Совершенствование градостроительного законодательства Москвы: продолжение следует

УДК 349.442 

Страницы в журнале: 66-71

И.С. САМОЙЛОВСКАЯ

соискатель кафедры конституционного и административного права Российского государственного социального университета

Анализируется современное градостроительное законодательство Москвы, его соответствие градостроительному законодательству Российской Федерации и объективным потребностям жителей мегаполиса. 

Ключевые слова: инвестирование и гражданское строительство, объекты регионального значения, резервирование территорий, изъятие земельного участка, усовершенствование законодательства, укрепление административной системы.

Improvement of urban planning legislation of Moscow: to be continued

Samoilovsky I.

The present research is devoted to the contemporary town-planning legislation of Moscow, its accordance with the legislation of the Russian Federation and objective needs of inhabitants of the megapolis.

Keywords: investment and civil engineering, objects of regional importance, territory reservation, land withdrawal, improvement of legislation, administrative system role increase.

8  июня 2011 г. был принят Закон города Москвы № 27 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года № 28 “Градостроительный кодекс города Москвы”»[1] (вступил в силу 05.08.2011), а 6 июля 2011 г. — Закон города Москвы № 32 «О признании утратившим силу Закона города Москвы от 15 декабря 2004 года № 88 “О градостроительном кадастре города Москвы” и внесении изменений в отдельные законы города Москвы в части информационного обеспечения градостроительной деятельности»[2].

Документами внесены изменения в отдельные положения Закона города Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» (далее — Градостроительный кодекс Москвы) в части подготовки и выдачи градостроительных планов земельных участков. Процедура их получения значительно упрощена: теперь нет необходимости согласования градостроительных планов земельных участков с органами исполнительной власти Москвы, поскольку согласование этих планов проходит еще на стадии разработки. Кроме того, изменен порядок утверждения градостроительных планов земельных участков для не подлежащих реорганизации жилых территорий. Установлено, что такие градостроительные планы могут утверждаться не только Правительством Москвы, но и органом, уполномоченным в области градостроительного проектирования и архитектуры (в данный момент — Москомархитектурой). Признана утратившей силу ст. 37 Градостроительного кодекса Москвы, определяющая особенности регулирования землепользования и застройки на территориях реорганизации и в зонах развития, так как этой нормой предусматривался порядок установления временных регламентов для таких территорий. Временные регламенты позволяли эксплуатировать объекты капитального строительства на указанных территориях, однако не давали возможности осуществлять там градостроительную деятельность, что шло вразрез с федеральными нормами.

К сожалению, эти успехи в законотворческой деятельности, призванной обеспечить наиболее эффективное решение масштабных задач в сфере градостроительства в столице Российской Федерации, не позволяют с уверенностью говорить о четко выработанной технологии управления инвестиционными, проектными и строительными процессами, активно протекающими в этом мегаполисе. Существует целый ряд положений Градостроительного кодекса Москвы (в ред. от 08.06.2011) и иных документов Правительства Москвы, которые в большей или меньшей степени противоречат нормам Градостроительного кодекса РФ, не полностью согласуются с отдельными статьями Земельного кодекса РФ, что не дает возможности безболезненно достичь компромисса в спорных ситуациях между заказчиком и органом местного самоуправления.

В этом отношении показательна ситуация по одному из положений раздела 2.10 проекта Правил землепользования и застройки города Москвы[3] (далее — Проект ), где сказано, что «территории реорганизации подлежат комплексному преобразованию в целях планируемого размещения для государственных нужд объектов капитального строительства регионального значения». Здесь же отмечено, что «территориями реорганизации являются территории, подлежащие... комплексному преобразованию, в том числе посредством изменения... застройки... в целях планируемого размещения для государственных нужд объектов капитального строительства... регионального значения». Кроме того, «земельные участки, расположенные в границах указанных в части 2.10.1 настоящего подраздела территорий, могут быть зарезервированы для государственных нужд». Статья 13 Градостроительного кодекса Москвы определяет, что объектами капитального строительства регионального значения являются все без исключения виды объектов, т. е. любые жилые дома, объекты потребительского рынка, объекты социальной инфраструктуры, культуры, досуга, общественного, делового, производственного назначения. Значит, объектами регионального значения признаются любые объекты, которые могут быть построены на территории Москвы. Соответственно для размещения этих любых объектов могут быть зарезервированы, а потом и изъяты и любые земельные участки.

Однако стоит напомнить, что п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ устанавливает перечень исключительных случаев, когда возможно изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд (в том числе путем выкупа) при отсутствии других вариантов размещения строго здесь же определенных объектов. Возможность изъятия недвижимого имущества (земельного участка) у собственника предусмотрена ст. 239 Гражданского кодекса РФ и ч. 10 ст. 32 Жилищного кодекса РФ.  Исключение составляют следующие объекты: жилые дома;  объекты здравоохранения, образования, торговли, культуры и иные объекты обслуживания населения; объекты общественного, делового, производственного назначения; объекты административного назначения, предназначенные для размещения органов власти. То есть в данном случае речь не идет о возможности изъятия земельных участков у частных собственников. С 1 января 2010 г. принятие решения об изъятии земельных участков возможно только при наличии утвержденных документов территориального планирования, содержащих границы зон планируемого размещения соответствующих объектов, и при наличии утвержденной документации по планировке территории, выполненной в соответствии с утвержденными документами территориального планирования. 

Закон субъекта Российской Федерации не может квалифицировать как исключительные абсолютно все случаи изъятия земельных участков, а подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ запрещает субъекту Российской Федерации законодательно устанавливать дополнительные исключительные случаи возможности изъятия земельных участков и расположенных на них любых объектов недвижимости, в том числе многоквартирных домов, которые находятся в частной собственности. Разъяснение этой нормы содержится в ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (в ред. от 04.06.2011), в которой сказано:  «В существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме». Даже если земельный участок не сформирован, при принятии решения об изъятии земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, такой земельный участок нужно сформировать и провести его государственный кадастровый учет. В противном случае можно считать, что земельного участка как оформленного объекта недвижимости нет, а значит, отсутствует и объект изъятия.  Часть 5 ст. 16 упомянутого закона гласит, что «с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме». 

Приведенный пример ясно показывает: региональные нормы в сочетании с федеральным регулированием данного вопроса предоставляют удобную возможность изъятия любой недвижимости для размещения любых объектов в любом месте города Москвы. 

Часть 8 ст. 36 ГрК РФ позволяет использовать земельные участки или объекты капитального строительства, виды использования и параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, «без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия». Однако ч. 2.10.3 Проекта в решении о реорганизации территории разрешает произвольно изменить судьбу земельного участка и объекта капитального строительства, т. е. устанавливать «в соответствии с законодательством ограничение сроков использования земельных участков и объектов капитального строительства, существующее использование и (или) параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту или режимам использования земельных участков соответствующей территориальной зоны, установленным настоящими Правилами».

Следующая коллизия — незаконное вмешательство в компетенцию органа представительной власти, часть полномочий которого неявным образом передается органу исполнительной власти, а тот, в свою очередь, фактически может вносить изменения в генеральный план, утвержденный органом представительной власти. Для достижения этой цели в статьи 31—33 Градостроительного кодекса Москвы вводятся не предусмотренные Градостроительным кодексом РФ дополнительные документы — территориальные и отраслевые схемы. Помимо того что они утверждаются Правительством Москвы, их отличает наличие дублирующих, детализирующих положений уже принятого генерального плана со вставками без указания границ допустимого вторжения в документ, прошедший процедуру утверждения органом представительной власти — Московской городской думой.

Таким образом, можно говорить о том, что Правительство Москвы приобрело возможность, превышая собственные полномочия, вносить изменения в документ, право утверждения которого принадлежит только органу представительной власти. Другими словами, с помощью промежуточных материалов технологического назначения — территориальных и отраслевых схем — генеральный план выводится из-под контроля Московской городской думы и общественности, что неизбежно порождает возникновение конфликтов интересов различных субъектов градостроительной деятельности.

Нельзя обойти вниманием и попытку изменить порядок прохождения проектной документации при проведении государственной экспертизы. Речь идет о норме ч. 6 ст. 70 Градостроительного кодекса Москвы, согласно которой «результатом рассмотрения Архитектурным советом города Москвы архитектурно-градостроительного решения объекта капитального строительства является выдача или отказ в выдаче свидетельства об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта, в котором указываются параметры и характеристики утвержденного архитектурно-градостроительного решения и его автор (авторы). Свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта утверждает главный архитектор города Москвы. Свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта представляется в орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы. Несоответствие проектной документации свидетельству об утверждении архитектурноградостроительного решения объекта может служить основанием для отказа в принятии проектной документации, представленной на государственную экспертизу». 

Заметим, что в ч. 8 ст. 49 ГрК РФ, где  определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии проектной документации для проведения государственной экспертизы, нет документа под названием «Свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения объекта». Нет упоминания о таком документе и в постановлении Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» (в ред. от 07.11.2008). Кроме этого, полномочие по проведению государственной экспертизы проектной документации является федеральным, делегированным в силу закона Российской Федерацией субъекту Российской Федерации — городу Москве. Мы становимся свидетелями возведения дополнительных административных барьеров в принятии проектной документации для проведения государственной экспертизы.

Вышеприведенные примеры свидетельствуют о том, что новейшее градостроительное законодательство Москвы в ряде узловых моментов не развивает правовую систему, а, напротив, способствует укреплению административной системы, в которой главным является принятие решений «по усмотрению ответственных лиц» и которая неизбежно входит в противоречие с нормами федерального законодательства.  В целом это дискредитирует данную отрасль регионального законодательства и ставит правомерный вопрос о пределах его применения на практике.

Схожие интересы прослеживаются и ГрК РФ в части вопросов территориального планирования. Новой редакцией кодекса[4] введен дублер уже существующих обязательных требований технических регламентов — региональный норматив градостроительного проектирования. Объективной надобности в данной норме нет, поскольку Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» предусматривает в качестве обязательных требований существование не нормативов, а только технических регламентов. В статье 6 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» также говорится о «технических регламентах по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений». Принятие новой редакции ГрК РФ по основополагающим его понятиям создало неопределенность в границах правомочного применения того или другого термина, что позволит блокировать утверждение любого проекта документа территориального планирования. Очевидно также, что введение понятия «нормативы градостроительного проектирования» неправомерно обяжет проектировщиков останавливать процесс подготовки документации по планировке территории в городских поселениях до момента появления административных рекомендаций.

Новой редакцией ГрК РФ расширены полномочия органов местного самоуправления в угоду интересам все тех же «ответственных лиц». Согласно ранее действовавшей редакции ГрК РФ органы местного самоуправления не утверждали границы зон планируемого размещения объектов федерального значения. К тому же и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 25.07.2011) (далее — Закон № 131-ФЗ) не включает в перечень вопросов местного значения утверждение генеральных планов зон размещения объектов лишь категории федерального значения.  Новая «законодательная инициатива» (ст. 24 ГрК РФ в ред. от 20.03.2011) возлагает на органы местного самоуправления обязанность по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждать генеральные планы.  Пункт 3 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ (в ред. от 20.03.2011) обязывает включать в состав генерального плана карту границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, и на этом основании ловко обходится требование Закона № 131-ФЗ: теперь орган местного самоуправления, утверждая генеральный план (с картой границ зон) на уровне вопроса местного значения, утверждает и границы зон планируемого размещения объектов федерального значения. Однако более пристальный анализ показывает, что, действуя по изложенной схеме, орган местного самоуправления поступает не вполне самостоятельно, так как утверждение им генерального плана с запроектированным на данной территории объектом федерального значения является только заключительной фазой ранее принятого на федеральном уровне принципиального решения о целесообразности размещения этого объекта на данной территории.  Налицо явное несоответствие полномочий органа местного самоуправления существу его действий, определяемых ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ.

Больше того, ч. 3 ст. 3 Закона № 131-ФЗ содержит следующую норму: «Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».  Рассматриваемый закон ограничивает права граждан на осуществление местного самоуправления понуждением к принятию несамостоятельных решений при отсутствии необходимости подобного ограничения.

Следует предвидеть и дополнительные расходы местного бюджета при подготовке карт границ зон планируемого размещения объектов федерального значения. И хотя «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом... на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти» (ст. 133 Конституции РФ), понятно, что организация дополнительного финансирования всегда сопровождается и дополнительными трудностями.

Ранее действовавшая редакция ГрК РФ предусматривала механизм совместной подготовки документов территориального планирования для установления границ зон планируемого размещения любых объектов, в том числе и федерального значения.

Очевидная неясность возникает и с нововведением об обязательном «отображении планируемых к размещению объектов федерального значения», без указания границ зон планируемого размещения. Но отказ от отображения границ — это отказ от карты как таковой. Упраздненные карты предлагается заместить текстом, которого якобы будет достаточно при отсутствии карт (ч. 6 ст. 10 ГрК РФ в ред. от 20.03.2011). Получается, что в схемах территориального планирования Российской Федерации можно будет отобразить «кое-что где-то здесь» без значимых в правовом отношении границ. Имитация действий сведет на нет смысл реального территориального планирования. Возникнут конфликты правовых статусов ранее принятых генпланов и схем территориального планирования, принятых позже. И тогда придется признать, что все генеральные планы целиком не подлежат применению с момента утверждения соответствующих документов территориального планирования Российской Федерации.

Противоречие норм, внесенных в ГрК РФ редакцией от 20.03.2001, наглядно видно при сопоставлении, например, ст. 9 ГрК РФ, которая сохраняет правовой режим земельных участков для размещения объектов федерального значения, и ст. 36 ГрК РФ, из которой следует, что правовой режим земельных участков меняется автоматически с момента установления границ зон для размещения объектов федерального значения.

Согласно ч. 4 ст. 23 ГрК РФ генеральный план более не должен содержать цели, задачи и мероприятия по его воплощению. Однако генеральные планы являются  основанием для разработки и утверждения долгосрочных целевых программ. А азы науки управления проектами гласят, что производные задачи не могут быть определены без опоры на ранее сформулированную генеральную цель, которая и выстраивает в общем виде приоритеты и последовательность осуществления всего комплекса мероприятий.

Более того, в ч. 14 ст. 31 ГрК РФ (в ред. от 20.03.2011) появилась норма о проведении публичных слушаний только в границах той территориальной зоны, для которой установлен градостроительный регламент. На практике же, например, санитарно-защитные зоны объектов могут иметь ареал действия за пределами территориальной зоны расположения объектов. Получается, что установление указанной нормы умалит права заинтересованных лиц, собственников квартир, имуществу и здоровью которых может быть нанесен ущерб и вред, на участие в публичных слушаниях и, соответственно, на принятие рациональных решений в плане улучшения экологической ситуации в жилых помещениях и в целом на жилых территориях.

Итак, приходится признать, что все обозначенные потенциальные угрозы «совершенствования» практики проектирования и градостроительства с высокой вероятностью могут проявиться в Москве — городе, который в известном смысле является передовым испытательным полигоном, местом проверки на жизнеспособность многих возникающих технологий, — как для строительных процессов, так и для организационных и управленческих решений.

Тем с большей осторожностью и ответственностью следует относиться к пересмотру основополагающих принципов градостроительства и выдвижению новых подходов в сфере инвестиционной деятельности.

Библиография

1 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2011.  5 июля. № 37.

2 Там же. 25 июля. № 41.

3 Постановление Правительства Москвы от 19.08.2008 № 739-ПП  «О подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве» (в ред. от 19.10.2010)   (вместе с Положением о Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве, Порядком и сроками проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве, Порядком направления в Комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Москве, Концепцией проекта правил землепользования и застройки в городе Москве) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010.  26 окт.  № 60;  2008. 2 сент. № 49.

4 Федеральный закон от 18.07.2011 № 224-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011.  22 июля. № 159.