Совершенствование законодательства как способ борьбы с правовым нигилизмом

УДК 34.02 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №6 2011 Страницы в журнале: 16-20

М.Е. ПАНКРАТОВА,

кандидат юридических наук, доцент Мурманского гуманитарного института

Рассмотрены наиболее значимые формы выражения такого отрицательного явления в современном российском обществе, как правовой нигилизм, с учетом различных точек зрения, касающихся распространения правового нигилизма, его места и роли в мировоззренческом поле.

Ключевые слова: правовой нигилизм, правовое государство, законодательная методология, законопроект, антропологическая экспертиза.

Evaluation of Russian Specialists’ Opinion on Legal Nihilism in Modern Russian Society

Pankratova M.

As legal nihilism can be quite diverse the author of the article has described the most significant forms of this negative phenomenon in modern Russian society. The description is made in accordance with different scientists' opinions on distribution of legal nihilism and its place and role in ideology.

Keywords: legal nihilism, jural state, legislative methodology, legislative draft, anthropological examination.

Распространение правового нигилизма является достаточно серьезной проблемой на пути создания демократического правового государства. Идея правового государства всегда покоится на дуализме государства и права, но она также опирается и на общефилософское представление о праве как высшей ценности, обладающей своим собственным содержанием.

Правовое государство возникает там, где общество имеет стойкие демократические, правовые, политические, культурные традиции. Для формирования правового государства требуется высокий уровень общей культуры вообще и правовой культуры в частности.

Однако построение правового государства затруднено там, где имеются давние традиции правового нигилизма. Довольно часто можно встретить рассуждения о том, что недостатки общественного развития являются главным образом следствием плохих законов. На наш взгляд, с этим можно согласиться лишь отчасти, поскольку даже совершенный закон мало что способен изменить, если члены общества не имеют привычки соизмерять свои действия с правом. Нужно стремиться к такому качеству общества, когда законопослушное поведение становится устойчивым, массовидным, типичным и стереотипным, т. е. когда оно не нуждается в значительных интеллектуальных усилиях и будет реализовываться на «подсознательном алгоритме»[1].

Сведение к минимуму правового нигилизма в нашем обществе является важнейшей задачей для построения демократического правового государства в России. Считаем, что для решения обозначенной задачи необходимо прежде всего выявить наиболее острые и очевидные формы проявления правового нигилизма.

Правовой нигилизм многолик, он находит свое характерное выражение в самых различных проявлениях. Следует согласиться с мнением К.Г. Федоренко о том, что под формой проявления правового нигилизма понимается «объективированная во внешнем мире совокупность средств и способов негативного субъектного реагирования (нередко социально опасного) на практику реализации правовых установлений»[2].

Особое внимание следует обратить на действующее законодательство, которое является несовершенным: это касается как процедуры его принятия, так и процесса его реализации. Мы разделяем мнение Люциуса Мадера, вице-председателя Федерального суда Швейцарии, профессора Швейцарской академии государственного управления, который считает, что проблемы законодательства до некоторой степени являются универсальными проблемами и должны исследоваться в интердисциплинарном аспекте; они имеют как теоретическое, так и практическое измерение[3]. Термин «легиспруденция», который иногда используется для объединения различных элементов и подчеркивания связи между различными течениями и основными положениями исследований в области законодательства, точно отражает характер этого нового, всестороннего подхода[4]: легиспруденция стремится к углублению теоретического понимания и технической подготовки законодательства; этот подход объединяет элементы науки, искусства и мастерства. В сферу внимания попадают и содержание законодательства, и его форма.

Можно выделить следующие основные сферы:

— законодательная методология (или материальная легистика[5]) — занимается содержанием законодательства; предлагает методический путь разработки нормативного содержания и вырабатывает практические инструменты

на различных стадиях этого методического подхода;

— техника законодательства (легистика в узком смысле) — занимается формальными аспектами законодательства, различными типами нормативных актов, их структурой и т. д.;

— подготовка законопроектов — касается лингвистических аспектов законодательства, способов выражения нормативного содержания в самих текстах;

— информирование о состоянии законодательства — опубликование нормативных текстов или распространение информации нормативного содержания, включая широкий диапазон информации о законодательстве, не ограничивающейся официальными публикациями;

— законодательная процедура — процесс разработки, введения в действие и применения законодательства, который осуществляется в соответствии с различными видами процедурных правил. Эти правила могут в определенной степени влиять на формальное, материальное или содержательное качество законодательства. Они могут помогать или, наоборот, препятствовать методическим подходам легистов, т. е. лиц, готовящих новые законы;

— менеджмент законодательных проектов — подготовка законодательства рассматривается как задача, для решения которой могут применяться принципы и методы проектного менеджмента;

— социология законодательства — политический процесс, предшествующий введению закона в действие, этап применения и влияния законодательства как важная область социологических исследований и неотъемлемый элемент легиспруденции;

— теория законодательства — теоретическое изучение роли или функции законодательства как инструмента социального управления и государственного контроля.

Несмотря на то что общие проблемы законодательства имеют универсальный характер, практически ориентированные направления легиспруденции, и прежде всего решения, применяемые в технике законодательства, при подготовке законопроектов, в законодательной процедуре и даже менеджменте законодательных проектов, тесно привязаны к специфическим национальным условиям и должны подчиняться национальным правовым нормам. По этой причине практическая подготовка легистов едва ли может проводиться вне специфических институциональных и правовых рамок.

В то время как подготовка законопроектов (в более широком смысле — формальная легистика) остается главным образом занятием юристов, материальная легистика ни в коем случае не является привилегией лиц, имеющих юридическое образование, сферой деятельности, к которой юристы являются однозначно более подготовленными, чем люди других профессий. Это относится, в частности, к методическому подходу (включая оценку), к менеджменту законодательных проектов и социологии законодательства. Если говорить о деятельности, связанной с материальными или содержательными аспектами законодательной работы, то юристы, получившие традиционное юридическое образование, подготовлены не лучше других, однако в силу их привилегированного положения на стадии подготовки законопроектов в законодательном процессе они несут особую ответственность в отношении материальных аспектов законодательства, а значит, способствуют уменьшению развития правового нигилизма.

Оценка форм законодательства, с одной стороны, является важным и в некоторых областях традиционным элементом социологии законодательства, с другой стороны, выступает существенной частью законодательной методологии. В отличие от подготовки законопроектов, она включает больше материальные, содержательные аспекты законодательства, чем формальные, и в первую очередь касается отношений между нормативным содержанием и его последствиями в социальной действительности.

Считаем, что методологический подход, рекомендуемый для разработки нормативного содержания законов, основан на разделении различных аналитических шагов, или последовательностей. На наш взгляд, эти шаги должны включать анализ и определение проблемы, которая, как предполагается, будет решена законодательным действием; определение или уточнение целей законодательства; экспертизу правовых инструментов или средств, которые могут использоваться для решения проблемы, и выбор таких инструментов (основанный среди прочего на результатах перспективной оценки их возможного воздействия); проектирование нормативного содержания; формальное введение в действие; применение; ретроспективную оценку; при необходимости или по возможности — адаптацию законодательства в соответствии с результатами ретроспективной оценки.

В рамках аналитической, или теоретической, модели, лежащей в основе методологического подхода, который будет использоваться при подготовке законов, законодательный процесс рассматривается как повторяющийся процесс обучения, в котором оценка влияния законодательства является одной из фундаментальных предпосылок и инструментов обучения; как процесс, призванный гарантировать учет законодателем социальной действительности и социальной адекватности законодательной деятельности[6].

Думается, что в данной ситуации целесообразно определить, что же означает слово «оценка» в контексте легиспруденции. Это слово используется сегодня во многих смыслах, так что совершенно необходимо дать ему ясное определение. Под оценкой мы подразумеваем анализ и определение влияния законодательства на социум. Это общее определение включает два элемента. Во-первых, оценка касается законодательства, т. е. нормативных правовых актов, а не административных решений, основанных на этих актах. Таким образом, формально ее объект отличается от объекта анализа политики. Однако в отношении правопорядка, уважающего верховенство закона, на практике нет никаких фундаментальных различий между оценкой законодательства и оценкой государственной политики. Во-вторых, оценка призвана определить причинно-следственные отношения между законодательными действиями и социальной действительностью.

С учетом изложенного можно прийти к выводу, что оценка — это прагматические усилия, направленные на выработку соответствующей и более точной информации или знания о возможных или реальных причинно-следственных отношениях между законодательной деятельностью и позициями, поведением или ситуациями, наблюдаемыми в социальной действительности.

Эффективность принятия закона — это качество всех элементов законотворческого процесса своевременно, при определенных социальных затратах приводить к опубликованию конкретного научно обоснованного закона. Эффективность принятия закона зависит от множества разноплановых факторов; один из них — обозначение факторов, снижающих эффективность принятия акта с одновременным предложением мер, нейтрализующих, смягчающих либо даже устраняющих действие таких негативных обстоятельств.

Мы разделяем точку зрения В.М. Баранова, который выделяет негативные факторы, связанные с подготовкой и принятием концепции законопроекта, которые могут при определенных условиях замедлить, понизить результативность, а значит, и повлиять на распространения правового нигилизма[7].

Первый фактор — неопределенность, многозначность термина «концепция законопроекта», отсутствие его логико-гносеологического статуса и нормативной закрепленности. В действующем российском законодательстве определение концепции законопроекта отсутствует. Это существенно затрудняет законотворческий процесс, обедняет его содержание, лишает твердой основы и отправной точки, осложняет выбор формы закона, увеличивает сроки прохождения законопроекта.

По нашему мнению, требуется относительно строгая законодательная дефиниция понятия «концепция законопроекта», которую надлежит поместить в давно предлагаемый к принятию закон о правотворчестве (нормативных правовых актах).

Также следует отметить, что любая концепция законопроекта — квинтэссенция, прямое или косвенное, полное или частичное отражение сложившихся правовых позиций ее составителей. «Законы, — как верно подчеркивает профессор Ульрих Карпен, — это компромисс интересов, коалиций и плюралистических сил»[8]. Точнее сказать, результат их согласования зависит от юридических позиций. Именно отсюда проистекают декларативные, поверхностные, противоречивые, неполные концепции законопроектов. Зависимость концепции законопроекта от реального уровня правосознания, качества правового чувства граждан и самих юридических позиций создателей очевидна. Вряд ли можно подготовить обоснованную, «проходимую» концепцию законопроекта о профилактике правонарушений, об амнистии без учета этого значимого фактора. При ее создании следует учитывать реальные правовые позиции, ориентации и психологические установки тех субъектов, деятельность которых предполагается подвергнуть правовой регламентации. При подготовке концепций законопроектов социологические исследования должны быть обязательным элементом ее обоснования. Это проистекает не только из необходимости изучения правовых позиций, интересов и потребностей граждан и организаций, вовлекаемых в правовое регулирование. Социологический анализ предмета регулирования на этом этапе выводит на проблему эффективности, ибо здесь сразу выявляются не только негативные факторы, тормозящие процесс юридического воздействия, но и факторы, которые его поддерживают, стимулируют. Кроме того, социологические исследования могут значительно помочь в создании прогноза действия будущего закона.

Подчеркивая, что концепция законопроекта — это выражение правовых позиций ее составителей, нельзя не отметить, что категория «правовая позиция» в теории государства и права до сих пор надлежащим образом не освоена.

Второй фактор — смешение, отождествление концепции законопроекта с иными директивными документами. Особо следует отметить, что некоторые законодатели не отличают концепцию законопроекта от пояснительной записки. Так или иначе, но некоторые элементы, которые в постановлении Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» (далее — Постановление) отнесены к содержанию проекта технического задания на разработку законопроекта, целесообразнее включить в содержание его концепции.

Например, небольшое по объему Постановление содержит немало дублирующих друг друга положений, при этом некоторые отнесены как к концепции законопроекта, так и к проекту технического задания. Полагаем, что это дублирование необходимо устранить не только по форме, но и по сути. Естественно, сделать это нужно в нормативном акте более высокого уровня — федеральном законе. При этом желательно более четко развести содержательно концепцию законопроекта и техническое задание на его разработку.

Статья 106 Конституции РФ закрепляет перечень вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Но порядок их рассмотрения общий. В Совет Федерации они попадают только после обсуждения Государственной думой в трех чтениях. Совету Федерации приходится зачастую отклонять их, потому что в них не учтены интересы регионов. Представляется, что до внесения в Госдуму концепция соответствующего законопроекта могла бы рассматриваться Советом Федерации в качестве законодательного предложения (такой порядок существует, например, в ФРГ).

Третий фактор — неопределенность условий, при которых требуется (или, наоборот, не требуется) подготовка концепции законопроекта.

Есть смысл задаться вопросом: все ли законопроекты требуют создания концепции при их подготовке? Доминирует мнение, что концепции надо готовить лишь по «достаточно крупным» законодательным актам[9]. Практика свидетельствует, что концепция требуется любому законопроекту, если только он не посвящен какому-то сугубо частному, организационно-техническому вопросу. Но такие отношения (и это один из недостатков отечественного законотворчества) не должны быть предметом закона. При исправлении данного «изгиба» российского законотворчества можно и даже необходимо констатировать, что все законы, без изъятия, нуждаются в концепции. Поэтому считаем, что разные законопроекты требуют различных концепций.

Четвертый фактор — дефект правосознания участников законодательного процесса, состоящий в том, что нет адекватного понимания ценности, значения концепции законопроекта, которая:

— выступает своеобразным итогом развития юридической науки, показателем степени ее совершенства, демонстрацией ее реальных возможностей;

— служит основой для последующих разработок и предложений по дальнейшему развитию законодательства и является фактором эффективности современного законодательного процесса;

— оказывается катализатором подготовки оригинальных частных методик и рекомендаций по более эффективной реализации (и особенно правоприменению) законодательных норм;

— является важным средством гармонизации правовой системы;

— выступает основой для толкования юридических норм;

— может способствовать установлению и разрешению юридических коллизий;

— может помочь выявлению пробелов в законодательстве;

— может служить достаточно надежной объективной основой для правоприменительного усмотрения;

— выступает ориентиром для всех видов и уровней конкретизации принятого на ее основе закона.

Пятый фактор — отсутствие ясности в вопросе о необходимом количестве элементов концепции законопроекта. В юридической литературе называется разное число элементов концепции законопроекта, а также даются различные их наименования, выстраивается неодинаковая последовательность их взаимодействия.

Между тем структура концепции законопроекта может и должна быть стандартизирована. Имеется в виду обязательный набор ее элементов и последовательность их соединения, а не формальное единообразие.

Концепция законопроекта должна начинаться с собственной дефиниции. Новейшая правотворческая практика уже идет по этому пути. Например, Указ Президента РФ от 15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации» начинается со слов: «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации представляет собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации… в сфере национальных отношений. Концепция учитывает необходимость обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих ее народов, налаживания их всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур».

После определения самого документа логичнее всего сразу коротко, но предельно конкретно определить предмет, который в этом документе будет указан. Если использовать язык современных информационных технологий, то речь идет об этапе идентификации проблемной области.

Следующий элемент концепции законопроекта — доказательства необходимости подготовки и принятия конкретного закона. Следует представить комплекс аргументов: экономических, политических, культурологических, психологических, демографических, правовых. Требуется убедительное обоснование того, что регулируемая проблема может быть решена только законодательным путем. Также важное место в концепции должно занять определение вида и места планируемого законопроекта в иерархии действующего законодательства.

Не менее важно указать, какие правительственные, ведомственные и локальные юридические акты должны быть подготовлены для конкретизации планируемого закона. Желательно максимально точно определить место планируемого закона в системе свода законов государства и в классификаторе правовых актов[10].

Считаем, что относительно автономным элементом подготовки концепции законопроекта является установление формы будущего акта. Имеется в виду обоснование необходимости существования закона в форме основ, кодекса, положения и т. п. Центральный и самый крупный по объему элемент подготовки концепции законопроекта — освещение структуры будущего закона.

Шестой фактор — отсутствие обязательной практики широкого, независимого обсуждения концепции законопроекта после завершения работы над ней.

По нашему мнению, круг участников должен быть предельно широким и включать всех заинтересованных лиц, организации, ведущие партии, иностранных специалистов. В электронных сетях (прежде всего в Интернете) необходимо проводить обсуждение не только законопроектов, но и их концепций. Круг субъектов в обсуждении и экспертизе концепций законопроектов должен быть значительно шире, нежели при экспертизе самих законопроектов. Однако особая роль должна отводиться узким специалистам.

Полученная в результате экспертиз информация даст возможность окончательно решить, есть ли у концепции шанс облечься в законодательный текст. Прошедший через целый комплекс процедур законодательный текст на выходе превратится в нормативный акт, который будет соответствовать жизненным реалиям гражданского общества, а это в свою очередь скажется на минимизации развивающегося правового нигилизма.

Библиография

1 См.: Афанасьев В.С., Герасимов А.П., Гойман В.И. Общая теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2000. С. 432—433.

2 Федоренко К.Г. Правовой нигилизм: Дис. … канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2005. С. 45.

3 См.: Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы Междунар. О-931 семинара (16—17 декабря 2002 г., Рязань) / Науч. ред. Г.П. Ивлиев. — М., 2003. С. 23—24.

4 См.: Philip Eiflander. Working out the fundamentals for a border crossing post-instrumental doctrine on legisprudence // Charles-Albert Morand (ed.). Legistique formelle et materielle Formal and Material Legistic, 1999. P. 47; Luzius Mader. Legislative Procedure and the Quality of Legislation // Ulrich Karpen / Paul Delnoy (eds.). Contributions to the Methodology of the Creation of Written Law, 1996. P. 62. Термин «легиспруденция» впервые был использован на французском языке Люком Винтгенсом (См.: Wintgens L. Creation d’une banque de donnees en “legisprudence” // Gesetzgebung heute, 1992.

Vol. 3. P. 91).

5 О различиях между формальной и материальной легистикой см.: Charles Albert Morand. Elements de legistique formelle et materielle // Charles Albert Morand (ed.). Fn 2. P. 17.

6 См.: Мадер Л. Указ. раб. С. 27.

7 См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта и ее роль в повышении эффективности принятия закона // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы Междунар. О-931 семинара. С. 32—42.

8 Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека // Там же. С. 49.

9 См., например: Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (Методологические вопросы) // Советское государство и право. 1985. № 3. С. 28.

10 Указ Президента РФ от 15.03.2000 № 511 «О классификаторе правовых актов».