Совершенствование законодательства в области рационального использования и охраны земель

УДК  349.41 

Страницы в журнале: 59-63

Р.А. СТЕПАНЕНКО,

 соискатель Волгоградской академии государственной службы

В статье рассматривается состояние российского законодательства, регламентирующего вопросы ответственности собственников, пользователей и владельцев земельных участков за совершение земельных правонарушений. Предлагается ряд мер по совершенствованию уголовно-правовой ответственности собственников земельных участков, выдвигаются предложения по развитию законодательства субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: правонарушение, земельный участок, охрана и использование земли, возмещение вреда, конфискация, земельно-правовая ответственность.

In article the condition of the Russian legislation regulating questions of responsibility of proprietors, land users and land owners of the ground areas for fulfillment of ground offences is considered. A number of measures on perfection of measures of criminally-legal responsibility of proprietors of the ground areas are offered, offers on development of the legislation of subjects of the Russian Federation are brought.

Keywords: offence, the ground area, protection and earth use, harm compensation, confiscation, earth-legal responsibility.

Несмотря на более чем восьмилетнюю практику действия ЗК РФ, в отечественной науке существует множество проблем, связанных с его применением. Одним из таких вопросов является земельно-правовая ответственность собственников земельных участков.

Вопрос о существовании земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности продолжает оставаться дискуссионным. Так, одни авторы полагают, что земельно-правовая ответственность за совершение земельного правонарушения применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения, и является отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Основания принудительного прекращения права землевладения и землепользования сформулированы с учетом обязанностей правообладателей земельных участков, предусмотренных ст. 42 ЗК РФ (причем указанный в данной статье перечень обязанностей не носит исчерпывающий характер)[1].

Д.В. Якунин считает, что земельно-правовая ответственность, к которой многие ученые относят принудительное изъятие земельного участка, по своей сущности является видом либо административно-правовой (если участок является собственностью правонарушителя), либо гражданско-правовой (если участок принадлежит правонарушителю на ином вещном праве) ответственности. Поэтому следует «дополнить санкции статей 8.6 и 8.8 КоАП РФ возмездным изъятием земельного участка и конфискацией, указав, что данные меры применяются в случае, если правонарушение повлекло значительный ущерб земле или если лицо уже привлекалось к административной ответственности в виде штрафа за однородное правонарушение, по которому не истек срок, предусмотренный ст. 4.6 КоАП РФ»[2].

С выводами Д.В. Якунина трудно согласиться. Представляется, что принудительное лишение собственника его имущества за совершение земельного правонарушения не может быть включено в состав административно-правовой ответственности, поскольку подобные санкции невозможно отнести к видам административных наказаний. Конфискация объектов недвижимости никогда не являлась (и не может считаться даже теоретически) разновидностью административных наказаний, отличающихся совершенно иной юридической природой. Сегодня КоАП РФ предусматривает лишь возможность конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7), и нет никакой теоретической или практической надобности менять сложившуюся систему административных санкций.

На наш взгляд, в ст. 54 ЗК РФ предусмотрен особый вид юридической ответственности — земельно-правовая ответственность в виде принудительного изъятия у лиц земельного участка, не являющегося их собственностью, за совершение земельного правонарушения. Очевидно, что данная статья оставляет без внимания вопросы ответственности собственников земельных участков.

Юридическая ответственность недобросовестных собственников предусмотрена ст. 50 ЗК РФ, устанавливающей, что земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация).

Поскольку конфискация имущества (в том числе и недвижимости) предусмотрена в гражданском и уголовном законодательстве, значение ст. 50 ЗК РФ должно заключаться не в декларации данной возможности в отношении земельных участков, а в ограничении по отношению к собственникам земельных участков действия общего правила ст. 243 ГК РФ, предусматривающей конфискацию имущества не только в виде санкции за совершение преступления, но и за правонарушение.

Это является дополнительной гарантией права собственности на земельные участки и критерием для дифференциации земельно-правовой ответственности обладателей ограниченных вещных прав, а также собственников земельных участков. В первом случае причиной для наступления земельно-правовой ответственности является правонарушение в сфере земельных и экологических отношений при наличии оснований, указанных в ст. 54 ЗК РФ, во втором — совершение преступлений в тех же сферах.

В данной ситуации конфискацию уже нельзя назвать мерой земельно-правовой ответственности, поскольку она выступает в качестве дополнительного вида уголовного наказания. Однако как мера уголовного наказания она неприменима к недобросовестным собственникам, нарушающим земельное и экологическое законодательство. Отношения по обеспечению охраны и рационального использования земли выступают непосредственным предметом уголовно-правовой охраны в двух составах — ст. 170 «Незаконные сделки с землей» и ст. 254 «Порча земли» УК РФ.

Поскольку лица, виновные в совершении незаконных сделок с землей, как правило, не являются собственниками данных участков,  конфискация последних невозможна, чего нельзя сказать об уголовно наказуемой порче земли, где субъектом преступления в большинстве случаев выступает собственник этой земли.

В настоящее время вопрос о порче земли стоит очень остро. В результате неразумной и отчасти преступной деятельности человека из состава территорий, благоприятных для человеческой жизнедеятельности, выведено 68 млн га. Несмотря на загрязнение такого огромного количества земель, в России с 2002 по 2006 год было зарегистрировано всего 142 преступления по фактам уголовно наказуемой порчи земли и выявлено всего 37 лиц, совершивших данные преступления[3].

Большинство исследователей ссылаются на высокую латентность данного преступления, однако, на наш взгляд, причина неэффективности борьбы с загрязнением земель кроется в отсутствии норм об ответственности собственников земельных участков и неудачной законодательной формулировке состава данного преступления.

Статья 254 УК РФ является материальным составом — в результате порчи земли должен быть причинен вред либо здоровью человека, либо окружающей среде. Именно данные последствия отличают преступление от одноименного административного правонарушения.

Установление размера возмещения вреда жизни и здоровью человека является крайне проблематичным по следующим причинам: во-первых, причинение вреда здоровью человека из-за порчи земли представляется больше случайностью, чем нормой; во-вторых, как показывает практика, в подавляющем числе случаев для правоохранительных органов легче квалифицировать указанное деяние как должностное преступление или преступление против жизни и здоровья, чем экологическое преступление; в-третьих, доказать причинение вреда непосредственными действиями виновного намного легче, чем установить причинно-следственную связь, опосредованную негативным воздействием деградированных земель на жизнь и здоровье человека.

Организационные и правовые трудности вызывает установление и другого общественно опасного последствия — причинения вреда окружающей среде. Специалистами-экологами до сих пор не разработана общепринятая методика оценки вреда, причиненного в результате порчи земли. В каждом конкретном случае создается комиссия, объединяющая специалистов различных сфер человеческой деятельности, которая, комплексно изучив наступившие и возможные последствия, определяет размер ущерба.

Причинение вреда окружающей среде в научной литературе часто понимается весьма широко. Так, экологическим вредом считается любое ухудшение состояния окружающей среды вследствие нарушения эколого-правовых требований, включая загрязнение, истощение, порчу, уничтожение, нерациональное использование природных объектов, деградацию и разрушение экологических систем, природных комплексов и ландшафтов[4].

Если исходить из указанного определения, то под уголовно наказуемые деяния подпадают административно наказуемые действия: самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

В юридической науке до сих пор нет четких критериев разделения уголовно наказуемого и административно наказуемого причинения вреда окружающей среде, что может привести к несоразмерности причиненного ущерба и наступившей ответственности[5]. Отсутствие юридической ясности в данном вопросе понуждает правоприменителя избегать реализации указанных норм, делая их декларативными памятниками действующего права.

В указанной ситуации необходима более четкая и легко применимая формулировка, основанная на базе действующего земельного, градостроительного и экологического законодательства. Важнейшей характеристикой земельного участка является его целевое назначение и разрешенное использование, исходя из которого он относится к определенной категории и субкатегории земель (например, жилой или общественно-деловой территориальной зоне населенного пункта).

Институт разделения земель на категории является одним из главных инструментов реализации ст. 9 Конституции РФ, предусматривающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Поскольку земля есть уникальный и ограниченный природный ресурс, то использование земельных участков не в соответствии с установленными целевым назначением и разрешенным использованием нарушает принцип устойчивого развития территории России. В случах если умаляется основа для проживания народа, нарушаются жилищные и культурные права, ухудшается плодородие сельскохозяйственных земель, то ставится под угрозу продовольственная безопасность страны.

В этой связи в ст. 254 УК РФ подразумевается преступление не столько против жизни и здоровья человека, сколько против экологических и экономических интересов многонационального народа Российской Федерации. Предназначение ст. 254 УК РФ — охрана земли как ценнейшего национального достояния, средства производства, необходимого для функционирования всех отраслей экономики, путем предотвращения ее порчи, т. е. ухудшения качественного состояния земель вследствие нарушения правил хозяйственной или иной деятельности, объектом которой является земля.

В связи с этим нами предлагается следующая формулировка части ст. 254 УК РФ: «Отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие невозможность использования земельного участка по целевому назначению или разрешенному использованию и требующие его перевода в иную категорию земель (территориальную зону)…»

При подобной формулировке ожидается увеличение количества уголовных дел по ст. 254 УК РФ, поскольку категории «целевое назначение» и «разрешенное использование» подробно разработаны в земельном и градостроительном законодательстве, а процедуре перевода земель или земельных участков из одной категории в другую посвящен Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». В свою очередь градостроительное зонирование территорий муниципальных образований, осуществляемое посредством принятия правил землепользования и застройки органами местного самоуправления городских округов (городских и сельских поселений), с каждым днем становится нормой жизни для все новых и новых муниципалитетов.

Сильно упростится и расследование случаев порчи земли, поскольку для доказывания уголовно наказуемого вреда будет достаточно заключения эксперта о невозможности использования земельного участка по целевому назначению (или в соответствии с установленным разрешенным использованием).

Еще одной причиной неэффективности уголовной ответственности за порчу земель является противоречивость законодательной регламентации ответственности собственников земельных участков.

Как известно, ЗК РФ принимался в большей степени под воздействием сторонников либеральной концепции построения государства, ставившей во главу угла интерес частного собственника. В настоящее время мы ощущаем последствия подобных перегибов, когда при распределении и использовании народного достояния не учитываются общественные (публичные) интересы.

Возмещение вреда, причиненного порчей земли, будет происходить в соответствии с правилами п. 1 ст. 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», указывающего, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Возмещение экологического вреда, причиненного в результате преступления, происходит в гражданско-правовом порядке. Согласно ст. 1082 ГК РФ суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за нанесение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. п.) или возместить убытки. Сторонами любого обязательства, в том числе возникающего из причинения вреда, являются субъекты права. Вред окружающей среде должен возмещаться собственнику природного ресурса или природопользователю. В случае если действия по порче земли были совершены арендатором земельного участка, землепользователем или землевладельцем, то ущерб возмещается собственнику земельного участка в лице государственного или муниципального органа либо частного лица.

Однако если уголовно наказуемая порча земельного участка была совершена самим собственником земельного участка, то кому он должен возместить ущерб? В этих условиях применение ст. 1082 ГК РФ, предусматривающей способы возмещения вреда, весьма проблематично, поскольку, как ранее отмечалось, здесь причинен вред интересам многонационального народа Российской Федерации. К сожалению, концепция «народного достояния», в которой народ фигурирует абсолютным собственником природных ресурсов, в нашей стране пока не получила должной оценки. Кто будет представлять публичные интересы в уголовном процессе, также не вполне понятно из действующего законодательства.

В соответствии с подп. «б» п. 5 Положения о государственном земельном контроле (утв. постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 № 689) контроль за соблюдением выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления возложен на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

Очевидно, что в качестве представителя публичных интересов в уголовном процессе будет выступать чиновник указанного ведомства, однако в компетенцию данного федерального органа входит охрана почвы только двух из семи категорий земель — земель лесного фонда (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий) и земель сельскохозяйственного назначения (см. п. 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327)).

Функция по охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, вне зависимости от категорий земель лежит и на Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Однако указанные процессы, влияющие на ухудшение качества почв, являются объективными — природными, что исключает их из числа преступлений.

Таким образом, функции земельного контроля в области охраны почв пяти категорий земель из семи на федеральном уровне никем не выполняются и, соответственно, вопрос о представительстве в уголовном процессе по поводу порчи земли также не определен.

Распределение функций охраны почв разных категорий земель по разным федеральным органам исполнительной власти делает неэффективным представление интересов многонационального народа Российской Федерации чиновниками этих структур. На наш взгляд, было бы целесообразно отнести эти функции к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, однако последние не упоминаются в ст. 71 ЗК РФ в качестве самостоятельных субъектов земельного контроля. Следовательно, указанные функции вынуждены исполнять органы местного самоуправления в порядке муниципального земельного контроля.

В земельно-правовом порядке задача возмещения вреда, нанесенного уголовно наказуемой порчей земли, также недостижима, поскольку ст. 76 ЗК РФ предусматривает возможность возмещения вреда, причиненного земельными правонарушениями, но не преступлениями.

В связи с ратификацией Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма 2005 года законодатель в 2007 году возродил конфискацию как меру наказания, однако, несмотря на то что изъятие посредством конфискации земельного участка у недобросовестного собственника благотворно повлияло бы на состояние законности в сфере земельных правоотношений, на ст. 254 УК РФ возможность конфискации не распространилась.

В свете вышеизложенного представляется необходимым узаконить применение конфискации земельного участка за порчу земли и дополнить ст. 44 ЗК РФ указанием на совершение собственником преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ.

Весомый вклад в правовое регулирование вопросов юридической ответственности собственников земельных участков вносит законодательство субъектов Российской Федерации. Ведется работа по восполнению пробелов действующего административного законодательства Российской Федерации и установлению новых составов правонарушений, посягающих на интересы участников земельных отношений. Проиллюстрируем сказанное примером. Так, ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

Данная норма имеет широкий спектр действия, распространяясь не только на земли сельскохозяйственного назначения, но и на земли других категорий, предназначенные для сельхозпроизводства. Однако объективная сторона правонарушения имеет изъян в виде отсут-ствия в статье указания на ненадлежащее использование данных видов земельных участков. Этот пробел компенсируется региональным законодательством (например, статьи 7.2 «Нарушение установленного режима использования земель», 7.4 «Нарушение либо неисполнение требований по использованию земельного участка», 7.6 «Нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения» Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 11.06.2008 № 1693-ОД).

Статья 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусматривает возможность принудительного изъятия земельного участка у собственника в судебном порядке в случае его ненадлежащего использования. Понятие «ненадлежащее использование» федеральным законодателем не раскрывается. В данном случае можно руководствоваться законодательством субъектов Российской Федерации. Так, в приложении к Закону Краснодарского края от 23.07.2003 № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» дан перечень признаков нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения, в котором определены такие показатели, как нормативы допустимой минимальной урожайности сельскохозяйственных культур по основным зонам края, оценка плодородия почв по содержанию подвижного фосфора в пахотном слое почвы и т. п.

Как уже отмечалось, КоАП РФ не охватывает весь спектр нарушений публичных интересов собственниками земельных участков, что компенсируется региональными законами. Новые составы правонарушений, вводимые в субъектах Российской Федерации в отношении собственников земельных участков, носят в основном экологический характер. Так, в Архангельской и Вологодской областях законодатель проявил свою заботу о сохранении земли, установив меры административной ответственности за захламление земельных участков различными способами; в Республике Татарстан административно наказуемо воспрепятствование проведению общественного экологического контроля, а в Ленинградской области  — повреждение или самовольная вырубка зеленых насаждений в городских и сельских поселениях.

В заключение необходимо отметить, что, несмотря на существующие тенденции развития российской государственности (построение вертикали власти, укрупнение субъектов Российской Федерации), реализация субъектами Российской Федерации конституционных полномочий в области совместного ведения по вопросам экологического, природоресурсного и административного законодательства ведется недостаточно полноценно, что влечет снижение возможностей гражданского общества по эффективному контролю за соблюдением публичных интересов в сфере охраны и использования земли.

Библиография

1  См.: Земельное право России: Учеб. / Под ред. д-ра юрид. наук А.П. Анисимова. — М., 2009. С. 203.

2  Якунин Д.В. Административная ответственность за нарушение правил землепользования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Хабаровск, 2003. С. 17.

3  См.: Кадырметов М.А., Сатаров Б.В. Методика выявления и раскрытия преступлений по порче земли (ст. 254 УК РФ): Метод. рекомендации. — Казань, 2007.

4  См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Экологическое право России: Учеб. — М., 2009. С. 172.

5  На наш взгляд, п. 13 постановления Пленума ВС РФ от 05.11.1998  № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» внес некоторую ясность в разграничение административно наказуемых и уголовно наказуемых посягательств на производные от земли ресурсы — животный и растительный мир, однако вопрос о порче земель в нем решен не был.