивать свои права в квазисудебном (в налоговых органах) и судебном процессах.
Мерилом эффективности налогового администрирования должна быть не плановая наполняемость бюджета, а другие критерии, например: число споров с налоговыми органами в суде и в вышестоящем налоговом органе; соотношение числа споров, возбужденных налоговыми органами, и споров, инициированных налогоплательщиками; число незаконных претензий к налогоплательщикам; сумма удовлетворенных требований по заявлениям налогоплательщиков.
 
Библиография
1 Щекин Д.М. Налоговые риски и тенденции развития налогового права. — М., 2007. С. 35.
2 См.: Латино-русский словарь / Сост. Д.И. Фомицкий. — Киев, 1911. С. 10.
3 Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2: Теория права. — М., 1998. С. 436.
4 Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. — СПб., 1998. С. 1228.
5 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. — М., 2000. С. 88—89.
6 Гензюк Э.Е. О некоторых признаках государственного управления // Российская юстиция. 2007. № 5.
7 Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000. С. 169.
8 Теория юридического процесса / Под общ. ред. В.М. Горшенева. — Харьков, 1983. С. 175.
9 Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. — Свердловск, 1972. С. 151.
10 Теория юридического процесса. С. 176—177.
11 См.: Аронов А.В., Кашин В.А. Налоговая политика и налоговое администрирование: Учеб. пособие. — М., 2006. С. 365—366.
12 См.: Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Финансы и налоги: очерки теории и политики. — М., 2004. С. 340—342; Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. — М., 2002. С. 268—282.
13 Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. II. — М., 1982. С. 12.
14 Леруа М. Социология налога. — М., 2006. С. 44.
15 Там же. С. 47.