Совершенствование государственного администрирования в сфере налогообложения

Р. НЕДЕЛИН,

соискатель Московского гуманитарного университета

Для успешного проведения налоговой политики государства необходима система организационных мероприятий. Налоговые отношения возникают у государства (в лице субъектов налогового контроля) с субъектами налогообложения — юридическими и физическими лицами, на которых лежит юридическая обязанность уплаты налогов за счет собственных средств. Налоговым отношениям может предшествовать система мер (управленческих, правовых), принимаемых субъектами налогового контроля по созданию соответствующих предпосылок для осуществления контрольных: функций в рамках принятых норм и правил.

При централизованной системе управления народным хозяйством такие важные сферы управленческих действий, как налоговое планирование, прогнозирование, информационный анализ, контроль, были жестко регламентированы. Это обеспечивало цель любой ценой выполнить директивно устанавливаемый план. Информационно- аналитические действия сводились к составлению статистических отчетов и сводок о ходе выполнения директивных заданий по платежам в бюджет. Отчеты зачастую содержали искажения и приписки[1].

Создание социально ориентированной переходной экономики означает:

· достижение рационального уровня потребления для большинства населения, что предполагает, в частности, сокращение дифференциации в уровне потребления благ и услуг до пределов, при которых сохраняются стимулы к квалифицированному труду и эффективному предпринимательству;

· создание условий для квалифицированного творческого труда, что тесно связано с качественным изменением структуры экономики (прежде всего сокращение до минимума применения тяжелого физического труда и экологически вредных производств);

· переход от хронического дефицита потребительских товаров и услуг к широкому предложению их на рынке;

· формирование эффективной системы социальной защиты, которая должна включать защиту от безработицы, обеспечение пособий для нетрудоспособных групп населения, соединение государственной и страховой систем социальной защиты[2].

Возникновение налоговых отношений обусловлено объективной необходимостью, в связи с наличием и функционированием государства и его институтов. Становление рыночных принципов хозяйствования в России сопровождается повышением роли государственного регулирования в управлении экономическими и социальными процессами, что предопределяет повышение значимости налогов не только как способа обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как элемента системы государственного воздействия на пропорции общественного воспроизводства.

Переход от административно-командной экономики к рынку придает управлению налогообложением глубокий экономический смысл и предъявляет к нему совершенно иные требования. Постепенно управление выходит из статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что:

1. Действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям, и их следует подвергать ревизии.

2. Налоговые администрации утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов.

3. Усилились международные интеграционные процессы и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения.

Такого рода сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов управления налоговым производством. Анализ управленческих действий налоговых администраций может выявлять недостатки тактического свойства, устранить которые возможно в оперативном порядке, т. е. без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком случае принимаются правительственные решения о пересмотре методов налогового управления.

Наука и практика могут выявить и потребность в существенном изменении структур и функций налоговых администраций, направлений налоговой политики и методических основ налогового производства. Это обусловливает необходимость принятия кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы. Налоговое администрирование — это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств[3].

Рыночная экономика в современных условиях — это система организации хозяйства в масштабах страны, основанная на товарно-денежных отношениях, многообразии форм собственности, экономической свободе и конкуренции граждан (как собственников своей рабочей силы) и хозяйствующих субъектов в сфере производства и реализации товаров и услуг.

Основу рыночных отношений между производителями и потребителями, продавцами и покупателями составляют свобода каждого в выборе делового партнера, свободное движение товаров и услуг, финансового капитала и рабочей силы в пределах общего экономического пространства. Вне рыночных отношений остаются организации и учреждения отраслей непроизводственной сферы, которые функционируют за счет бюджетных ассигнований, хотя и имеют (могут иметь) дополнительные поступления от предоставления услуг на коммерческой основе.

Рыночный механизм хозяйствования формирует и реализует систему экономических отношений: непосредственно между хозяйствующими субъектами — производителями и потребителями (продавцами и покупателями) товаров и услуг — в сфере производства и обращения; между хозяйствующими субъектами-налогоплательщиками и государством — в финансово-бюджетной сфере; между хозяйствующими субъектами-работодателями) и наемными работниками — в сфере трудовых отношений.

Хозяйствующие субъекты многолики и функционируют одновременно в качестве производителя и потребителя на рынке товаров и услуг, эмитента и инвестора — на финансовом рынке, работодателя -на рынке труда.

Трудоспособная часть населения (каждый индивид в отдельности) выступает в качестве продавца своей рабочей силы на рынке труда, потребителя — на рынке потребительских товаров и услуг, инвестора — на финансовом рынке.

В рыночной экономике взаимодействуют, таким образом, три специфических основных рынка: 1) товаров и услуг; 2) труда; 3) финансовых ресурсов. На рынке товаров и услуг проявляются экономические отношения между производителем (продавцом) по поводу объема, структуры и потребительских свойств предлагаемой к реализации продукции, с одной стороны, и объема, структуры и качества необходимой продукции (спроса) — с другой. Сложное взаимодействие спроса и предложения на товарном рынке формирует цену единицы конкретного товара потребительского или производственно-технического (инвестиционного) назначения.

Особые экономические отношения складываются на рынке труда по поводу занятости трудоспособного человека в качестве наемного работника путем предложения своей рабочей силы) и в связи с потребностью хозяйствующего субъекта (работодателя) в рабочей силе определенного количества и качества. И здесь соотношение спроса и предложения формирует цену конкретного труда (заработную плату).

На рынке финансовых ресурсов проявляются экономические отношения между хозяйствующими субъектами, населением и государством по поводу мобилизации временно свободных денежных средств для кредитных целей, инвестирования. Все три рынка находятся в постоянном взаимодействии, выполняя специфические функции рыночной системы хозяйствования. Вместе с тем именно рынок товаров и услуг определяет параметры функционирования рынка труда и рынка финансовых ресурсов. Для этих рынков общей формой реализации экономических отношений является соотношение спроса и предложения, в котором связующим звеном выступают цена, прибыль, заработная плата, процент. Спрос и предложение представляют собой взаимосвязанные стороны экономического процесса. Связи эти характеризуются постоянной возобновляемостью (с разной степенью соотношения), выражая тем самым экономический закон спроса и предложения.

Производители и потребители, покупатели и продавцы в отношениях между собой стремятся получить наибольшую выгоду. Экономические интересы каждой пары субъектов рыночных отношений прямо противоположны, отражая объективные противоречия, определяемые различиями между условиями производства товаров и услуг и условиями их реализации (потребления). Это порождает состязательность однородных субъектов (производителей, продавцов, с одной стороны, и потребителей, покупателей — с другой) за более привлекательные условия реализации и приобретения товаров.

Таким образом проявляется в рыночной системе другой экономический закон — закон конкуренции. Именно конкуренция вынуждает производителей (продавцов) товаров и услуг добиваться наиболее выгодных условий производства и реализации, а путем улучшения качества и понижения индивидуальной стоимости продукции расширять рынок сбыта и получать избыточный доход в форме добавочной прибыли. Если же на товарном рынке функционируют монополисты-производители каких-либо изделий, то добавочная прибыль последних трансформируется в монопольную сверхприбыль (посредством монопольной цены).

В этих условиях ослабевает конкуренция как фактор развития экономики и повышения эффективности производства. Возникает необходимость регулирующего воздействия со стороны государства по преодолению монополистической деятельности хозяйствующих субъектов и развитию конкурентной среды.

В мировой практике развитых стран выделяются две основные модели рыночной экономики, обеспечивающие экономический и социальный прогресс общества. Это либеральная модель и модель социально ориентированного рынка, различающиеся между собой, прежде всего, по степени государственного регулирования экономики (нерегулируемый рынок остался в экономической истории 19 в. и в ряде развивающихся стран конца 20 в.).

Характерные признаки либеральной модели, основанной на незначительном вмешательстве государства: минимум предприятий государственного сектора, максимальная свобода хозяйствующих субъектов, минимальное участие государства в решении социальных задач, регулирование носит монетарный характер и ограничивается в основном макроэкономическими процессами. Такая модель (при достижении исходного высокого развития экономики) позволяет обеспечить достойный уровень жизни большинству граждан. Государственный патернализм охватывает только бедные слои населения, гарантируя и обеспечивая им довольно приличные условия жизнеобеспечения (по меркам менее развитых стран). Эта модель действует в США, близка к ней Англия, Франция.

Социально ориентированная модель отличается большей степенью государственного регулирования экономики: здесь довольно значительный госсектор; рыночные «правила игры» отличаются высокой степенью регламентации; государством регулируются не только макроэкономические процессы, но и отдельные сферы деятельности хозяйствующих субъектов; государственный патернализм охватывает практически всех членов общества, гарантируя определенный уровень удовлетворения потребностей населения в жилье, услугах здравоохранения, образования и культуры, обеспечение занятости[4].

Сущность той или иной модели определяется экономической и социальной ролью государства в развитии общества. От того, какая из моделей рыночной системы хозяйствования реализуется в постсоциалистических государствах, зависит и налоговая емкость производства и доходов. Переход к эволюционному формированию социально ориентированной рыночной системы предполагает, что государство считает необходимым обеспечивать потребности общества в бесплатном образовании, здравоохранении и других социальных услугах и потому должно располагать соответствующим бюджетным финансированием.

Если же государство исходит из минимизации вмешательства в социально-экономические процессы («рынок все расставит по своим местам»), то в таком «рыночном» бюджете потребность в финансировании социально-культурных мероприятий станет незначительной и основная тяжесть их оплаты будет переложена на население. В этом случае (и при прочих равных условиях) доходы бюджета, формируемые в основном за счет налоговых поступлений, могут быть уменьшены. Следовательно, возможно и снижение налоговой емкости производства, и доходов (в обиходе — налоговое бремя, налоговый пресс). Таким образом, налоговая емкость — величина производная от реализуемой модели реформирования экономики.

Реформирование экономики России с самого начала было ориентировано на переход к либеральной модели рынка. Первые практические действия в этом направлении выразились в либерализации хозяйственной деятельности и цен (начиная с 1992 г. цены на 90% товаров и услуг были полностью освобождены от государственного вмешательства), снятии ограничений в оплате труда, ускоренном проведении приватизации государственных предприятий. Имелось в виду, что именно саморегулируемый механизм нарождающейся рыночной системы расставит всех и вся по своим «нишам» и создаст новую структуру форм собственности, иную систему разделения труда в российской экономике.

Первые годы рыночных преобразований в России характеризуются значительным спадом производства, сокращением инвестиций, разладом финансовой системы, снижением уровня жизни подавляющей части населения: в декабре 1992 г. по сравнению с декабрем 1991 г. средняя заработная плата возросла в 1,3 раза, а сводный индекс потребительских цен — в 26 раз.

Инфляционные процессы, обусловленные ростом цен и неплатежей, негативно сказались на устойчивости денежного обращения и финансово-кредитной системы. Вносимые коррективы в монетаристскую стратегию осуществления реформ ощутимых перемен не принесли: о стабилизации в экономике и финансах говорить пока еще рано.

Опыт России подтвердил закономерность, наблюдаемую в большинстве стран с переходной экономикой, которая заключается в падении уровня налоговых изъятий в первые годы после ликвидации командно-иерархической экономики с 40-45% ВВП до значений, равных примерно 30-35% ВВП. Это объясняется такими факторами как высокая инфляция, кризис взаимной задолженности предприятий, увеличение их задолженности бюджету, падение традиционной высокой налоговой дисциплины в секторе бывших государственных предприятий, рост частного сектора, характеризующийся отсутствием традиций добровольной и добросовестной уплаты налогов, а также сферы услуг, в которой степень собираемости налогов меньше, чем в сфере производства.

Достигаемого сокращения государственных расходов явно недостаточно для преодоления кризиса. Кроме того, не удалось обеспечить рациональность использования бюджетных средств: расходы на социальные цели в настоящее время ниже, а на народное хозяйство, оборону, государственное управление — выше уровня, необходимого для социально-экономической стабилизации. В краткосрочной перспективе бюджет не имеет резервов снижения расходов и возможностей изменения их структуры. Среднесрочная рационализация бюджетных расходов (за счет реформ — военной, правоохранительных органов, жилищной и т.д.) требует временного роста их общего объема.

Исходя из сказанного, выход из бюджетного кризиса может быть найден только путем увеличения доходов бюджета. Учитывая достаточно тяжелое финансовое положение большинства отечественных товаропроизводителей, такой путь может оказаться далеко не бесспорным. Объясняется это тем, что сбор налогов в объемах больших, чем 34 ^6% ВВП, в переходной экономике является технически невыполнимой задачей: с увеличением налогового бремени усиливаются темпы уклонения от налогов. Кроме того, высокие налоги уменьшают ресурсы экономических агентов. Поэтому важнейшая среднесрочная цель преобразований заключается в сохранении, и, возможно, некотором снижении налогового бремени. Однако условием достижения этой цели является сведение баланса государственных доходов и расходов с дефицитом, размеры которого не ставят под угрозу финансовую стабильность в стране.

Налоговое администрирование — это организация и осуществление эффективной деятельности субъектов налогового контроля — налоговых инспекций, система управления налоговыми отношениями.

Возникновение налоговых отношений обусловлено объективной необходимостью, в связи с наличием и функционированием государства и его институтов. Становление рыночных принципов хозяйствования в России сопровождается повышением роли государственного регулирования в управлении экономическими и социальными процессами, что предопределяет повышение значимости налогов не только как способа обеспечения властных структур необходимыми средствами, но и как элемента системы государственного воздействия на пропорции общественного воспроизводства.

Для успешного проведения налоговой политики государства необходима система организационных мероприятий.

Налоговые отношения возникают у государства (в лице субъектов налогового контроля) с субъектами налогообложения — юридическими и физическими лицами, на которых лежит юридическая обязанность уплаты налогов за счет собственных средств. Налоговым отношениям может предшествовать система мер (управленческих, правовых), принимаемых субъектами налогового контроля по созданию соответствующих предпосылок для осуществления контрольных функций в рамках принятых норм и правил.

При централизованной системе управления народным хозяйством такие важные сферы управленческих действий, как налоговое планирование, прогнозирование, информационный анализ, контроль, были жестко регламентированы. Это обеспечивало цель любой ценой выполнить директивно устанавливаемый план. Информационно- аналитические действия сводились к составлению статистических отчетов и сводок о ходе выполнения директивных заданий по платежам в бюджет. Отчеты зачастую содержали искажения и приписки[5].

Переход от административно-командной экономики к рынку придает управлению налогообложением глубокий экономический смысл и предъявляет к нему совершенно иные требования. Постепенно управление выходит из статичного состояния и начинает оперативно реагировать на различные изменения налоговых правоотношений. В связи с этим сама система налогообложения приобретает индикативные свойства. Недопоступление налогов может сигнализировать о том, что:

1. Действующие налоговые нормы перестали отвечать воспроизводственным потребностям, и их следует подвергать ревизии.

2. Налоговые администрации утратили способность отслеживать тенденцию налоговых поступлений и перекрывать возможность ухода от налогов.

3. Усилились международные интеграционные процессы, и возникла необходимость освоения налоговыми администрациями особенностей зарубежного налогового законодательства, а также международных правил заключения договоров об избежании двойного налогообложения.

Такого рода сигналы обусловливают необходимость пересмотра методов управления налоговым производством. Анализ управленческих действий налоговых администраций может выявлять недостатки тактического свойства, устранить которые возможно в оперативном порядке, т. е. без изменения экономико-правовых основ налогообложения. В таком случае принимаются правительственные решения о пересмотре методов налогового управления.

Наука и практика могут выявить и потребность в существенном изменении структур и функций налоговых администраций, направлений налоговой политики и методических основ налогового производства. Это обусловливает необходимость принятия кардинальных мер, вплоть до проведения очередного этапа налоговой реформы. Налоговое администрирование — это важнейшая сфера научно-практических исследований и методических действий, являющихся частью обшей теории и практики управления. Оно основывается также на фундаментальных познаниях политических, экономических, юридических и других наук, обогащенных современной отечественной и мировой практикой. Это совокупность методов, приемов и средств информационного обеспечения, посредством которых органы власти и управления (в том числе налоговая администрация всех уровней) придает функционированию налогового механизма заданное законом направление и координирует налоговые действия при существенных изменениях в экономике и политике. Права и обязанности органов системы налогового управления утверждены в законодательном порядке.

Таким образом, понятие «налоговое администрирование» раскрывается с двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной плановый период; рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства[6].

Налоговое администрирование — наиболее социально выраженная сфера управленческих действий. Недостатки налогового администрирования приводят к резкому снижению поступлений налогов в бюджет, увеличивают вероятность налоговых правонарушений, нарушают баланс межбюджетных отношений регионов с федеральным центром и, в конечном итоге, нагнетают социальную напряженность в обществе. Концептуальные просчеты при принятии налоговых законов только усиливают эти недостатки. Между налоговым производством, системой его управления и методологией налогообложения существует жесткая причинно-следственная взаимозависимость. Это фундаментальное положение налоговедения должно учитываться при организации системы управления налогообложением.

В управлении налоговыми процессами участвуют не только специализированные органы. В него вовлечены все органы законодательной и исполнительной власти. Конституционный суд Российской Федерации, научные коллективы отраслевых институтов, вузы, а также общественные организации, например. Общественная ассоциация защиты прав налогоплательщиков. Непосредственно влияют на налоговые взаимоотношения плательщиков и государства правоохранительные органы, аудиторские, адвокатские и консультационно-юридические службы. Их деятельность — также часть процесса управления налоговыми отношениями.

К системе органов государственного управления налогообложением, занимающихся координацией и совершенствованием всех сторон налогообложения, применимо понятие «налоговое администрирование».

Налоговое администрирование — это особая сфера деятельности государства, перед которой стоят следующие задачи:

1. Прогнозирование объемов налоговых поступлений на среднесрочную перспективу на основе прогнозных расчетов роста доходности предприятий, отраслей и всей экономики в целом. На сегодня имеется обширный зарубежный и некоторый отечественный опыт составления таких расчетов (методическое обеспечение).

2. Разработка новых концепций налогообложения, способствующих развитию бизнеса без ущерба для государственных социальных программ.

3. Составление налоговых обоснований для обеспечения протекционистской политики в системе внешнеэкономической деятельности.

Налоговое администрирование должно прийти на смену традиционным подходам к управлению налогообложением, став важнейшим элементом управления государством в целом. Становление рыночных основ управления экономикой и определение роли государства в этом процессе — сложнейшая проблема.

Дискуссии по этой проблеме продолжаются до сих пор. Трудности реформы системы государственного управления обусловлены тем, что данная сфера организационно-экономической деятельности в целом крайне консервативна. Государственным управлением занимаются администрации, заинтересованные в применении традиционных методов. Бюрократический аппарат не заинтересован в создании прогрессивных управленческих структур, ведущих к ломке сложившихся устоев и всяческим неудобствам для чиновников. Поэтому формирование системы налогообложения в России, приближение ее к мировым стандартам до настоящего времени не дают ожидаемых результатов. Налоги жестко увязаны с отношениями собственности, а это — область конфронтации экономических интересов. До тех пор, пока не будут решены многие базисные проблемы (созданы рынки земли, труда, капиталов, устранены негативные тенденции приватизации экономики и т. п.), сохранятся административно-командные методы управления.

Последовательное устранение названных выше проблем, а также развитие законодательных основ налогообложения будут способствовать динамизму налогового управления, приданию ему правового характера. Законы, регламентирующие всю сферу экономических отношений, публикуются, они доступны для всех. Их углубленное изучение и толкование способствуют демократизации управления.

Налоговое администрирование как особый научно-практический процесс чрезвычайно емко по своему содержанию, условиям организации и целевым установкам. Это и выработка правовых основ налогообложения на основе исторического опыта, современных достижений экономической науки и практики, и обеспечение условий функционирования конкретного налогового механизма, его элементов (планирования, регулирования, контроля), и создание учетно-аналитических, отчетных правил, документов, и многое другое. Оно занимает ведущее место в системе управления экономикой.

Налоговое администрирование в целом, основывающееся на положениях налогового права и дополняющее их, с теоретико-практической точки зрения можно назвать своего рода стержнем всей структуры элементов налогового механизма. Все его слагаемые; планирование, регулирование и контроль — суть управленческие действия профессионалов в органах власти, управления, в научно-исследовательских структурах и т.д. Нормы налогового права позволяют организовать рациональную систему налогового администрирования, распространить его на весь налоговый механизм.

В научных трудах ученых и практиков трактовка понятия «налоговый механизм» неоднозначна. Как правило, это понятие сводится к осуществлению налогового производства в конкретном пространстве и во времени. Этот подход представляется недостаточно глубоким, ибо подчеркивает возможность субъективизации налоговых действий. Прежде всего, налоговый механизм — понятие методологического и лишь затем — методического порядка. Следовательно, налоговому механизму свойственно двойственное содержание. Рассматривать это содержание необходимо с широких (общетеоретических) и узких (практических) позиций.

Налоговый механизм — это область налоговой теории, трактующей это понятие в качестве организационно-экономической категории, а, следовательно, как объективно необходимый процесс управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений, складывающихся в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль.

Теоретическое определение специфики этих подсистем подчиняется фундаментальным положениям экономической теории, ибо все они являются слагаемыми воспроизводственных отношений, развивающихся на фундаменте реального экономического базиса.

Однако практика привносит свои коррективы в концептуально определяемые сферы налогового планирования, регулирования и контроля. Поэтому налоговый механизм должен рассматриваться и в качестве свода конкретных налоговых действий, т. е. в узком смысле этого слова. Это реальное налоговое производство. С таких позиций налоговый механизм выступает как экономический рычаг субъективного (императивного) регламентирования системы налоговых отношений. Подчиненность таких действий закону исключает субъективизм в регулировании налоговых отношений.

Библиография

1 См.: Красницкий В.А. Организация налогового администрирования: Дисс… канд. экон. наук. — Краснодар, 2000. С. 150-151.

2 См.: Верещагин С.Г. Принципы налогообложения и политические подходы к идее справедливости в налогообложении // Гражданин и право.  2007. №  9.  С. 4-5.

3 См.: Красницкий В.А. Указ соч.  С . 150-151.

4 Опыт Германии, Норвегии, Швеции, Австрии показывает жизненность этого экономически эффективного и социально ориентированного хозяйства. С этой моделью много общего имеет японская модель, которая также базируется на политике активного вмешательства государства в экономику, но ориентирована не на интересы отдельного человека, а на приоритеты коллектива (благополучие компании) и семьи.

5 См.: Красницкий В.А. Организация налогового администрирования / Дисс… канд. экон. наук. — Краснодар, 2000. — С 45.

6 Там же.